AGRI Rapport du Comité
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L'ÉTIQUETAGE DES ALIMENTS GÉNÉTIQUEMENT MODIFIÉS
ET SON IMPACT SUR LES AGRICULTEURS
Au Canada, le système d’étiquetage des aliments génétiquement modifiés (GM) rend obligatoire l’étiquetage de ces aliments uniquement si un problème pour la santé est avéré (p. ex. l’allergénicité) ou si le contenu nutritionnel a été modifié. La réglementation canadienne oblige ces aliments a être évalués en termes d’effets sur la santé humaine et l’environnement. Comme les aliments GM qui se retrouvent sur le marché ont été jugés sécuritaires par les ministères et agences responsables1, il n’est pas obligatoire de les étiqueter. L’étiquetage volontaire des produits alimentaires issus des biotechnologies est cependant autorisé et une norme est en cours d’élaboration au sein de l’Office des normes générales du Canada. Ce projet vise à guider davantage les entreprises et les fabricants d’aliments, et à fournir une meilleure information aux consommateurs.
Le débat n’est cependant pas clos. Quelques groupes de consommateurs et de défense de l’environnement souhaitent un étiquetage obligatoire de ces aliments comme c’est déjà le cas dans les pays de l’Union européenne (UE) et au Japon. Au Canada, le projet de loi C-287 — qui proposait la mise en place d’un système d’étiquetage obligatoire des aliments GM — a été défait par une faible majorité en deuxième lecture le 17 octobre 2001.
À la suite d’une proposition faite par les ministres de la Santé, de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire, de l’Industrie, et du Commerce extérieur, le Comité permanent de la santé a décidé, le 23 octobre 2001, de tenir des audiences pour inventorier les meilleurs moyens de répondre aux besoins d’information des consommateurs relativement aux aliments GM.
Malgré un calendrier chargé découlant de son mandat de voyager à travers le Canada pour étudier le rôle futur du gouvernement en agriculture, le Comité permanent de l’agriculture et de l’agroalimentaire a décidé de participer à cet important débat en étudiant plus particulièrement les impacts de l’étiquetage obligatoire et/ou volontaire des aliments transgéniques sur les agriculteurs et le secteur agroalimentaire.
Entre les mois de janvier et avril 2002, le Comité a ainsi tenu quatre audiences publiques et entendu près d’une vingtaine de groupes représentant les diverses composantes de l’industrie agricole et agroalimentaire.
La notion d’organisme génétiquement modifié (OGM) s’entend généralement d’un organisme — plante, animal ou micro-organisme (bactérie, champignon, levure, etc.) — qui a été produit à l’aide de la biotechnologie moderne, y compris de la technologie de l’ADN recombinant. Les OGM sont aussi appelés des organismes transgéniques. Il s’agit à peu près de la définition retenue par l’UE dans sa réglementation et par le Codex Alimentarius dans son projet de norme concernant les « Principes sur l’analyse des risques pour les aliments dérivés de la biotechnologie » — projet qui sera soumis pour adoption à la Commission FAO/OMS du Codex Alimentarius lors de sa prochaine réunion en juillet 2003 à Rome.
Dans les textes réglementaires de la Loi sur les aliments et drogues, le Canada utilise une définition plus large : un OGM est notamment un organisme qui présente une caractéristique nouvelle qui n’a jamais été observée chez cet organisme, et ce, quelle que soit la méthode employée pour obtenir cette nouvelle caractéristique. Ainsi, cette définition couvre plus que les simples organismes transgéniques. Par exemple, le canola Round-Up Ready® est une variété transgénique de canola, alors que le canola Clearfield® tolérant à l’imidazolinone (un herbicide) est une variété conçue par provocation chimique de la mutagenèse2, c’est-à-dire sans transfert de gènes d’une espèce à une autre. Selon la réglementation canadienne, ils sont tous deux considérés comme étant génétiquement modifiés parce que leurs caractéristiques de tolérance à un herbicide étaient nouvelles au moment où ces variétés ont été commercialisées. Toutefois, seul le canola Round-Up Ready® est considéré comme un OGM selon la réglementation de l’UE et le projet de norme du Codex Alimentarius.
Cependant, même si le Canada a choisi d’utiliser une définition plus vaste pour l’évaluation et l’homologation des OGM, il n’existe pas encore de règles claires qui définissent ce qui peut être étiqueté. Une version préliminaire de la norme sur l’étiquetage des aliments issus des biotechnologies, en cours d’élaboration à l’Office des normes générales du Canada, a été publiée en juillet 2001. Elle limite la portée de l’étiquetage aux aliments dérivés d’organismes transgéniques, plutôt que de suivre la définition plus vaste adoptée par la réglementation canadienne, qui comprend l’évaluation des OGM; les nouvelles variétés de céréales produites grâce à la mutagenèse ne seraient donc pas incluses. Néanmoins, les témoins entendus par le Comité ont émis des avis partagés sur la définition à utiliser pour que l’étiquetage soit significatif.
