PACC Rapport du Comité

Conformément à l’alinéa 108(3)e), le Comité permanent des comptes publics a l’honneur de présenter son

TREIZIÈME RAPPORT

Ayant pris en considération le rapport final du Comité consultatif sur les relations de travail patronales-syndicales dans la fonction publique fédérale (Rapport Fryer), le Comité permanent des comptes publics a convenu de soumettre le rapport suivant :

INTRODUCTION

La prestation efficace et efficiente des services gouvernementaux dépend des compétences, du professionnalisme et du dévouement des fonctionnaires canadiens. Depuis la Confédération, ces hommes et ces femmes ont édifié une fonction publique qui est largement considérée comme l’une des meilleures du monde.

La fonction publique fédérale fait face depuis un certain temps à de nombreux défis. L’évolution du type de services qu’elle dispense et la façon nouvellle dont elle doit les assurer ont entraîné une importante restructuration de l’administration publique. Cette dernière a également été appelée à jouer un rôle dans les efforts visant à éliminer un déficit fédéral insoutenable. Cela s’est traduit par la suppression de 45 000 postes et par l’interruption des augmentations de traitement. Les fonctionnaires qui sont restés ont dû faire davantage avec moins. Face à ces circonstances, ils ont continué d’assumer leurs fonctions et de fournir le meilleur service possible. Cette persévérance témoigne du professionnalisme des fonctionnaires canadiens et explique l’estime qui leur est portée de longue date.

Néanmoins, certains signes manifestes indiquent que la fonction publique fédérale a subi des tensions considérables. De nombreux fonctionnaires d’expérience ont pris une retraite précoce ou ont accepté des emplois dans le secteur privé. Le noyau qui reste avance en âge et le recrutement de nouveaux employés s’avère difficile. Des sondages
internes révèlent que la satisfaction au travail et le moral sont bas et que le niveau de mécontentement est élevé. Ces facteurs ne sont pas propices à une prestation optimale des services ni à la fourniture aux contribuables du meilleur rendement possible pour leurs impôts.

Le gouvernement a pris plusieurs moyens pour résoudre ces problèmes, dont la plupart en sont aux étapes préliminaires. Des efforts sont actuellement déployés pour améliorer le recrutement et pour actualiser et simplifier la classification. Le gouvernement cherche également les moyens de retenir ses meilleurs employés et d’améliorer aussi bien l’accès à la formation que la qualité de celle‑ci. De plus, on s’attache davantage à faire en sorte que la fonction publique soit représentative de tous les Canadiens. Certes, ce sont là des efforts louables, mais il faut faire davantage.

Pour que les Canadiens puissent avoir la fonction publique fédérale dont ils ont besoin au XXI^e siècle, il faudrait aussi veiller à ce que la relation entre le gouvernement et ses employés soit saine et constructive. À l’heure actuelle, elle est gérée par le Secrétariat du Conseil du Trésor et les syndicats de fonctionnaires, et elle n’est pas toujours harmonieuse et productive. C’est pourquoi, en octobre 1999, le Secrétariat du Conseil du Trésor a établi le Comité consultatif sur les relations de travail patronales‑syndicales dans la fonction publique fédérale, sous la présidence de M. John L. Fryer, avec mission de procéder en 18 mois à un examen approfondi des relations patronales-syndicales et des modalités des négociations collectives entre le gouvernement fédéral et les syndicats qui représentent ses employés.

Le Bureau du vérificateur général du Canada et notre Comité se sont intéressés de près à l’état de la gestion des ressources humaines dans l’administration fédérale. Le 3 mai 2001, le Comité a tenu une audience sur le Programme de recrutement postsecondaire. Le 15 mai 2001, il a discuté avec le secrétaire du Conseil du Trésor de la nécessité de simplifier le régime de gestion des ressources humaines dans la fonction publique. Le 17 mai 2001, une autre rencontre avec le greffier du Conseil privé et M. Ranald Quail, a permis au Comité de se renseigner sur le travail du Groupe de travail sur la modernisation de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique, dirigé par M. Quail.

