CIMM Rapport du Comité
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PROTECTION DES RÉFUGIÉS ET SÉCURITÉ DES
FRONTIÈRES :
TROUVER UN JUSTE MILIEU
À lété de 1999, larrivée sur les côtes de la Colombie-Britannique de quatre bateaux qui transportaient 599 migrants a braqué lattention sur les lois du Canada relatives à limmigration et aux réfugiés. Les migrants, surtout des Chinois, dont un certain nombre d'adolescents, arrivaient dans des conditions vraiment horribles à bord de navires qui prenaient leau. Aucun navait de papiers et la plupart ont demandé le statut de réfugié au moment de leur arrestation.
Le Canada na pas été le seul pays à connaître cette situation. Au cours des deux dernières années, les États-Unis ont intercepté 20 navires transportant plus de 1 200 personnes. Et entre juillet et octobre 1999, lAustralie a vu 28 bateaux mouiller ses côtes, avec plus de 900 passagers à leur bord. Ce phénomène est de toute évidence denvergure internationale. Il est clair quune partie des solutions au problème des arrivées irrégulières de grands nombres de migrants devra venir des pays eux-mêmes, mais certains aspects du mouvement des migrants devront trouver un règlement multilatéral et international, processus qui a dailleurs déjà commencé.
Lorsque les bateaux de migrants sont arrivés au Canada, la population a été déconcertée, comme dailleurs de nombreux parlementaires. Le débat suscité a ressemblé à celui quavait provoqué au milieu des années 1980 larrivée de deux autres bateaux (dont les passagers ne venaient pas de Chine) sur la côte est. Mais la situation était très différente cette fois, car on avait appris que les migrants avaient payé ou auraient à payer dénormes sommes pour leur voyage (entre 30 000 $ et 40 000 $US ou plus), et il semblait quils devaient leur passage à des trafiquants qui auraient contrôlé tous les aspects de leur vie jusquà ce quils aient remboursé leurs dettes. Par ailleurs, nombre dentre eux avaient apparemment choisi comme destination finale les États-Unis, en particulier la ville de New York, plutôt que le Canada.
Les arrivées par bateau sont survenues alors que le remaniement de la Loi sur limmigration était déjà très avancé. Il avait commencé en 1997 par la nomination dun comité de trois personnes chargé dexaminer tous les aspects du droit, des politiques et des pratiques en matière dimmigration. Après avoir beaucoup consulté, le comité a publié son rapport en janvier 1998. La ministre de lépoque a continué de consulter le public et, en janvier 1999, elle a diffusé un document de travail qui a encore contribué à la démarche. Ainsi, bien que larrivée des quatre bateaux de migrants ait mis sur la sellette les systèmes dimmigration et de reconnaissance des réfugiés du Canada, la démarche dexamen et de réforme avait été entreprise bien avant lété de 1999.
On a accéléré le traitement des demandes de statut de réfugié présentées par les passagers de ces quatre bateaux et la plupart ont été entendues. Quelques-unes ont été acceptées et de nombreuses décisions ont été prises en délibéré. Quelques personnes ont été renvoyées en Chine, mais la plupart sont toujours détenues en Colombie-Britannique. Si les questions entourant larrivée des migrants continuent de susciter le débat, le traitement ordonné des demandes de statut de réfugié dans les mois qui ont suivi a quelque peu calmé les esprits.
Cest dans ce contexte que le Comité permanent de la citoyenneté et de limmigration de la Chambre des communes a décidé détudier le système de reconnaissance du statut de réfugié et la sécurité des frontières du Canada. Notre objectif est de concourir à la réforme amorcée en examinant de façon impartiale certaines grandes questions avant que le gouvernement narrête la teneur du projet de loi sur limmigration qui sera bientôt présenté au Parlement. Le présent rapport constitue notre deuxième contribution; en juin 1998, nous avions présenté une étude densemble sur la détention et le renvoi dans laquelle nous commentions la façon dont le sujet avait été traité dans Au-delà des chiffres.
Le Comité souhaite dabord dissiper l'idée fausse qua pu provoquer le fait quil étudie en même temps le système de reconnaissance du statut de réfugié et le contrôle frontalier. Il est tout à fait injustifié dinsinuer que tous les migrants qui demandent le statut de réfugié doivent être qualifiés d« illégaux ». Les demandeurs nous arrivent parfois de façon irrégulière, mais la fuite vers la liberté est souvent périlleuse et rapide, et elle peut exiger que tous les moyens disponibles pour se mettre en sécurité soient utilisés. Une fois arrivés ici, les demandeurs ont certaines garanties juridiques, et le Canada a des devoirs correspondants. Au cours des ans, le Canada a offert sa protection à de nombreux réfugiés véritables et nous sommes fermement convaincus quil doit continuer à le faire.
Cela dit, il serait naïf de maintenir que le processus concernant les réfugiés n'est pas exploité par ceux qui présentent des demandes non fondées dans le but de rester au pays ou, comme c'est le cas plus récemment, de gagner du temps avant d'entrer aux États-Unis. Le problème et le défi est de départager rapidement les demandeurs de bonne foi de ceux qui cherchent à profiter dun système généralement reconnu comme lun des meilleurs du monde. En vérité, il est souvent difficile de les distinguer. Dans bien des cas, les deux groupes sont munis de documents frauduleux, ils ont recours à des passeurs de réfugiés clandestins et racontent des histoires analogues. Il revient à la Section du statut de réfugié de la Commission de limmigration et du statut de réfugié de distinguer le vrai du faux et de juger si les demandes qui ont de la valeur sont suffisamment convaincantes pour faire de leur auteur un « réfugié » au sens très strict que lui donne notre droit et qui est presque le même que celui de la Convention relative au statut des réfugiés. Dans la première partie du rapport, nous nous concentrerons sur le travail de la Commission ainsi que sur le traitement des demandeurs, afin de suggérer des façons de renforcer, de rationaliser et daccélérer le processus. Nous nous pencherons ensuite sur les moyens de sécuriser nos frontières de façon à dissuader les individus indésirables et à mieux accueillir ceux qui sont les bienvenus.
Le droit canadien prescrit un processus pour toutes les personnes qui arrivent au pays et demandent dêtre protégées parce quelles craignent dêtre persécutées pour des raisons précises si elles sont retournées dans leur pays dorigine. La loi sapplique quel que soit le mode darrivée, que les arrivants aient ou non des documents de voyage ou didentité et quel que soit leur pays dorigine. À moins dêtre exclus du processus pour des raisons de criminalité, de sécurité ou autres, les demandeurs ont droit à une audience devant deux décideurs de la Section du statut de réfugié de la Commission de limmigration et du statut de réfugié. La personne que la Commission juge ne pas être un réfugié au sens de la Convention a le droit de demander l'autorisation pour un recours en révision à la Cour fédérale, Section de première intance. La disposition visant lautorisation est rigoureuse, et peu de demandeurs lobtiennent. Ils peuvent aussi interjeter appel devant la Division d'appel de la Cour fédérale, mais seulement si le juge du tribunal inférieur certifie que la cause soulève une question grave de portée générale.
Contrairement aux Chinois récemment arrivés par bateau, la plupart des demandeurs du statut de réfugié ne sont normalement pas détenus. La Loi sur limmigration énumère trois motifs de détention (garde) :
la personne risque de se dérober aux audiences ou aux procédures;
son identité nest pas connue;
elle constitue une menace pour la sécurité publique.
