PACC Rapport du Comité

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

Première séance (5 octobre 2000)

Dans son exposé liminaire devant le Comité, le vérificateur général du Canada, M. L. Denis Desautels, a présenté les conclusions de l’étude sur le régime de gestion des ressources humaines du gouvernement fédéral. L’étude révèle que le cadre qui régit actuellement la gestion des ressources humaines dans le « noyau » de la fonction publique est indûment complexe et dépassé. Trop rigide et tatillon, le cadre n’est pas du tout adapté aux défis importants que comporte la gestion des ressources humaines et au caractère de plus en plus concurrentiel du marché du travail.

Depuis 1962, l’actuel cadre législatif et structurel qui régit le régime de gestion des ressources humaines a fait l’objet de vastes études et recherches. Il s’en est dégagé un consensus quant à la nécessité d’une réforme globale du cadre législatif et des systèmes administratifs sous-jacents. Cependant, toutes les tentatives de réforme antérieures n’ont donné lieu qu’à de modestes remaniements administratifs qui sont restés dans les limites du cadre législatif, laissant sa structure de base essentiellement intacte. Même si tout le monde s’entend sur la nécessité d’améliorer le régime de gestion des ressources humaines, certains s’interrogent sur la faisabilité de mettre en œuvre des réformes législatives.

L’inconvénient du cadre actuel est qu’il entraîne un éparpillement des responsabilités entre les organismes centraux, les ministères responsables et les différents autres intervenants. Personne ne sait qui est vraiment responsable de la prise en charge des initiatives pour réformer le régime de gestion des ressources humaines et d’en faire rapport au Parlement.

La dotation dans la fonction publique demeure une importante source de frustration pour les gestionnaires et les employés. Les délais pour combler les postes vacants sont trop longs. En moyenne, il faut entre quatre à huit mois pour combler une vacance dans le « noyau » de la fonction publique, selon que le poste à combler est un poste déjà existant ou nouveau. Dans les organismes parapublics, ce délai n’est que de 60 jours civils en moyenne. Dans un cas, un ministère fédéral, en l’occurrence Revenu Canada, a réussi à contourner ses problèmes en gestion des ressources humaines et les long délais de dotation en se transformant en agence (l’Agence des douanes et du revenu du Canada) pour se soustraire à l’application du régime de gestion des ressources humaines. Cet exemple donne une idée des difficultés associées au régime actuel.

La fonction publique fédérale vieillit et subit actuellement beaucoup de pressions et de contraintes. Elle doit se rajeunir en recrutant de jeunes travailleurs du savoir. À cette fin, elle doit offrir des perspectives de carrière intéressantes et faire en sorte, en même temps, de satisfaire à l’évolution des attentes à l’égard du milieu de travail et ce, dans un contexte de concurrence avec le secteur privé et les autres instances du secteur public.

Les gestionnaires doivent jouir d’un plus grand pouvoir en matière de dotation mais doivent aussi avoir plus de comptes à rendre concernant leurs décisions. Par ailleurs, le régime de gestion des ressources humaines doit concilier les intérêts des employés et l’urgent besoin de moderniser et de rationaliser les mécanismes de dotation et les recours connexes.

Les récents changements apportés au régime de gestion des ressources humaines prévoient une délégation accrue de responsabilités aux sous-ministres et s’orientent vers un style de gestion de plus en plus axé sur la collaboration et sur l’équipe, sous la conduite du greffier du Conseil privé. Pour surmonter les difficultés inhérentes à la délégation de pouvoirs, il faut que les responsabilités et les obligations de rendre compte de chaque participant soient clairement attribuées pour rationaliser et simplifier le régime.