Le Comité estime que des relations patronales-syndicales saines sont la clé de l’amélioration de la gestion des ressources humaines et des services dispensés aux Canadiens. Il a donc décidé d’examiner le rapport final du Comité consultatif sur les relations de travail patronales-syndicales dans la fonction publique fédérale (le Comité consultatif, le Comité Fryer) et, afin de mieux comprendre cette question complexe, le 25 octobre 2001, il a eu une rencontre avec M. John Fryer, qui avait présidé le Comité consultatif, et Mme Penny Driscoll, qui en avait été la directrice exécutive.

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

Le Comité consultatif avait reçu pour mandat d’examiner l’état des relations patronales-syndicales dans la fonction publique fédérale, ainsi que les lois sur les négociations collectives à l’échelon fédéral et celles qui jouent le même rôle dans les autres zones de compétences canadiennes. De plus, il avait été prié d’évaluer la façon dont le système des relations patronales-syndicales, créé en application de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP) a servi les Canadiens. Le Comité consultatif avait aussi été chargé d’examiner les relations patronales-syndicales à trois niveaux ― l’ensemble de la fonction publique, les ministères et l’échelon local.

En mai 2000, le Comité consultatif a publié son premier rapport intitulé L’identification des enjeux, dans lequel il définissait les problèmes des relations patronales-syndicales. Ce document a été le point à partir duquel il a élaboré ses propositions visant à améliorer la relation entre le gouvernement fédéral et ses employés. Après plus d’un an de travail et l’utilisation d’un budget équivalant à environ 1 million de dollars, il a publié son rapport final Travailler ensemble dans l’intérêt public.

Dans la première partie, le Comité consultatif y explique les raisons qui sous‑tendent les changements qu’il suggère. Il souligne que les relations patronales‑syndicales dans la fonction publique ont connu des hauts et des bas depuis 1967, mais qu’elles se sont détériorées au cours des années 1990. Parmi les raisons essentielles de cette situation, il cite la séparation entre les relations patronales-syndicales et la gestion des ressources humaines, de même que l’apparition au fil des ans d’une relation négative entre le gouvernement et les syndicats qui représentent les fonctionnaires.

D’après le Comité consultatif, le meilleur moyen d’améliorer les relations entre la direction et les employés consiste à faire d’une relation conflictuelle une relation de coopération. À cette fin, il préconise des modifications législatives, structurelles et culturelles, pour lesquelles il a présenté un total de 33 recommandations appuyées à l’unanimité par ses membres issus des milieux gouvernemental, universitaire et syndical.

Lors de sa comparution devant le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes, M. Fryer a décrit les recommandations du Comité consultatif et les raisons qui les sous-tendent. Entre autres, il recommande la mise à jour de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, la simplification des procédures de grief, la participation des syndicats à la dotation et à la classification ainsi que la création d’une commission de règlement des différends d’intérêt public afin de régler les désaccords entre les syndicats et le gouvernement avant qu’ils ne donnent lieu à des arrêts de travail. Le Comité consultatif a lui-même résumé de la meilleure façon qui soit l’intention et l’orientation collective de ces recommandations, comme suit :

La législation et les institutions qui régissent les relations de travail [entre les fonctionnaires, les syndicats de la fonction publique et le gouvernement] doivent permettre aux parties concernées ― l’employeur et les syndicats ― de prévenir et de résoudre les différends et de mieux collaborer dans l’intérêt public[1].

De façon générale, le Comité souscrit au rapport du Comité consultatif et à ses recommandations, qui à son avis offrent une solution exhaustive et sensée pour améliorer les relations entre le gouvernement et ses employés. Plusieurs des recommandations du Comité consultatif présentent un intérêt particulier et sont dignes de mention.