Il semble que la plupart des demandeurs chinois arrivés par bateau aient été détenus pour les deux premiers motifs et principalement, après quelques jours, pour le premier. Pourquoi ces migrants en particulier? Le fait quils soient arrivés et de façon organisée signalait la possibilité dun passage de réfugiés clandestins. Lorsque la plupart des demandeurs venus par le premier bateau ont disparu après avoir été mis en liberté, avec comme destination probable les États-Unis, on a craint davantage que la plupart des demandeurs ne senfuient. De plus, on a su quil y avait déjà un très fort taux de désistement à Vancouver des demandeurs venus de Chine.
Le Comité croit que le gouvernement a eu raison de détenir la plupart de ces migrants arrivés par bateau et quil y avait suffisamment dindices de passage de réfugiés clandestins. Nous prenons acte de la distinction faite par certains témoins entre les passeurs de réfugiés clandestins et les trafiquants. Ces derniers font la traite dêtres humains pour leur propre profit. Ils ne veulent pas simplement aider des gens à passer une frontière, ce dont ont besoin beaucoup de réfugiés véritables. Leur but est plutôt dextorquer à leurs victimes des sommes exorbitantes, les condamnant ainsi à des périodes dasservissement souvent longues où elles doivent travailler dans des ateliers clandestins, dans des restaurants ou comme prostitué(e)s.
Même sans changer les règles de détention, lorsquon soupçonne le passage de réfugiés clandestins il faudrait supposer que les migrants risquent de prendre la fuite et donc quil est légal de les détenir sils sont appréhendés au Canada. Lapplication rigoureuse de la mise en détention dans ces situations répond à un autre objectif important, celui de communiquer un message aux migrants et aux trafiquants. Pour les migrants, la détention à larrivée contrecarre les visées économiques quils comptaient réaliser soit au Canada soit aux États-Unis et les empêche de se prévaloir du système de reconnaissance du statut de réfugié dans le seul but dentrer au Canada. On espère ainsi dissuader les futurs migrants dentreprendre un voyage, souvent futile, qui met leur vie en danger.
Pour les trafiquants, la détention de leur cargaison humaine annule lintérêt financier de lentreprise. Sans les salaires gagnés par les migrants, le trafic nest plus profitable. Ainsi, lorsque les circonstances laissent croire à un passage de réfugiés clandestins, la détention sert bien les fins de limmigration, tout en étant à lavantage des migrants eux-mêmes, dont on peut supposer que la plupart nont pas pris la pleine mesure de ce qui les attendait quand ils ont décidé de faire le voyage.
Pour que la détention serve à décourager le passage de réfugiés clandestins, il faut que le message atteigne les intéressés. Il conviendrait de mettre sur pied un programme de communication le plus étendu possible pour informer les éventuels trafiquants et migrants des dangers et des conséquences de leurs activités. Ce programme devrait utiliser des vidéos dinformation dans les langues appropriées. Nous le recommandons, même sachant quil pourrait rencontrer dimportantes difficultés dans des pays comme la Chine. Il faudrait néanmoins en faire lessai. Même si le programme na quun succès mitigé, le fait de détenir systématiquement les migrants pris dans des opérations de passage de réfugiés clandestins devrait garantir que le message se rende aux trafiquants. Lusage que font ceux-ci des techniques de communication avancées et leurs contacts des deux côtés de locéan leur permettent de savoir exactement ce qui se passe.
Le Comité considère quun autre groupe devrait être mis en détention de façon systématique. Les agents de Citoyenneté et Immigration Canada nous ont informés que quelque 8 % des personnes qui demandent le statut de réfugié sont sans papiers et refusent de collaborer. « Refuser de collaborer » veut dire que, en plus darriver sans documents de voyage ni pièces didentité (ce qui est souvent le cas des demandeurs), les personnes refusent de répondre aux questions dusage que leur posent les agents dimmigration à larrivée, même de dire à bord de quel avion elles sont arrivées et de quel pays elles viennent. Or, on sait que même des personnes gravement traumatisées devraient pouvoir répondre à ces questions simples.
Il sagit donc de personnes dont nous ne savons rien. Non pas parce quelles ne peuvent rien nous dire, mais parce quelles ne le veulent pas. Dans ces circonstances, le Canada a le droit et le devoir de ne pas les mettre en liberté jusquà ce que nous sachions qui elles sont et que nous soyons sûrs quelles ne constituent pas une menace pour la société. La loi actuelle renferme une disposition qui permet de détenir une personne incapable détablir son identité à la satisfaction dun agent dimmigration; toutefois, on la peu invoquée, sauf cet été. Dans son rapport de juin 1998, le Comité a indiqué que le fait de permettre à des gens dont nous ne savons rien de rester en liberté jusquà ce que leur demande soit entendue sape la confiance du public. Il a donc recommandé dexercer le pouvoir de détention existant jusquà ce que lidentité de la personne soit établie, et réitère aujourdhui cette recommandation.
Si lon recourt plus fréquemment à la détention, il est très important de trouver ou daménager des installations adéquates. Il ne faut pas présumer que les migrants sont des criminels ou présentent des risques pour la sécurité et les mettre en prison. Il faut éviter de les détenir dans des locaux improvisés ou inadéquats. Les installations de détention devraient être situées à des endroits où les demandeurs peuvent avoir accès à des avocats, à des organisations communautaires et à des traducteurs.
Le Comité recommande :
1. que soient détenus jusquà ce que leur cas soit réglé les demandeurs du statut de réfugié dont larrivée semble être le fait dun passage de réfugiés clandestins organisé, de crainte quils ne senfuient.
2. quon fasse savoir sur une grande échelle dans les pays dorigine des migrants, notamment au moyen de vidéos dinformation, que les migrants dont la venue est le fait dun passage de réfugiés clandestins seront très probablement détenus dès leur arrestation au Canada.
3. que soient détenus les demandeurs du statut de réfugié qui refusent de collaborer en déclarant leur identité.
4. que soient trouvées ou aménagées des installations de détention qui conviennent à la situation des migrants.
Considérations initiales relatives à une demande de statut de réfugié
Lorsque des personnes qui ne sont pas admissibles au Canada (cest le cas de bon nombre de demandeurs du statut de réfugié) se présentent à un point dentrée, on les dirige vers un agent dimmigration. Si elles demandent le statut de réfugié, un agent principal est mandaté pour décider si leur demande peut ou non être acheminée à la Commission de limmigration et du statut de réfugié. Les personnes qui ont déjà obtenu le statut de réfugié dans un autre pays, celles qui représentent une menace pour le Canada en raison de leurs activités criminelles ou celles qui sont des terroristes, des espions, etc., ne sont pas admissibles. Il semblerait toutefois que les vérifications nécessaires ne soient souvent effectuées que bien plus tard, de sorte que des personnes qui auraient dû à juste titre être exclues du processus dès le départ voient leur demande suivre son cours.
Le Comité appuie la proposition formulée dans le document de travail publié par le gouvernement lan dernier, à savoir que les vérifications judiciaires et les contrôles de sécurité devraient être effectués au tout début du processus. Cest gaspiller les ressources de la Commission que dexaminer des demandes irrecevables. Il est aussi très coûteux en termes de ressources, compliqué sur le plan juridique et préjudiciable à la confiance du public dessayer a posteriori dexpulser des personnes qui nauraient jamais dû franchir toutes les étapes du système. Moins nous mettons de temps à repérer les personnes dont les demandes pour obtenir le statut de réfugié ou celui dimmigrant reçu sont irrecevables, plus le système y gagne en efficacité.
Nous ne prétendons toutefois pas que le renvoi à la Commission doive être retardé jusquà ce que toutes les vérifications soient terminées. Si les vérifications judiciaires et les contrôles de sécurité révèlent plus tard des renseignements défavorables, le demandeur devrait, à ce moment-là, être déclaré non admissible et le processus interrompu.