De façon précise, la Commission de la fonction publique est le mandataire du Parlement qui maintient une fonction publique impartiale, fondée sur le principe du mérite, représentative et professionnelle. La Commission assume une multitude de rôles et de responsabilités. Le rôle qu’elle doit jouer a fait l’objet de nombreux examens et études, en particulier en ce qui a trait au rôle d’employeur de la fonction publique joué par le Conseil du Trésor au nom du gouvernement fédéral. La Commission a entrepris de vastes consultations auprès de ses intervenants pour voir quelles devraient être ses responsabilités. Ces consultations ont abouti à des propositions en faveur d’une réitération de son mandat de base de protection du principe du mérite, en vertu de laquelle ses responsabilités de surveillance prendraient le pas sur ses différents rôles opérationnels. Les moyens à prendre pour modifier son rôle de surveillance et restreindre éventuellement son rôle opérationnel seraient examinés à une date ultérieure.

Par ailleurs, la Commission de la fonction publique, le Conseil du Trésor et les ministères doivent améliorer l’information communiquée au Parlement. La Commission doit mieux rendre compte de la mesure dans laquelle le rendement du gouvernement et de chaque ministère est conforme aux objectifs de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique. Le Secrétariat du Conseil du Trésor et les ministères doivent améliorer l’information qu’ils communiquent sur les questions dont ils sont responsables au chapitre de la gestion des ressources humaines, c’est-à-dire ce qu’ils prévoient accomplir et qu’ils accomplissent effectivement.

Le Comité est très intéressé par l’examen général du cadre législatif qui régit le régime de gestion des ressources humaines du gouvernement fédéral. Certains membres du Comité s’interrogent sur la nécessité et la faisabilité d’une réforme législative, étant donné le peu d’intérêt politique à l’égard de cette question et l’état actuel des relations patronales-syndicales dans la fonction publique. Plutôt qu’une réforme législative à l’échelle de tout le gouvernement, certains préconisent une réforme administrative qui se ferait ministère par ministère.

MmeBarrados convient que la question est très complexe et exige une intervention immédiate. Elle souligne que même si les initiatives actuelles du gouvernement constituent un pas dans la bonne direction, sans réforme législative leurs résultats demeurent limités. De plus, leur mise en œuvre est trop lente et n’aborde pas les questions fondamentales qui doivent l’être. Le premier aspect qui exige une réforme en profondeur est la dotation. La capacité du gouvernement de recruter la bonne personne et de lui offrir le bon poste dans la fonction publique a été restreinte en raison de l’accumulation des modifications adoptées, des précédents juridiques et des nouvelles interprétations données au cadre législatif du régime, d’où l’extrême lenteur des procédures de dotation. La réforme de la fonction de dotation exigera des modifications législatives et une intervention du Parlement. Même si le gouvernement fédéral préférerait que la réforme de la fonction de dotation se fasse à l’intérieur du cadre législatif actuel, le vérificateur général est d’avis que la seule façon de parvenir à une amélioration importante du régime de gestion des ressources humaines est de procéder par une réforme législative.

De plus, les sous-ministres ont actuellement peu d’influence sur la gestion des ressources humaines de leur ministère. Il faut officialiser leurs rôles et responsabilités en ce qui a trait à la gestion des ressources humaines de leur ministère.

En tant que chef de la fonction publique, le greffier du Conseil privé devraient initier les changements à apporter au régime de gestion des ressources humaines parce qu’il possède une vue d’ensemble nécessaire pour comprendre comment les modifications apportées à une mesure législative influent sur d’autres mesures législatives.

Le Comité se demande si l’état actuel des négociations collectives au gouvernement fédéral ne risque pas de faire grandement obstacle à la réforme du cadre législatif. Des membres ont voulu savoir de quelle façon l’actuel climat de négociation pouvait se répercuter sur les réformes proposées. Comment pouvons-nous nous attendre à ce qu’une réforme législative fonctionne, en particulier une réforme de la gestion des ressources humaines, si les relations patronales-syndicales se caractérisent par la confrontation? Comment la fonction publique peut-elle recruter des gens dans l’économie du savoir si les conventions collectives restreignent l’avancement des employés?