Dans la recommandation 32, on propose que soient autorisées les rencontres syndicales en milieu de travail durant les heures de travail normales. Selon le témoignage de M. Fryer, il s’agit sans doute là de la recommandation la plus importante du Comité consultatif. À l’heure actuelle, ces réunions ne peuvent avoir lieu qu’en dehors des heures de travail et ailleurs qu’en milieu de travail. Il s’ensuit que la participation y est faible et que le calendrier d’activité des syndicats est souvent établi par un petit nombre de gens qui ne représentent peut-être pas les intérêts de la plupart des employés. Dans ces conditions, les exigences des syndicats et leurs dirigeants ne sont pas toujours considérées comme étant très légitimes, ni par l’employeur ni par les employés. D’après le Comité Fryer, la solution consiste à rendre les réunions plus accessibles aux employés en autorisant leur tenue en milieu de travail pendant les heures de travail normales. Ainsi, les syndicats seraient davantage sensibilisés aux vœux de la majorité de leurs membres, ce qui accroîtrait la légitimité de leurs dirigeants dans leurs relations avec l’employeur. Le Comité souscrit à cette recommandation, qui à son avis renforcerait la démocratie syndicale.

Le Comité souscrit également à la notion de codétermination proposée par le Comité consultatif dans sa troisième recommandation. En vertu de cette mesure, les syndicats et le gouvernement devraient collaborer pour ce qui concerne la dotation (recommandation 4), la classification (recommandation 5) et la gestion du régime de retraite (recommandation 6). Si ces recommandations sont adoptées, les dossiers en question seront réglés conjointement plutôt que de manière unilatérale.

Une autre recommandation du Comité consultatif est prometteuse. Dans sa vingtième recommandation, il propose la création d’une commission de règlement des différends d’intérêt public, qui défendrait l’intérêt public et aiderait l’employeur et les syndicats à résoudre leurs conflits. Elle serait composée de représentants syndicaux et patronaux ainsi que de tiers neutres représentant l’intérêt public. Elle exercerait différents pouvoirs, dont ceux d’offrir un service de médiation aux parties, de renvoyer celles-ci à la table de négociation et de publier des rapports énonçant les conditions d’un règlement qui pourrait être adopté par les parties ou qui pourrait leur être imposé. Les rapports de la commission seraient rendus publics après leur communication aux parties. Le Comité est d’avis qu’une telle commission pourrait jouer un rôle utile en mettant sur la table les intérêts du public et en réglant des questions litigieuses avant qu’elles n’évoluent en moyens de pression potentiellement perturbateurs.

Le Comité a également appris avec plaisir que le Comité consultatif avait proposé de rationaliser et d’intégrer les procédures de règlement des griefs dans la fonction publique. M. Fryer a souligné qu’il existait présentement 22 mécanismes différents pour régler les litiges touchant les droits des fonctionnaires fédéraux au travail. Le Comité consultatif propose (recommandation 16) que ces mécanismes soient remplacés par un seul. Non seulement cette solution est sensée mais, comme l’indiquait M. Fryer, elle permettrait probablement d’économiser de l’argent.

Une autre série de recommandations a retenu l’attention du Comité, soit celles portant sur la possibilité pour les employeurs distincts de mener leurs propres négociations collectives. Les employeurs distincts sont des organismes gouvernementaux plus indépendants du gouvernement, comme NAVCANADA et l’Agence canadienne des douanes et du revenu. Les employés de ces organismes sont assujettis à certaines des dispositions de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, mais pas à la totalité. Les gestionnaires possèdent une plus grande latitude en matière d’embauche que leurs homologues des autres ministères et organismes fédéraux. Cependant, ces gestionnaires doivent obtenir l’autorisation du Conseil du Trésor avant de négocier avec leurs employés. Ils doivent se conformer au mandat reçu du Conseil du Trésor en ce qui a trait aux taux de rémunération et aux pourcentages d’augmentation permis. Le Comité consultatif est d’avis que ces exigences causent des délais, créent de l’incertitude tant pour les employés que pour les employeurs et aboutissent à des résultats insatisfaisants.