Le Comité recommande :
5. que soient entrepris les vérifications judiciaires et les contrôles de sécurité dès quune personne présente une demande de statut de réfugié.
Le Comité a conclu que certaines autres mesures devraient être prises au moment même où une personne demande pour la première fois le statut de réfugié. Premièrement, il faudrait prendre les empreintes digitales et faire des photographies. Deuxièmement, à cause du nombre élevé de demandeurs à certains endroits, on en est venu à simplement remettre aux demandeurs les documents à remplir et à les laisser aller sans leur faire subir dentrevue approfondie. Or le vérificateur général du Canada recommandait au Parlement dans son rapport de 1997, à propos du traitement des demandes de statut de réfugié, que les renseignements pertinents à chaque demande soient recueillis dabord au point dentrée puis transmis à la Commission. Nous souscrivons à cette recommandation.
Les témoins entendus par le Comité ne partagent pas tous cet avis. Lun de ceux qui sont favorables à cette recommandation a fait valoir que les demandeurs étaient plus susceptibles de fournir des réponses véridiques au moment de leur arrivée que plus tard, une fois quils ont eu le temps de réfléchir et, peut-être se faire conseiller. Un autre témoin a souligné quà leur arrivée, par contre, les réfugiés de bonne foi peuvent être très craintifs face aux autorités en raison de leurs expériences passées. Cela peut les inciter à cacher la vérité, en totalité ou en partie, de crainte dêtre immédiatement renvoyés chez eux. Les femmes peuvent être très réticentes à parler de certains types de persécution dont elles ont été victimes; dautres peuvent ne pas être conscients de la pertinence de certains aspects particuliers de leur histoire aux fins de létude de leur demande. Bref, il y a bien des raisons pour lesquelles les demandeurs du statut de réfugié peuvent ne pas être très volubiles lors de lentrevue initiale.
Malgré tout, le Comité estime que les agents dimmigration aux points dentrée devraient prendre le temps de poser aux intéressés des questions générales sur leur demande, litinéraire quils ont emprunté pour venir au Canada et dautres sujets pertinents. Nous croyons quil faudrait uniformiser ces entrevues de façon quelles puissent être réalisées rapidement. Il nest pas nécessaire dobtenir tous les détails à ce moment, simplement les grandes lignes de chaque cas. Il est très important que les entrevues se fassent avec doigté; elles ne doivent en aucun cas prendre lallure dun interrogatoire. De plus, pour atténuer les craintes que peuvent avoir les demandeurs, il faudrait leur préciser quils ne risquent pas dêtre renvoyés chez eux sur-le-champ. Il faudrait aussi leur faire prendre conscience de limportance de répondre honnêtement et le mieux possible à toutes les questions à ce moment. Il importe en effet que les demandeurs sachent que le fait de ne pas dire la vérité ou de ne pas collaborer avec les autorités au point dentrée risque de leur être préjudiciable au moment de létude de leur demande par la Commission.
Le Comité recommande :
6. que soient prises les empreintes digitales et les photographies des demandeurs du statut de réfugié au premier point de contact avec les agents dimmigration.
7. que les agents dimmigration aux points dentrée interrogent les demandeurs du statut de réfugié pour connaître le but général de leur demande, litinéraire quils ont emprunté pour venir au Canada et dautres renseignements pertinents.
8. que les demandeurs du statut de réfugié soient interrogés aux points dentrée avec doigté et compassion, compte tenu du traumatisme quils ont pu subir.
9. quil soit précisé aux demandeurs quil est important de répondre honnêtement et le mieux possible à toutes les questions qui leur sont posées au point dentrée et que le fait de ne pas dire la vérité ou de ne pas collaborer avec les autorités risque de leur être préjudiciable au moment de létude de leur demande par la Commission.
Lentrevue initiale devrait avoir un troisième but important. Étant donné que lagent dimmigration doit senquérir des motifs généraux de la demande, il sera parfois en mesure de faire une première évaluation. Le Comité estime que les agents dimmigration devraient alors identifier pour la Commission les demandes qui entrent dans lune ou lautre des deux catégories décrites ci-dessous.
Dabord, certaines demandes semblent, à première vue du moins, tout à fait valables. Il faudrait les identifier pour quelles soient traitées en accéléré par la Commission, processus dont il sera question plus loin. De plus, le Comité croit que le gouvernement pourrait aller encore plus loin pour repérer dès le départ les demandes qui ont du mérite. Notre système fonctionne de telle façon que les membres de la Section du statut de réfugié sont les seuls habilités à accueillir les demandes de statut de réfugié. Même si le manque de ressources ne permet peut-être pas daffecter en permanence des membres aux points dentrée les plus sollicités, il faudrait songer à mettre en place un système en vertu duquel des membres désignés seraient disponibles sur appel. Ainsi, dès quun agent dimmigration jugerait quun cas a du mérite, il pourrait faire appel à un membre de la Section du statut de réfugié, qui serait alors en mesure dinterroger le demandeur et, peut-être, de faire droit à sa revendication sur-le-champ, sous réserve quil réponde aux critères dadmissibilité.
Lautre catégorie de demandes que les agents dimmigration devraient repérer à cette première étape du processus se situe à lautre extrémité du spectre, cest-à-dire les demandes qui soulèvent des allégations de persécution dans des pays doù il ne provient normalement pas de réfugiés. Si le repérage précoce des demandes qui ont du mérite vise à conserver les ressources de la Commission et à reconnaître les réfugiés de bonne foi le plus rapidement possible, le repérage des demandeurs venant de pays doù il ne provient normalement pas de réfugiés sert à des fins de dissuasion. En effet, si les demandeurs de mauvaise foi savent que leur demande sera traitée en priorité et que leur séjour au pays risque dêtre bref, ils devraient être beaucoup moins tentés dutiliser le système pour des raisons économiques.
Le Comité recommande :
10. que les agents dimmigration aux points dentrée identifient deux catégories de demandes à traiter en priorité par la Commission :
les demandes qui semblent avoir du mérite;
les demandes qui soulèvent des allégations de persécution dans des pays doù il ne provient normalement pas de réfugiés.
11. que le gouvernement envisage la possibilité de recourir sur appel à des membres de la Section du statut de réfugié lorsque des agents dimmigration repèrent des cas qui ont du mérite au moment des entrevues au point dentrée.
Le Comité a déjà parlé de la responsabilité qui incombe aux agents principaux de déterminer si un demandeur peut ou non revendiquer le statut de réfugié. En plus des exclusions liées aux activités criminelles et à la sécurité, il y a dautres aspects plus terre à terre dont il faut tenir compte, par exemple, si le demandeur a ou non obtenu le statut de réfugié dans un autre pays (et, par conséquent, na pas besoin de la protection du Canada), sil peut ou non renouveler sa demande, etc. Lentrevue initiale devrait aussi servir à établir ces faits objectifs concernant ladmissibilité et ainsi permettre le transfert immédiat du dossier à la Commission, plutôt que de procéder comme cela se fait actuellement à certains endroits, cest-à-dire attendre que le demandeur ait rempli les formulaires nécessaires et les ait renvoyés aux autorités. Il importe que Citoyenneté et Immigration Canada achemine les demandes à la Commission le plus rapidement possible de façon à remédier à certains des retards actuels. Autre avantage, les réfugiés légitimes nauraient pas à attendre aussi longtemps pour voir leur demande accueillie et commencer leur nouvelle vie.