Les partisans d’une définition étroite — qui ne comprendrait que les organismes transgéniques — soutiennent que c’est la question du transfert de matériel génétique d’une espèce à une autre qui préoccupe les consommateurs et les groupes de défense de l’environnement. Il n’est donc pas nécessaire de suivre la définition plus large utilisée pour l’évaluation des OGM, car celle-ci ne répond pas nécessairement aux attentes des consommateurs.
Réciproquement, l’Association des consommateurs du Canada (ACC) souhaite que la définition utilisée pour l’étiquetage soit en harmonie avec le Règlement sur les aliments et drogues. Pour l’ACC, deux variétés de canola résistantes à un pesticide mais produites par des méthodes différentes, comme le canola Round-Up Ready® et le canola Clearfield®, ne devraient pas être étiquetées différemment comme cela pourrait se produire si l’on adopte une définition se limitant aux seuls organismes transgéniques. Cette opinion est partagée par l’Association des producteurs de maïs de l’Ontario, qui a soutenu que des enquêtes effectuées auprès des consommateurs indiquent que leur idée d’un produit transgénique est plus large que la définition de la communauté scientifique : l’expression « génétiquement modifié » couvrirait aussi les variétés produites par mutagenèse.
Le choix d’une définition pourrait également avoir des implications pour le commerce international. La tendance dans les autres pays étant à favoriser une définition se limitant aux organismes transgéniques, la Commission canadienne du blé a émis des réserves quant au choix d’une définition plus large, identique à celle du Règlement sur les aliments et drogues actuel :
…une définition plus vaste désavantagerait sérieusement les exportations canadiennes par rapport à celles de ses concurrents. En effet, certains produits seraient considérés comme des OGM au Canada, mais ne le seraient nulle part ailleurs. Cela engendrerait de la confusion et des inquiétudes dans nos marchés d’exportation au sujet de certaines variétés de grains canadiens.
Commission canadienne du blé — Réunion no 40,
31 janvier 2002
Certains ne partagent pourtant pas cet avis. L’Association des producteurs de maïs de l’Ontario a soutenu que la définition d’OGM retenue pour l’étiquetage au Canada n’aurait aucun effet sur les exportations parce que les exportateurs doivent se conformer aux exigences des pays ou des entreprises à qui ils vendent leurs produits. Par exemple, certaines variétés de maïs contiennent des caractéristiques nouvelles qui ont été approuvées au Canada, mais pas dans l’UE. L’industrie du maïs a travaillé pour veiller à ce que les variétés possédant les caractères nouveaux non encore approuvés par l’UE ne soient pas acheminées vers des circuits de commercialisation qui débouchent sur les pays membres de l’UE. Ce système fonctionne depuis trois ans et pourrait être facilement étendu et adapté à d’autres produits. La liste des aliments nouveaux produite par Santé Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments pourrait être utilisée comme liste de référence par les importateurs.
Cependant, la majorité des témoins a souligné que le Canada devrait élaborer une politique compatible avec la définition du Codex Alimentarius — soit une définition étroite — qui est déjà utilisée par tous les pays qui se dotent ou se sont dotés d’une politique d’étiquetage. Le Comité croit qu’il est important que le Canada suive le consensus international qui existe sur les types d’aliments visés par l’étiquetage. Dans le cadre de la politique canadienne d’étiquetage des aliments issus de la biotechnologie, le Comité appuie donc une définition étroite qui n’inclurait que les organismes transgéniques.
Comme il a été mentionné précédemment, le système canadien d’étiquetage des aliments exige qu’on étiquette un aliment lorsqu’un problème de santé est avéré ou que le contenu nutritionnel a été modifié. Étant donné que les produits GM actuellement sur le marché sont considérés sécuritaires par les ministères responsables, il n’est pas obligatoire d’indiquer leur nature sur l’étiquette. Il est cependant permis d’étiqueter de tels aliments de façon volontaire.
L’Office des normes générales du Canada élabore actuellement une norme pour l’étiquetage volontaire de tels produits alimentaires, afin de guider davantage les entreprises et les fabricants d’aliments. En effet, pour le moment, rien n’empêche un fabricant d’étiqueter ses produits tels que de la farine de blé ou de la compote de pommes comme « sans OGM ». Cependant, comme il n’existe pour le moment aucune variété de blé ou de pomme transgénique sur le marché mondial, ce type d’étiquetage pourrait être considéré trompeur, car il implique qu’il existe de la farine de blé ou de la compote de pomme faites à partir d’OGM. Que l’étiquetage soit obligatoire ou volontaire, une norme est donc impérative pour encadrer des pratiques d’étiquetage afin qu’elles soient vérifiables et n’induisent pas le consommateur en erreur.