Cette question présente un intérêt particulier pour le Comité du fait que le Bureau du vérificateur général du Canada, dont le budget des dépenses est renvoyé au Comité, est un employeur distinct. Dans un rapport à la Chambre dans lequel il résumait les points saillants de son mandat, l’ancien vérificateur général Denis Desautels qualifiait de « non approprié » l’arrangement selon lequel les budgets du Bureau sont négociés avec le Conseil du Trésor. Il ajoutait que « le Bureau doit jouir d'une plus grande autonomie administrative sur le plan de la rémunération de son personnel et des conventions collectives[2] ». La question a refait surface le 24 avril 2001 lorsque le Comité a rencontré le vérificateur général du Canada actuel, Mme Sheila Fraser, pour faire l’examen du budget des dépenses du Bureau pour 2001-2002. C’est alors qu’il a été mis au courant des difficultés que causait au Bureau son statut d’employeur distinct dans le dossier de l’équité salariale.

Le Comité admet que les employeurs distincts ont peut-être besoin d’une plus grande latitude dans la négociation avec leurs salariés, mais il éprouve quand même certaines inquiétudes. Il lui est difficile de se faire une idée de l’impact du changement proposé sur le budget global de l’État compte tenu de la nécessité pour celui-ci de limiter les augmentations des dépenses. En outre, le Comité se demande si cette latitude accrue ne risque pas d’aboutir à une situation où les employés des employeurs distincts seraient mieux rémunérés, à fonctions égales, que leurs collègues de la fonction publique. Enfin, il faut penser aux répercussions potentielles sur la classification des emplois dans la fonction publique. Comme l’a dit M. Fryer, « si vous autorisez des ministères à établir des échelles salariales différentes pour des emplois à peu près semblables, c'est contraire au concept d'une fonction publique fondée sur le mérite ». En conséquence, le Comité n’est pas contre les recommandations concernant les employeurs distincts, mais il recommande de faire preuve de prudence et d’analyser celles-ci plus en profondeur avant qu’elles ne soient adoptées.

L’idée de rémunération au rendement à la fonction publique a intéressé plusieurs membres du Comité. Il s’agit d’une pratique courante dans le secteur privé, puisque les employés sont récompensés pour les efforts qu’ils déploient au-delà de ce qui attendu d’eux. Il convient de noter que des modalités similaires sont déjà en place chez les cadres. Il serait donc logique d’envisager de les étendre aux autres fonctionnaires. Le Comité croit également comprendre que, après les compressions d’effectifs à la fonction publique, les employés qui restent sont souvent dans l’obligation de redoubler d’efforts pour maintenir le niveau attendu de service. Dans ces circonstances, il pourrait être bon d’établir un régime de rémunération de rendement dans le but de récompenser ces efforts supplémentaires et d’encourager la meilleure prestation de service possible.

Bien que le Comité consultatif n’ait pas examiné la question de la rémunération au rendement, ses recommandations, si elles sont suivies, devraient pouvoir permettre d’instaurer le type de structure et les conditions grâce auxquelles il serait possible pour la direction et les syndicats de se pencher de façon constructive sur la notion. Il est aussi question d’un autre concept auquel s’est intéressé le Comité, celui des avantages sociaux « à la carte », les employés étant en mesure de moduler leurs avantages sociaux en fonction de leurs besoins.

Dans certains domaines, le Comité convient avec M. Fryer qu’il n’est pas nécessaire de procéder à des changements. Étant donné que le gouvernement n’a pas l’intention de se passer de syndicats dans la fonction publique, les négociations collectives doivent être conservées. Comme l’a dit M. Fryer, « la négociation collective est la façon la plus intelligente, la plus souple de s’entendre entre employeur et employés dans un environnement syndiqué ».

Le droit légal des fonctionnaires à faire la grève soulève la controverse. M. Fryer a souligné que les opinions étaient partagées à ce sujet, même au sein de la direction et des syndicats. Pour certains, il serait préférable de recourir à l’arbitrage exécutoire à la place du droit de grève; pour d’autres, les grèves sont préférables à l’arbitrage. Actuellement, les fonctionnaires ont le droit de grève, mais le Parlement a la possibilité d’adopter des lois forçant les fonctionnaires à reprendre le travail. D’aucuns disent que cela nie le droit de grève et que le Parlement ne devrait pas être en mesure de légiférer dans ce domaine. Le Comité est en désaccord avec ce point de vue. Comme l’un des membres du Comité l’a fait remarquer, le Parlement est plus représentatif de la population que les syndicats de la fonction publique. Il a également pour responsabilité d’assurer la permanence des services publics nécessaires.