Le Comité recommande :
12. que lagent principal au point dentrée vérifie les faits objectifs concernant ladmissibilité au moment de lentrevue initiale afin daccélérer le transfert du dossier à la Commission.
Le Comité a conclu que certains aspects des critères dadmissibilité devraient être modifiés. À lheure actuelle, un demandeur débouté qui a passé plus de 90 jours hors du pays peut revenir au Canada et présenter une nouvelle demande. On retourne ainsi à la case départ, et le manège peut, en théorie du moins, se poursuivre indéfiniment. Même si les demandes répétées ne représentent pas un pourcentage important du total des demandes, on nous a dit que leur nombre allait croissant. Nous recommandons de prolonger à un an la période dattente avant le renouvellement dune demande et de modifier la procédure. Plutôt que daccorder au demandeur une audience en bonne et due forme devant la Commission, nous souscrivons à la proposition de Citoyenneté et Immigration Canada qui préconise, dans un cas semblable, de procéder uniquement à un examen préalable au renvoi. On pourrait ainsi vérifier sil y a de nouveaux éléments de preuve concernant la revendication ou si la situation dans le pays dorigine du demandeur a évolué. Dans la négative, celui-ci serait renvoyé.
Lobjection à cette recommandation est que le système permet difficilement de déceler les erreurs, de sorte que le renouvellement des demandes est essentiel pour pallier cette lacune. Lexistence dun tel recours serait en effet indispensable si lon ninstaurait pas le mécanisme dappel dont il est question plus loin. Grâce à ce mécanisme, nous pensons que le traitement des demandes répétées selon une procédure sommaire serait un moyen raisonnable de conserver les ressources et de décourager certains demandeurs de recourir à la stratégie de la porte tournante comme ils le font actuellement.
Nous sommes également daccord avec le gouvernement pour dire quil faudrait élargir les critères dadmissibilité de façon à exclure les personnes pour lesquelles on a des motifs raisonnables de croire qu'elle font partie du crime organisé. Parce que les ramifications du « crime organisé » peuvent être vastes, les mesures de protection actuelles doivent demeurer en vigueur, à savoir que pour être exclu du processus de détermination du statut de réfugié, il faut que le demandeur soit déclaré être un danger pour le public au Canada ou quil soit décidé quil nest pas dans lintérêt public dentendre sa demande.
Il existe un important critère dadmissibilité qui fait partie de la Loi depuis son adoption en 1989, mais qui na jamais été appliqué. Il sagit de la « règle du tiers pays sûr » qui exclut du processus de détermination du statut de réfugié les demandeurs qui sont passés par un pays répondant à lexigence principale de la Convention relative au statut des réfugiés, en vertu de laquelle aucun réfugié nest renvoyé dans un pays où il craint dêtre persécuté pour des raisons précises. En théorie, les réfugiés doivent chercher à obtenir la protection dont ils ont besoin lorsquils le peuvent, plutôt que de choisir lendroit où ils veulent aller ou celui où ils pensent avoir les meilleures chances dêtre acceptés.
La plupart des observateurs avertis ont toujours reconnu que pour que les dispositions relatives au renvoi dans un tiers pays sûr puissent fonctionner, elles doivent être assorties dententes bilatérales ou multilatérales concernant le renvoi des demandeurs. Autrement, ceux-ci risquent de se voir « ballottés » dun pays à lautre sans quaucun ne soit prêt à prendre la responsabilité de se prononcer sur leur demande, doù la nécessité de conclure des ententes pour mettre fin à ce va-et-vient et faire respecter la Convention.
Au fil des ans, le Canada a tenté de négocier des ententes avec dautres pays et est venu à un cheveu den conclure une avec les États-Unis il y a plusieurs années. Le Comité estime que le gouvernement devrait poursuivre ses efforts activement en ce sens chaque fois que cest possible, et que la disposition relative au tiers pays sûr devrait être laissée dans la Loi dans lespoir quelle puisse un jour être mise en application. De plus, nous pensons que Citoyenneté et Immigration Canada devrait rendre compte de tout progrès en la matière à la Chambre des communes et au Comité.
Le Comité souhaite aborder un dernier point avant de passer à laudience sur le statut de réfugié elle-même. À lheure actuelle, il ny a pas de limite de temps pour présenter une demande de statut de réfugié. Quoique la plupart des demandeurs font part de leurs intentions dès leur arrivée, rien ne les empêche de revendiquer le statut de réfugié à nimporte quel moment. Ainsi, les personnes qui, pour une raison ou pour une autre, ont maille à partir avec le régime dapplication de la Loi sur limmigration, notamment à cause de leurs antécédents criminels ou pour des raisons de sécurité, même celles qui sont au pays depuis plusieurs années, peuvent présenter une demande à nimporte quel moment avant de faire lobjet dune mesure de renvoi. Nous ne voyons aucune raison de laisser cette situation perdurer.
Le Comité reconnaît quil existe des raisons légitimes pour expliquer quune personne tarde à revendiquer le statut de réfugié. Ces raisons doivent être admises. Toutefois, nous sommes daccord avec le gouvernement pour dire que ce délai ne devrait généralement pas dépasser 30 jours après larrivée.
Le Comité recommande :
13. que la période dattente avant le renouvellement dune demande de statut de réfugié soit prolongée à un an.
14. que les demandeurs qui renouvellent leur demande fassent lobjet dun examen préalable au renvoi, plutôt que davoir droit à une audience en bonne et due forme devant la Commission. Cet examen servirait à déterminer sil y a de nouveaux éléments de preuve concernant la revendication et si la situation dans le pays dorigine du demandeur a évolué. Dans la négative, celui-ci serait renvoyé.
15. que soient élargis les critères permettant de décider si une personne peut ou non présenter une demande de statut de réfugié, de façon à exclure toutes celles pour lesquelles on a des motifs raisonnables de croire qu'elles font partie du crime organisé.
16. que la disposition relative au renvoi dans un tiers pays sûr, bien quelle nait pas été mise en application jusquici, demeure dans la Loi, et que le gouvernement poursuive activement ses efforts en vue de conclure des ententes bilatérales et multilatérales concernant le renvoi dans un tiers pays sûr.
17. que le gouvernement rende compte annuellement des progrès faits et de toutes les ententes conclues concernant le renvoi dans un tiers pays sûr à la Chambre des communes et au Comité permanent de la citoyenneté et de limmigration.
18. que toutes les demandes de statut de réfugié soient présentées dans les 30 jours suivant larrivée au Canada. Une exception à cet égard devrait toutefois être prévue lorsque la situation du demandeur lexige.
La Section du statut de réfugié a comme objectif de rendre, aussi rapidement que possible, des décisions équitables et bien fondées sur les demandes de statut de réfugié. Les procédures daudience devraient être conçues pour atteindre cet objectif avec le moins de ressources possibles. Pour cette raison, le Comité désire reprendre une proposition formulée par le gouvernement en 1995, à savoir faire passer de deux membres à un seul le tribunal administratif de la Section.
Cette mesure permettrait daccomplir plusieurs choses. La Commission pourrait, bien sûr, entendre plus de causes, pour autant quelle dispose demployés supplémentaires, par exemple des agents chargés des revendications. Lordonnancement des demandes et des ajournements sen trouverait également de beaucoup simplifié. La Commission devrait toutefois avoir le pouvoir de constituer un tribunal de trois membres pour entendre les causes types ou les causes particulièrement difficiles.