Mme Barrados constate que la réticence à l’égard d’une mise en œuvre d’une réforme législative globale s’explique en partie par les questions non réglées dans les négociations collectives. Le gouvernement fédéral essaie actuellement de résoudre les différends patronaux-syndicaux, en particulier en ce qui a trait à la réforme du système universel de classification des postes. Mme Barrados constate que d’autres mesures doivent être prises pour améliorer la souplesse de la dotation. Au chapitre des initiatives en cours, le Comité consultatif sur les relations patronales-syndicales dans la fonction publique fédérale, présidé par John L. Fryer et créé à l’automne 1999, a été mandaté pour se pencher sur l’état des relations patronales-syndicales dans la fonction publique fédérale. Le 26 mai 2000, il a déposé un premier rapport dans lequel il fait état des problèmes patronaux-syndicaux non réglés auxquels il faut s’attaquer. Un deuxième rapport, déposé en juin 2001, renferme des recommandations visant à donner suite aux questions soulevées dans le premier rapport.

Des membres ont aussi voulu savoir à quoi ressemblerait un régime de gestion des ressources humaines rationalisé. L’objectif est-il d’uniformiser l’ensemble du système ou d’adopter un modèle de gestion des ressources humaines plus décentralisé? Bien des modèles pourraient être envisagés. À la limite, on pourrait envisager une fonction publique entièrement centralisée et uniforme avec un seul système de classification et de rémunération qui s’appliquerait à l’ensemble des ministères et organismes fédéraux. M. Desautels croit qu’un tel système, bien que simple en apparence, serait en réalité très complexe à mettre en œuvre et qu’il enlèverait aux sous-ministres toute marge de manœuvre pour gérer eux-mêmes leurs ressources humaines. Étant donné le conflit actuel entre les organismes centraux et les différents ministères en ce qui a trait aux pouvoirs et aux responsabilités en matière de dotation, un régime plus décentralisé pourrait être envisagé, c’est-à-dire que chaque ministère jouirait d’une plus grande marge de manœuvre au chapitre de la classification des postes et de la rémunération. La question est de savoir à quel genre de modèle de gestion des ressources humaines le gouvernement fédéral et le Parlement aimeraient voir les réformes aboutir? Les principaux intervenants doivent préciser et simplifier leurs responsabilités et rôles respectifs. Il importe que les parlementaires aient leur mot à dire à cet égard. Après examen des témoignages, le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 1 :

Que le gouvernement du Canada s’attaque sans délai aux problèmes patronaux-syndicaux non réglés afin d’éliminer tout obstacle possible à l’amorce d’un examen législatif global du régime de gestion des ressources humaines.

RECOMMANDATION 2 :

Que le gouvernement du Canada lancent des consultations auprès de tous les principaux intervenants pour décider du type de modèle de gestion des ressources humaines à adopter au sein du gouvernement fédéral et fasse rapport de ses conclusions et recommandations une fois ces consultations terminées.

RECOMMANDATION 3 :

Qu’une fois qu’il aura été décidé du type de modèle de gestion des ressources humaines à privilégier, le gouvernement du Canada et, en particulier, le greffier du Conseil privé, entreprennent un examen législatif global du régime de gestion des ressources humaines.

RECOMMANDATION 4 :

Qu’à tout le moins, l’examen législatif s’attarde à la rationalisation de la fonction de dotation au sein de la fonction publique et à l’officialisation des responsabilités et obligations des sous-ministres dans la gestion des ressources humaines au sein de leurs ministères respectifs. Une fois l’examen terminé, un rapport devra être remis au Parlement de façon que ses recommandations puissent être prises en considération en vue d’une éventuelle amélioration du régime de gestion des ressources humaines du gouvernement fédéral.

RECOMMANDATION 5 :

Que la Commission de la fonction publique, de concert avec tous les intervenants, notamment les parlementaires, examine et précise ses rôles et responsabilités, en particulier en ce qui a trait à la protection du principe du mérite à la fonction publique.