Le droit de grève et le pouvoir du Parlement de mettre un terme aux arrêts de travail posent un problème puisqu’ils fournissent une bonne excuse aux syndicats et au patronat pour éviter les négociations sérieuses sous prétexte que le Parlement résoudra la question et en assumera les conséquences, positives ou négatives. C’est un frein à la recherche de compromis et de résultats mutuellement acceptables ainsi qu’à la responsabilité.

Il ne sera peut-être plus nécessaire de se prononcer sur le droit de grève et le rôle du Parlement relativement à la législation de retour au travail, si les recommandations du Comité consultatif sont adoptées. Comme l’a précisé M. Fryer, « c’est le but de tout ce rapport. Il ne faut pas enlever ce droit, mais plutôt créer un climat dans lequel il n’aura pratiquement jamais besoin d’être utilisé ». Le Comité accepte donc le statu quo tout en estimant qu’on gagnerait en efficience et en efficacité si les recommandations du Comité consultatif étaient acceptées.

L’une des dernières recommandations du Comité consultatif a fait vibrer une corde sensible chez le Comité. Dans sa trentième recommandation, il appelle en effet à la création d’un plan global d’imputabilité en matière de relations patronales-syndicales, qui devrait « préciser les rôles et les responsabilités des diverses parties, dont les gestionnaires hiérarchiques et les représentants syndicaux, et ceux des conseils et organismes gouvernementaux » tels que la commission de règlement des différends d’intérêt public. Le Comité juge que la réussite des autres propositions avancées par le Comité consultatif dépendra dans une large mesure de la clarté et de l’imputabilité accrues dans les relations patronales-syndicales dans la fonction publique fédérale. Il est donc tout à fait d’accord avec cette recommandation.

CONCLUSION

Le Comité a remarqué que le gouvernement semble ouvert au type de changement constructif que le Comité consultatif prône. À son audience du 15 mai dernier, M. Al Claydon, secrétaire du Secrétariat du Conseil du Trésor lui a fait savoir que le gouvernement tentait « d’établir des relations plus positives avec les syndicats » et qu’il considérait que « la modernisation des pratiques de gestion des ressources humaines constitue un effort collectif ». Plus tard au cours de la même audience, M. Claydon a fait valoir au Comité que le gouvernement travaillait « en étroite collaboration avec le syndicat » Dans son Huitième rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada, M. Mel Cappe, greffier du Conseil privé, a montré que le gouvernement était ouvert au changement et admettait que :

Quelle que soit la façon dont nous examinons cela, il est clair que nous ne sommes pas en mesure de soutenir le rythme du changement, parce que l’actuel régime de gestion du personnel est trop linéaire, rigide et complexe.

Le Comité est d’avis que le Comité Fryer a fourni des services irremplaçables au gouvernement, à ses employés et à la population en proposant des changements constructifs à un élément clé du régime de gestion des ressources humaines auquel fait référence M. Cappe. Les propositions du Comité consultatif permettent de se libérer d’un modèle conflictuel et contre-productif datant du XIX^e siècle en matière de relations patronales‑syndicales qui va à l’encontre de l’intérêt public. Elles permettent d’asseoir les bases d’une nouvelle relation fondée sur la coopération, la confiance et le compromis. Le Comité estime que ce fondement est sain, logique et adéquat. Il recommande donc :

RECOMMANDATION 1

Que le rapport et les recommandations du Comité consultatif sur les relations patronales-syndicales dans la fonction publique fédérale soient étudiés avec soin et qu’un suivi y soit rapidement donné.

En conclusion, le Comité souhaite remercier M. Fryer et son comité de leur excellent travail. M. Fryer, en particulier, a été un témoin fascinant et a fait valoir avec éloquence et de façon convaincante les propositions de son comité.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande au gouvernement de déposer une réponse globale au présent rapport.

Une copie des procès-verbaux pertinents (réunions n^os 28 et 36) est déposée.

Respectueusement soumis,

Le président,

John Williams, député