La proposition de constituer des tribunaux dun membre avait à lorigine suscité de vives critiques de la part des défenseurs des réfugiés. À leur avis, bien des membres de la Section étaient incapables de rendre seuls un jugement de cette importance et de le motiver par écrit. Ils ont aussi fait valoir que, sans un mécanisme dappel adéquat, il était très difficile de corriger une mauvaise décision de première instance. Le Comité est convaincu que, ces deux problèmes résolus, le tribunal à un membre serait une solution viable. Or la qualité des membres nommés sest sensiblement améliorée ces dernières années, et les mesures décrites ci-dessous permettraient de poursuivre sur cette voie.
Le Comité estime surtout quil est temps dadopter un véritable mécanisme dappel concernant les décisions sur le statut de réfugié. Depuis des années, les commentateurs et défenseurs des réfugiés dénoncent avec véhémence labsence dun tel mécanisme et lobligation de porter les cas refusés devant la Cour fédérale, moyennant autorisation. Une structure dappel interne à la Commission servirait à un certain nombre de fins. Elle constituerait un filet de sécurité pour les demandeurs déboutés : les erreurs évidentes pourraient être corrigées assez rapidement sans judiciarisation, et le nombre de cas portés devant la Cour fédérale diminuerait dautant. Elle favoriserait également luniformité décisionnelle. La Commission connaît le problème de lincohérence des décisions dune région à lautre et dun cas à lautre malgré la similitude des situations, et elle essaie depuis quelque temps de le résoudre au moyen de diverses mesures. Un comité de révision de grande qualité renforcerait de beaucoup ces mesures. Pour que le mécanisme d'appel soit efficace, seuls les membres les plus expérimentés devraient être choisis pour y participer.
Le Comité recommande :
19. que la Section du statut de réfugié forme des tribunaux dun seul membre, en ayant loption de constituer un tribunal de trois membres pour entendre les causes types ou les causes particulièrement difficiles.
20. que la Commission dispose dune structure dappel interne pour les demandeurs déboutés, dont seuls ses membres les plus expérimentés font partie.
Lune des raisons pour lesquelles le processus de reconnaissance du statut de réfugié est à ce point compliqué réside dans le nombre détapes que comporte lévaluation des risques. Déterminer si les demandeurs sont des réfugiés au sens de la Convention, cest évaluer les risques de persécution auxquels ils sexposeraient sils devaient retourner dans leur pays dorigine. Les demandeurs déboutés peuvent réclamer de Citoyenneté et Immigration Canada un autre examen des risques qui, comme la précisé en 1997 le vérificateur général, porte habituellement sur les faits qui étaient en cause à laudience. En outre, tous les individus susceptibles dêtre renvoyés ont le droit de porter à lattention du gouvernement certains risques de nature humanitaire.
Dans son rapport de 1998, le Comité a recommandé que toutes les décisions ayant trait aux risques courus par une personne incombent à la Section du statut de réfugié. Cest là que se trouvent les spécialistes, ceux qui ont entendu les témoignages oraux. La nouvelle procédure dappel favoriserait luniformité dans ce domaine également.
Le Comité recommande :
21. que toutes les décisions ayant trait aux risques courus par une personne incombent à la Section du statut de réfugié.
Le Comité a recommandé plus haut dutiliser dune façon plus productive les agents au point dentrée. Il a notamment proposé la tenue dune entrevue normalisée, portant non seulement sur linformation personnelle relative au demandeur, mais aussi sur des renseignements généraux concernant la revendication. Il a recommandé de cibler dès le départ les demandes qui semblent bien fondées de façon que les agents chargés de la revendication (ACR) à la Section du statut de réfugié puissent plus rapidement signaler celles qui devraient passer par le processus accéléré. Ce processus comporte une révision et une évaluation de la demande par un ACR. Lorsquune demande est jugée bien fondée, lACR transmet le dossier à un membre qui, sil est daccord, accepte la revendication sans audience.
Il y avait auparavant plus daudiences accélérées (en ce moment, environ 10 % seulement des demandes sont soumises à ce processus). La Commission devrait chercher à hausser ce pourcentage, pour autant que lintégrité du mécanisme décisionnel soit préservée. Le recours accru au processus accéléré permettrait à la Commission déconomiser des ressources substantielles. Pour les réfugiés de bonne foi, le processus offre un règlement rapide de leur cas et devrait faciliter leur adaptation à la vie au Canada.
Le Comité recommande :
22. que la Section du statut de réfugié sefforce daccroître le pourcentage des demandes soumises au processus accéléré.
Le Comité a en outre recommandé lidentification précoce des demandes qui mettent en cause des allégations de persécution dans des pays qui ne sont pas habituellement sources de réfugiés. Non seulement laudience en bonne et due forme simpose-t-elle dans ces circonstances, mais elle devrait aussi se tenir le plus vite possible. Une issue expéditive, assortie dun renvoi rapide des demandeurs déboutés, montrerait clairement quil nest pas avantageux de présenter une revendication pour rester au pays. Avec le temps, ce genre de demandes devraient diminuer, économisant des ressources et libérant le processus de reconnaissance du statut de réfugié au profit de ceux qui en ont réellement besoin.
Dans son document de travail, Citoyenneté et Immigration Canada a proposé déliminer certaines restrictions sur lhabilitation du gouvernement à participer aux audiences de la Commission. En ce moment, le représentant du ministre peut témoigner dans tous les cas, mais ne peut participer davantage sans la permission des membres chargés de la cause. Seules les situations où sont invoquées les clauses dexclusion de la Convention justifient lapplication des droits complets de présenter des preuves, de questionner le demandeur ou tout témoin et de faire des représentations.
Le Comité en est venu à la conclusion que ces restrictions sont quelque peu artificielles et devraient disparaître. Le gouvernement devrait avoir le droit de participer pleinement aux audiences quil juge importantes. Les membres de la Section du statut de réfugié conservant le contrôle total de laudience, la nature de cette dernière ne devrait pas être modifiée en profondeur par lextension des droits de participation actuels. Cela étant dit, le Comité recommande au gouvernement de prendre une part plus active que par le passé dans le choix des causes exigeant son intervention.
Dans la même veine, le Comité souscrit à la recommandation contenue dans le document de travail du gouvernement selon laquelle le Ministre devrait être habilité, sans avoir à obtenir la permission du président de la Commission, à intenter des procédures pour faire annuler une décision reconnaissant quune personne est un réfugié au sens de la Convention. Ce genre de cause comporte des allégations voulant que la détermination ait été obtenue par des moyens frauduleux ou par une représentation erronée, la suppression ou la dissimulation de faits importants. De tels cas doivent être entendus par un tribunal de trois personnes, ce qui constitue une garantie suffisante aux yeux du Comité. Comme plus haut, le Comité recommande que Citoyenneté et Immigration Canada soit davantage à laffût des causes justifiant la procédure dannulation.
Le Comité recommande :
23. que soient éliminées les restrictions actuelles à la participation du représentant du Ministre aux audiences sur le statut de réfugié et que le gouvernement prenne une part plus active que par le passé dans le choix des causes exigeant son intervention, tout en préservant lindépendance de la Commission.
24. que le Ministre soit habilité à intenter des procédures pour faire annuler une décision déclarant une personne réfugié au sens de la Convention, sans avoir à demander dabord la permission du président de la Commission. Citoyenneté et Immigration Canada devrait être davantage à laffût des cas où la procédure dannulation serait justifiée.
Enfin, le Comité aimerait commenter la qualité de linformation fournie aux commissaires. La reconnaissance du statut de réfugié exige des données solides, concrètes et récentes concernant les conditions qui règnent dans les pays en cause. Ces données sont fournies par la Division des recherches de la Commission, qui est très respectée. Daprès lun des témoins, toutefois, on pourrait avoir davantage recours aux compétences du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international à létranger pour la communication directe de renseignements à la Commission. Nos missions à létranger devraient sefforcer de fournir des données opportunes et pertinentes sur la situation des différents pays et, au besoin, sur des cas individuels.