L’Association des consommateurs du Canada ainsi que tous les témoins représentant l’industrie agricole et agroalimentaire, à l’exception du Syndicat national des cultivateurs, se sont prononcés en faveur d’un étiquetage volontaire plutôt qu’obligatoire. Le Comité reconnaît que l’étiquetage a un rôle à jouer pour ce qui est de fournir des renseignements aux consommateurs qui désirent en savoir davantage à propos des pratiques de production des aliments. Cependant, que ce soit pour l’agriculture biologique ou les poulets élevés en plein air par exemple, ce type d’étiquetage est facultatif, comme l’a mentionné AGCare (Agricultural Groups Concerned About Resources and the Environment) :
L’étiquetage des aliments en fonction de leur méthode de culture… pour améliorer les choix des consommateurs n’est pas une question de santé ou d’innocuité. Traditionnellement, ce type d’étiquetage est volontaire et devrait le demeurer.
Agricultural Groups Concerned About Resources and
the Environment — Réunion no 52, 26 février 2002
En effet, l’étiquetage ne doit pas remplacer l’évaluation de l’innocuité de l’aliment qui relève de Santé Canada et de l’Agence canadienne d’inspection des aliments. Rendre l’étiquetage obligatoire pourrait donner l’impression que les mesures existantes pour assurer l’innocuité des aliments ne sont pas adéquates. Cela pourrait avoir des conséquences néfastes, comme en ont témoigné les Fabricants de produits alimentaires et de consommation du Canada :
Comme les consommateurs considèrent les étiquettes signalant la présence d’OGM comme une mise en garde, nous préférerions de loin supprimer les ingrédients modifiés génétiquement de nos produits plutôt que d’induire les consommateurs en erreur en affirmant que nos produits ne sont pas sécuritaires.
Fabricants de produits alimentaires et de consommation
du Canada — Réunion no 40, 31 janvier 2002
Ce même groupe précise également que :
Pour éviter les perceptions erronées suscitées par les étiquettes signalant la présence d’OGM et les conséquences économiques potentielles qui y sont liées, les fabricants de produits alimentaires estiment que plusieurs options s’offrent à eux, notamment recourir à des fournisseurs de produits non modifiés génétiquement ou abandonner les fournisseurs actuels de produits modifiés génétiquement. De plus, les fabricants pourraient remplacer certains ingrédients dérivés de produits modifiés génétiquement par d’autres ingrédients modifiés génétiquement, comme par exemple les édulcorants à base de maïs par le saccharose. Pour certains ingrédients, il faudrait s’approvisionner… à l’extérieur du Canada… Or, aujourd’hui, nos fabricants utilisent 35 p. 100 de la production agricole canadienne pour fabriquer leurs produits.
Fabricants de produits alimentaires et de consommation
du Canada — Réunion no 40, 31 janvier 2002
Certains vont même jusqu’à penser que l’étiquetage obligatoire est un moyen de boycotter la technologie et de la faire disparaître. Le Comité est d’avis que les biotechnologies sont un moyen d’améliorer la production agricole et agroalimentaire, dans la mesure ou l’innocuité des produits est adéquatement évaluée avant toute mise en marché. Ainsi, l’étiquetage des aliments GM constitue de l’information sur un produit et non un quelconque avertissement que ce produit n’est pas sécuritaire. Par conséquent, le Comité recommande :
Recommandation 1
Que le gouvernement continue à élaborer une norme qui encadrera l’étiquetage volontaire des aliments issus des biotechnologies. Cette norme devrait utiliser une définition étroite d’OGM telle que celle proposée dans le projet de norme de l’Office des normes générales du Canada.
Si la politique d’étiquetage volontaire des aliments GM est maintenue au Canada, il sera impératif de renforcer la confiance des consommateurs dans l’innocuité des produits alimentaires et de maintenir un certain niveau d’excellence dans l’évaluation des effets sur la santé humaine et sur l’environnement des nouveaux organismes transgéniques qui arriveront sur le marché. Par conséquent le Comité recommande :
Recommandation 2
Que le gouvernement intensifie la recherche sur les avantages et les risques pour la santé humaine et l’environnement des produits agricoles issus des biotechnologies et mette en avant un programme d’information pour le grand public.
Que le système d’étiquetage soit volontaire ou obligatoire, l’industrie agroalimentaire devra s’ajuster à une nouvelle situation. Le suivi et la ségrégation des produits transgéniques continueront d’entraîner des changements logistiques et des coûts supplémentaires.