Le Comité recommande :
25. que le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international soit encouragé à fournir, directement à la Commission de limmigration et du statut de réfugié, des données opportunes et pertinentes sur la situation des différents pays et sur des cas individuels.
Autres questions touchant le système de détermination du statut de réfugié
Depuis la création de la Commission de limmigration et du statut de réfugié, il y a 11 ans, de nombreux commentateurs ont exprimé des préoccupations sur le choix des commissaires, leur formation et leur aptitude à assumer les lourdes responsabilités de leur poste. Au fil des ans, le processus de sélection sest amélioré, et ce, grâce à la mise sur pied du Comité consultatif ministériel qui évalue toute nomination et reconduction, à de meilleurs programmes de formation pour les nouveaux membres et à lutilisation dappréciations du rendement.
Certains témoins restent quand même convaincus que le processus a encore besoin daméliorations. Lorsque des décisions touchent la sécurité des gens et même leur vie, les décideurs doivent être de très haut calibre. Et ce sera dautant plus nécessaire si la précédente recommandation de former des tribunaux dun seul membre est acceptée. Chaque commissaire devra être qualifié pour présider une audience. Il devra être capable de comprendre et de soupeser les preuves, dappliquer aux faits des connaissances tirées de sources extérieures et den arriver à une décision équitable. Outre ces compétences procédurales et analytiques, les membres doivent se montrer sensibles et ouverts aux différences culturelles, surtout à celles qui engendrent des malentendus lorsquune personne essaie de communiquer avec des représentants dune autre culture. Par conséquent, la Commission doit continuer de cibler et daméliorer la formation et le perfectionnement de ses membres.
Les nouveaux commissaires mettent beaucoup de temps, parfois une année complète, à se former et à acquérir lexpérience nécessaire pour devenir des décideurs pleinement fonctionnels. Ce nest probablement que durant la seconde année de leur mandat que la Commission et les membres eux-mêmes peuvent savoir sils y sont parvenus. Il serait donc avisé de nommer les commissaires pour un mandat initial relativement court, disons de deux ans. À ceux qui ont fait leurs preuves dans ce laps de temps, il convient de donner des mandats plus longs qui donne une stabilité à la Commission.
Le Comité recommande :
26. que les nominations à la Commission de limmigration et du statut de réfugié soient fondées sur le mérite, de sorte que tous ses membres soient du plus fort calibre.
27. que la Commission de limmigration et du statut de réfugié continue de cibler et d'améliorer la formation et le perfectionnement de ses membres.
28. que les nominations initiales à la Commission soient dune durée relativement courte, mais que le mandat des membres retenus soit reconduit pour une plus longue période.
À la suite dune audience de la Section du statut de réfugié (ou dune décision, si le processus accéléré est mis en uvre), un demandeur est soit reconnu réfugié au sens de la Convention, soit refusé. Comme il en a été question ci-dessus, un demandeur débouté a plusieurs options, mais la plupart des individus dans cette situation sont susceptibles dêtre renvoyés du Canada. Et cest souvent à ce moment-là que le processus fait défaut. Les revendicateurs qui ne sont pas en détention (la vaste majorité, en temps normal) négligeront souvent de se présenter devant les responsables de limmigration pour discuter des plans de renvoi, ou alors ils ne respecteront pas leurs engagements après s'être présentés. Le Canada na aucun moyen de savoir où se trouvent exactement bon nombre des demandeurs déboutés ou sils ont effectivement quitté le pays.
Le Comité a reçu plusieurs suggestions sur les moyens que pourrait prendre le gouvernement pour renvoyer du Canada davantage de demandeurs refusés comme réfugiés, et il pourrait très bien y avoir dautres possibilités. Par exemple, les revendicateurs pourraient devoir comparaître en personne pour entendre la décision finale. Les responsables de limmigration pourraient alors procéder de la façon dictée par la situation, cest-à-dire tenir une réunion, exiger une garantie pour inciter au respect des procédures de renvoi ou, dans certains cas, ordonner la détention jusquau renvoi. Il faudrait, pour ce faire, reconnaître lindépendance de la Commission à légard du gouvernement, et toute procédure concrète devrait se dérouler dans des locaux distincts. Quel que soit le mécanisme choisi, toutefois, laspect important à se rappeler est que, pour linstant, trop de demandeurs déboutés peuvent passer entre les mailles du filet en « disparaissant » lorsquils se rendent compte que leur séjour au Canada tire peut-être à sa fin.
Le Comité recommande :
29. que Citoyenneté et Immigration Canada resserre ses procédures à la suite du rejet dune demande de statut de réfugié, afin daugmenter les chances que le demandeur soit effectivement renvoyé.
La protection de la frontière du Canada commence souvent à des milliers de milles dici. Les compagnies de transport ont lobligation légale de voir à ce que les passagers quelles font entrer au Canada aient en main les documents voulus. Le Canada collabore avec les compagnies aériennes en renseignant leurs employés sur les exigences de la loi canadienne et en leur expliquant comment repérer les faux documents ou les documents altérés.
Un témoin de lindustrie du transport aérien a déclaré que certains passagers dont on examine les documents de près sen offusquent. Il a recommandé que le gouvernement conçoive un dépliant multilingue pour expliquer que les compagnies aériennes sont des intermédiaires entre le gouvernement et les voyageurs lorsquil sagit de faire respecter les exigences de la loi canadienne concernant les documents de voyage. Le gouvernement et lindustrie pourraient peut-être travailler en collaboration à ce projet.
Afin daméliorer la vérification des documents, plus de 20 agents de contrôle de limmigration (ACI) canadiens sont en poste à létranger pour aider les autorités locales à intercepter les personnes non munies des documents voulus et à les empêcher de senvoler pour le Canada. En 1998, environ 6 300 de ces personnes ont été interceptées. De toute évidence, ce programme fonctionne bien, et il devrait être élargi. Des représentants de lindustrie du transport aérien ont même suggéré que dans les endroits où il ny a pas dACI, on mette sur pied une ligne de dépannage pour que le personnel puisse consulter un ACI et profiter de son expertise.
Par ailleurs, nous savons que de nombreux défenseurs des réfugiés estiment que les activités dinterception ne devraient pas avoir pour effet denlever à quelquun sa chance de trouver asile. À cela, le gouvernement répond que les représentants de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) renvoient au Haut-Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés ou à une mission canadienne à létranger les passagers interceptés qui disent craindre dêtre persécutés. Un témoin qui connaît bien le programme des ACI a toutefois affirmé quon ne semble pas toujours donner ces renseignements aux personnes à qui lon interdit de monter à bord dun avion. Par conséquent, le gouvernement devrait demander à ses ACI à létranger de renseigner systématiquement sur ce point tous les passagers interceptés; il devrait également voir à ce que les agents des compagnies aériennes reçoivent les mêmes instructions dans les endroits où il ny a pas dACI.
Dans son rapport de 1998, le Comité a recommandé que Citoyenneté et Immigration Canada envisage la possibilité dinstaurer, en collaboration avec les transporteurs aériens, un système visant à balayer les documents de voyage des personnes qui se rendent au Canada à bord de vols ayant posé des problèmes de contrôle dans le passé. On pourrait ainsi établir avec certitude le nom de la compagnie aérienne empruntée, le point dembarquement et lidentité déclarée à lembarquement. Une meilleure connaissance des documents pourrait aussi aider le Canada à suivre les habitudes des réseaux de contrefaçon de documents. Le gouvernement a fait savoir au Comité quil étudie sérieusement cette idée. Le Comité exhorte le Ministère à aller de lavant pour identifier les outils informatiques appropriés et lancer le projet pilote qui simpose.