Dans le cas de l’étiquetage volontaire, les agriculteurs et les entreprises choisissant d’entrer dans le créneau des aliments étiquetés « sans OGM » ou « GM » supporteront les coûts. Ce choix se ferait vraisemblablement en fonction d’un calcul économique — est-ce que l’étiquetage permet de vendre les produits plus cher? Prenant l’exemple des céréales, certains témoins ont estimé que les coûts ne seraient pas très différents de ceux des systèmes actuels d’identité préservée. Ceux qui choisiront de ne pas entrer dans ce créneau n’auront pas en à supporter les coûts.
Advenant un étiquetage obligatoire des aliments GM, c’est l’industrie au complet qui devra réorganiser la production, les transports, la manutention et la transformation des grains pour séparer ce qui est transgénique de ce qui ne l’est pas. Pour les agriculteurs, du moins ceux qui continueront à utiliser des semences transgéniques, on peut s’attendre à ce que chacun opère sensiblement comme le font actuellement les producteurs de semences, avec des coûts semblables. Or comme on s’attend à ce que le produit alimentaire soit étiqueté, cela ne se traduira pas nécessairement par une prime ou un prix à la ferme supérieur.
Au cours des audiences publiques, peu de chiffres ont été donnés pour tenter de quantifier les coûts additionnels qu’entraînerait un étiquetage obligatoire ou volontaire des aliments GM. Les témoins ont mentionné de nombreux facteurs qui pourraient influencer ces coûts, notamment :
La définition d’OGM — une définition étroite limitée aux organismes transgéniques, ou une définition plus vaste qui inclut tout organisme présentant une caractéristique nouvelle qui n’a jamais été observée chez cet organisme, et ce, quelle que soit la méthode employée pour obtenir cette caractéristique.
Le seuil de tolérance retenu pour déterminer si un ingrédient doit être déclaré GM ou non. Le Japon étiquette un ingrédient dans un produit alimentaire s’il a été fabriqué avec plus de 5 p. 100 d’OGM. L’UE a retenu un seuil de 1 p. 100.
Les types d’aliments qui seront étiquetés, c’est-à-dire tous les ingrédients issus d’OGM, ou seulement ceux dont la modification génétique est détectable scientifiquement.
La disponibilité de tests scientifiques de détection des modifications génétiques.
La mise en place d’un système de suivi (traçabilité) qui inclurait la tenue de registres et la certification des agriculteurs et des entreprises.
Certaines études, dont une réalisée au Canada par KPMG3, permettent de donner une idée des coûts additionnels et confirment que ceux-ci seront supportés par les deux extrémités de la chaîne, soit par les agriculteurs et les consommateurs. Cependant, la précision de ces études a été mise en question et certains témoins, dont l’Association des consommateurs du Canada et les Producteurs de grains du Canada, ont jugé les coûts exagérés. À ce propos, le représentant de KPMG a précisé que le rapport était indicatif et que bon nombre des personnes consultées n’avaient pas été capables d’effectuer des estimations fiables des coûts. En effet, tant que d’autres travaux plus détaillés n’auront pas été effectués pour établir ce que l’étiquetage requiert comme changement dans l’organisation de l’industrie, il n’y aura pas de données fiables.
Le Comité croit qu’il serait temps que l’on procède à une étude réaliste et objective pour que le débat sur les coûts d’un étiquetage qui répondrait aux besoins des consommateurs puisse s’appuyer sur des faits utiles. Par conséquent, le Comité recommande :
Recommandation 3
Que le gouvernement évalue les coûts additionnels, notamment pour les agriculteurs et les consommateurs, de la mise en œuvre de systèmes de ségrégation et de suivi (traçabilité) qui sont nécessaires pour l’étiquetage des aliments GM, et fasse rapport au Comité et à la Chambre des communes.
De plus, étant donné l’importance du commerce international pour les agriculteurs canadiens, le Comité recommande :
Recommandation 4
Que le gouvernement évalue les répercussions sur le commerce de l’étiquetage obligatoire versus volontaire des aliments GM, et fasse rapport de ses conclusions au Comité et à la Chambre des communes.
1 Santé Canada pour les aspects de santé humaine et l'Agence canadienne d'inspection des aliments pour les aspects environnementaux. 2 La mutagenèse est une technique d'amélioration végétale qui consiste à modifier les gènes d'une plant par irradiation de ses cellules ou
à l'aide de produits chimiques. Il ne s'agit pas d'une technique de génie génétique et n'implique pas de transfert de gène entre organismes. 3 KPMG Consulting, Economic Impact Study: Potential Costs of Mandatory Labelling of Food Products Derived from Biotechnology
in Canada, Phase I Report, janvier 2000.