Dautres mesures peuvent être prises pour décourager les voyageurs qui entrent au Canada munis de faux documents ou de documents altérés, ou encore sans papiers du tout. Tout dabord, il faut noter que tous les passagers qui prennent lavion pour le Canada doivent détenir des documents de voyage. Ceux qui arrivent sans documents au premier point dinspection au Canada doivent donc sen être débarrassé dune manière ou dune autre après leur départ. Les agents dimmigration qui ont effectué des contrôles de certains vols darrivée aux principaux aéroports ont apparemment réussi à empêcher la chose dans un certain nombre de cas. Légalement, ces personnes ont quand même le droit de revendiquer le statut de réfugié, mais leurs documents peuvent fournir des renseignements supplémentaires. Même sils sont complètement faux, en les confisquant, on les retire de la circulation et lon prévient leur réutilisation. Le Comité est donc en faveur de lélargissement des contrôles aux points de débarquement dans le cas des vols qui ont posé problème dans le passé.
Il faut de lexpertise et de la ténacité pour essayer de contrecarrer ceux dont le métier consiste à falsifier ou à altérer des documents. Le gouvernement doit sans cesse adopter de nouveaux éléments de sécurité pour déjouer les faussaires, qui parviennent souvent malgré tout à leurs fins. Il réussit souvent mais pas toujours.
Il semblerait que certains documents canadiens soient plus sécuritaires que dautres. Un représentant de lindustrie du transport aérien a trouvé des défauts à la carte de résident permanent IMM 1000. En effet, elle ne porte aucune photo permettant didentifier la personne et ne fait appel à aucune technique biométrique moderne ni à des méthodes de validation de pointe. Elle se prête donc bien à une utilisation à des fins non autorisées et à la reproduction frauduleuse. Selon lindustrie, nous avons la technologie quil faut pour remplacer la carte, mais le ministère na pas les ressources pour le faire. Dans le budget de février 2000, Citoyenneté et Immigration Canada sest vu attribuer des fonds additionnels à consacrer à lexécution de la loi. Le Comité recommande donc quil donne priorité au remplacement de la carte de résident permanent IMM 1000.
Le Comité recommande :
30. que le gouvernement et lindustrie du transport aérien envisagent la possibilité de concevoir un dépliant multilingue expliquant aux passagers que les compagnies aériennes sont des intermédiaires entre le gouvernement et les voyageurs lorsquil sagit de faire respecter les exigences de la loi canadienne concernant les documents de voyage.
31. que soit augmenté le nombre dagents de contrôle de limmigration (ACI) canadiens à létranger pour intercepter les passagers non munis des documents voulus avant quils senvolent à destination du Canada. On devrait envisager la possibilité détablir des liens entre les endroits qui disposent dun ACI et ceux qui nen ont pas, par exemple en mettant sur pied une ligne de dépannage.
32. que les passagers qui sont interceptés avant leur arrivée au Canada soient renvoyés aux missions canadiennes ou au Haut-Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés.
33. que Citoyenneté et Immigration Canada donne priorité à la poursuite de la recherche en vue de trouver des techniques pour balayer les documents de voyage des personnes qui arrivent au Canada à bord de vols qui ont présenté des problèmes de contrôle dans le passé. Un projet pilote devrait être lancé le plus tôt possible.
34. que Citoyenneté et Immigration Canada étende la pratique des contrôles de documents aux passagers qui arrivent à bord de vols ayant posé des problèmes dans le passé.
35. que Citoyenneté et Immigration Canada poursuive ses efforts en vue daméliorer les éléments de sécurité de tous ses documents officiels, et donne priorité au remplacement de la carte de résident permanent IMM 1000.
Bon nombre des mesures que nous avons déjà recommandées dans le présent rapport visent à ce que les trafiquants et les passeurs de personnes aient moins de succès, fassent moins dargent et, par conséquent, diminuent leurs activités. Dans la présente section, nous parlons de mesures supplémentaires qui touchent plus directement ces activités. Nous recommandons, entre autres, daccroître les sanctions et les autres conséquences pour les personnes condamnées, et de créer deux nouvelles infractions.
Comme nous lavons signalé plus haut, les sanctions prévues pour les personnes qui organisent lentrée de voyageurs non munis des documents requis sont sévères : elles sexposent en effet à une amende de 500 000 $ et/ou à une peine demprisonnement de 10 ans lorsquil sagit de groupes de 10 personnes ou plus. Nous sommes daccord avec le gouvernement pour dire quil y a une lacune dans les dispositions concernant les sanctions. En effet, les véhicules utilisés pour commettre ces infractions peuvent maintenant être saisis, mais la Loi ne prévoit pas la confiscation dautres biens achetés au moyen du produit de ces activités illégales. Comme bon nombre de passeurs ont leur base au Canada ou ont des relations canadiennes, et comme nous savons quil sagit dun commerce très lucratif, le Comité estime quil serait sensé quon sattaque au produit de ces crimes. Il croit aussi que largent ainsi recouvré devrait être remis à Citoyenneté et Immigration Canada pour accroître ses ressources en vue de lexécution de la Loi.
Le Comité est également davis que les personnes dont on a des motifs raisonnables de croire quelles sont coupables de telles infractions ne devraient pas être admissibles au Canada si elles sont à létranger, ou devraient être déportées du Canada si elles sy trouvent déjà.
Nous lavons dit, les sanctions prévues pour les personnes qui organisent lentrée de voyageurs non munis des documents requis sont lourdes. Cependant, une fois au Canada, ces voyageurs sont souvent transportés à travers le pays, vers une destination ailleurs au Canada, ou aux États-Unis. De lavis du Comité, pour combattre efficacement le trafic, cette activité devrait aussi être illégale, même si le transport seffectue entièrement au Canada.
En dernier lieu, le Comité appuie la recommandation selon laquelle on devrait considérer comme une nouvelle infraction à limmigration le fait daider quelquun dautre à entrer au Canada dune façon frauduleuse ou sur la foi dune représentation erronée. Il existe déjà une infraction qui consiste à conseiller à quelquun de faire une fausse déclaration en rapport avec une demande de statut de réfugié, mais aucune disposition relative à la fraude ou à la représentation erronée touchant dautres questions.
Dans un ordre didées connexes, il arrive souvent que des Canadiens parrainent un parent de létranger qui vient en visite au Canada. De temps en temps, ces visiteurs présentent une demande de statut de réfugié. Le Comité recommande, lorsque la personne savère ne pas être un véritable visiteur, dattribuer une part de la responsabilité au parrain. Par exemple, si le demandeur a besoin daide sociale pendant le traitement de sa demande, le parrain pourrait être tenu de rembourser le gouvernement.
Le Comité recommande :
/36. que la disposition concernant le produit dune infraction soit étendue au produit dinfractions contre les règles dimmigration dans le cas de lorganisation de lentrée au Canada de personnes non munies des documents requis. Le produit confisqué devrait être remis à Citoyenneté et Immigration Canada pour accroître ses ressources en vue de lexécution de la loi.
37. que les personnes déclarées coupables dinfractions relatives à lorganisation de lentrée au Canada de personnes non munies des documents requis ne soient pas admissibles au Canada si elles sont à létranger, ou soient déportées du Canada si elles sy trouvent déjà.
38. que soit créée une nouvelle infraction, dans le Code criminel et dans la Loi sur limmigration pour durement sanctionner ceux qui collaborent au trafic dêtres humains en territoire canadien.
39. que soit créée une nouvelle infraction dans le cas des personnes qui aident quelquun à venir au Canada par des moyens frauduleux ou une représentation erronée.
40. que soient prises des mesures pour tenir financièrement responsables les personnes au Canada qui parrainent des visiteurs qui savèrent plus tard ne pas être de véritables visiteurs.
Le Comité a entendu les témoignages de représentants des secteurs du transport maritime et du transport aérien de lindustrie du transport. Bon nombre de leurs préoccupations durent depuis des années; nous en avions en effet déjà parlé dans notre rapport de 1998. Il a également été souvent question de leurs problèmes dans nos discussions avec Citoyenneté et Immigration Canada. Après un bref examen, le Comité ne se sent pas apte à commenter les détails des propositions qui nous ont été présentées par ces représentants. Nous concluons cependant, comme en 1998, que Citoyenneté et Immigration Canada et lindustrie doivent sefforcer davantage de résoudre les problèmes qui existent. Par exemple, nous sommes daccord avec les personnes qui ont déclaré quil était injuste et inacceptable de présenter aux transporteurs des factures extrêmement élevées pour couvrir les coûts du renvoi des personnes non admissibles bien des années après leur arrivée au Canada.
Le Comité recommande :
41. que Citoyenneté et Immigration Canada collabore avec lindustrie du transport pour résoudre les plaintes de longue date de cette dernière, en particulier celles touchant les retards dus à des processus gouvernementaux qui échappent au contrôle de lindustrie.
Presque tous les experts qui se sont penchés sur les problèmes du trafic dêtres humains et le mouvement irrégulier de migrants sont davis que leur résolution exige une coopération à léchelle internationale. Selon les Nations Unies, jusquà 4 millions de personnes traverseraient clandestinement les frontières nationales chaque année, activité qui pourrait rapporter environ 10 milliards de dollars par an.
Le Canada joue un rôle actif dans lélaboration des protocoles contre lintroduction clandestine de migrants et le trafic de personnes, en particulier des femmes et des enfants, protocoles qui doivent accompagner le projet de Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée. La Convention et ses protocoles devraient être dune aide précieuse dans la lutte contre le trafic dêtres humains.
Le Canada et les États-Unis font des progrès pour ce qui est de linitiative « Gestion des frontières », lancée en 1997. Il sagit dun projet conjoint de Citoyenneté et Immigration Canada, de lImmigration and Naturalization Service des États-Unis et du Département dÉtat américain en vue daméliorer la sécurité dans toute la région. Les domaines de collaboration comprennent léchange dinformation et de technologie, linterception à létranger, léchange de renseignements de sécurité, la coordination des visas et létude des défis que posent les frontières internationales, notamment le passage de clandestins. Nous avons vu lété dernier à quel point la coopération et la coordination entre les patrouilles aériennes et la police en mer sur les côtes canadiennes peuvent être importantes.
Dans son rapport de 1998, le Comité a proposé une méthode de lutte contre le trafic et le passage de clandestins : que le gouvernement canadien incite les autres pays à faire une infraction criminelle de lorganisation ou de la conspiration en vue de lorganisation de lentrée illégale de personnes dans un autre pays. Nous réitérons cette recommandation aujourdhui.
Au début du présent rapport, le Comité a recommandé que le gouvernement mette sur pied un programme de communication le plus vaste possible dans les pays qui ont posé problème dans le passé, afin dinformer les trafiquants éventuels et leurs clients des dangers et des conséquences de leurs activités. Il y a toutefois un autre côté à cette médaille. Lorsque la migration en provenance dun pays donné est le fait dabus contre les droits de la personne, le Canada devrait faire tout en son pouvoir pour encourager ce pays à mieux respecter les droits humains. La migration sexplique à la fois par des « facteurs de départ » et par des « facteurs dattraction »; or travailler à éliminer les facteurs de départ, cest-à-dire ceux qui poussent les gens à quitter leur pays dorigine, ne peut avoir que des effets bénéfiques pour toutes les parties intéressées.
Le Comité recommande :
42. que le Canada continue daccorder la plus grande importance à la lutte conjointe avec dautres pays contre le trafic dêtres humains et quil exhorte les autres pays à reconnaître ce trafic comme un crime contre lhumanité devant être traité comme un crime international.
43. que le Canada continue daccorder une importance particulière à sa collaboration avec les États-Unis sur la question des frontières, notamment la surveillance commune de nos côtes pour empêcher larrivée non autorisée dans chacun de nos pays de navires transportant des migrants.
44. que le gouvernement incite les autres pays à faire une infraction criminelle de lorganisation ou de la conspiration en vue de lorganisation de lentrée illégale de personnes dans un autre pays.
45. Lorsque la migration est le fait dabus contre les droits de la personne dans un pays particulier, que le Canada fasse tout en son pouvoir pour encourager ce pays à améliorer son dossier en matière de respect des droits humains.
Le Comité se rend bien compte de la complexité et de la difficulté des problèmes que pose la sécurité des frontières à une époque où les gens se déplacent dun continent à lautre tous les jours. Les défis sont également denvergure internationale. Les technologies qui révolutionnent les communications gouvernementales et les éléments de sécurité des documents finissent par se retrouver dans larsenal des trafiquants et des passeurs. Il est essentiel que les pays coopèrent entre eux, mais cette coopération peut être longue à sétablir et est souvent imparfaite. Entre-temps, les personnes et les organisations criminelles qui veulent contrevenir à la loi trouvent souvent rapidement le moyen déchapper aux contrôles et darriver à leurs fins.
Par ailleurs, il est capital que les personnes qui craignent dêtre persécutées dans leur pays dorigine continuent de pouvoir trouver un asile sûr. Bien quelles soient importantes, les activités dinterception doivent tenir compte de la nécessité dêtre aux aguets pour déceler les réfugiés authentiques. Lorsquil sagit de rationaliser le système de détermination du statut de réfugié, il faut toujours trouver un juste équilibre entre la rapidité de traitement et léquité.
Le Comité reconnaît ces complexités et na pas été en mesure de recommander de solutions magiques ni de « remèdes miracles ». Le processus damélioration de la sécurité de nos frontières et de perfectionnement de notre système de reconnaissance du statut de réfugié continuera dévoluer au fil des ans. Le Comité espère que son rapport contribuera à cette évolution.
Le Comité reconnaît quun certain nombre des modifications quil recommande dapporter à la Loi et aux politiques exigeront lallocation de ressources supplémentaires. En effet, il faudra nécessairement accroître les ressources de Citoyenneté et Immigration Canada, mais aussi celles des partenaires qui collaborent à ladministration du programme dimmigration et de protection des réfugiés, en particulier le Service canadien du renseignement de sécurité et la GRC. Leurs fonctions de collecte de renseignements de sécurité sont essentielles au programme, mais elles sont largement tributaires dune technologie de pointe. Nous recommandons donc que le gouvernement du Canada fasse le nécessaire pour que ces organismes puissent moderniser leurs installations technologiques afin de faire obstacle à ceux qui font le trafic dêtres humains et de garantir la sûreté et la sécurité du Canada et des Canadiens.
Le Comité recommande :
46. que le gouvernement du Canada augmente les ressources de Citoyenneté et Immigration Canada, du Service canadien du renseignement de sécurité et de la GRC pour quils puissent faire obstacle à ceux qui font le trafic dêtres humains et garantir la sûreté et la sécurité du Canada et des Canadiens.