Introduction

Le 3 février 2022, le Comité permanent de l’environnement et du développement durable de la Chambre des communes (le Comité) a adopté la motion suivante :

Que, conformément à l’article 108 (2) du Règlement, le Comité entreprenne une étude concernant les engagements du gouvernement visant à devancer à 2023 le respect de l’engagement pris par le Canada au G20 d’éliminer les subventions aux combustibles fossiles avant 2025 et à élaborer un plan pour éliminer progressivement le financement public du secteur des combustibles fossiles, y compris des sociétés d’État fédérales; que l’étude comprenne un examen de la définition de subvention et des critères utilisés pour déterminer si une subvention est inefficace, comment ces engagements contribuent à l’atteinte des cibles climatiques du Canada ainsi qu’au respect de ses obligations au titre de l’Accord de Paris, et comment le Canada prévoit respecter ces engagements; que des experts et des intervenants soient invités à comparaître; que le ministre de l’Environnement et du Changement climatique et la vice-première ministre et ministre des Finances soient invités à comparaître; que l’étude s’étende sur au moins cinq réunions; que le Comité fasse rapport de ses conclusions à la Chambre des communes; et que toutes les réunions soient télévisées[1].

Le Comité a commencé son étude le 29 mars 2022 et entendu 37 témoins représentant 27 organismes différents au cours de cinq réunions. Les membres se sont entendus pour intégrer aux témoignages les notes d’allocution d’un témoin qui était dans l’incapacité de se présenter[2]. Ils ont reçu 19 mémoires[3]. Ils remercient tous les témoins et les auteurs de mémoires pour leur contribution à l’étude. Le Comité indique également que la situation en ce qui concerne l’élimination des subventions inefficaces aux combustibles fossiles et l’élaboration d’un plan visant à éliminer progressivement le financement public continue d’évoluer depuis la dernière fois qu’il a entendu des témoignages à ce sujet, le 5 mai 2022, et qu’il existe possiblement des documents gouvernementaux plus récents que ceux que l’on a cités dans les témoignages.

Historique et contexte

Dans le cadre de ses efforts pour atteindre les objectifs et les obligations du Canada en matière de changements climatiques, le gouvernement fédéral a pris plusieurs engagements à réduire le soutien financier apporté à l’industrie des combustibles fossiles.

La présente section présente une brève mise en contexte au sujet des changements climatiques et de leurs répercussions dans le monde entier et au Canada. On donne ensuite les grandes lignes des principaux accords mondiaux liés aux changements climatiques et des engagements du Canada à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) dans ce contexte, et les répercussions que ceux-ci auraient sur les Canadiens et l’industrie canadienne.

Les changements climatiques

Il est estimé que les émissions de GES d’origine humaine ont provoqué une augmentation de la température moyenne de la Terre d’environ 1,1 °C par rapport à la moyenne préindustrielle[4].

La température moyenne mondiale pour 2021 était de 1,11 ± 0,13 °C au-dessus de la moyenne préindustrielle et les sept dernières années ont été les sept années les plus chaudes jamais enregistrées[5]. On s’attend à ce que les effets de ce réchauffement (rareté de l’eau, canicule, incendies de forêt, précipitations extrêmes, élévation du niveau de la mer, disparition de certaines espèces et destruction d’écosystèmes) s’aggravent à chacune de ses nouvelles augmentations[6].

De l’avis général des climatologues, il faut contenir l’élévation de la température moyenne de la planète à environ 1,5 °C par rapport aux niveaux préindustriels, et nettement en dessous de 2 °C, pour atténuer considérablement les risques et les conséquences des changements climatiques[7].

Limiter le réchauffement planétaire et ses effets néfastes impose de limiter le total des émissions anthropiques mondiales cumulées de CO₂, dans le cadre d’un « budget carbone[8] ». Afin de maintenir une probabilité de 67 % de contenir le réchauffement climatique à moins de 1,5 °C, il est estimé que le budget carbone restant est de 400 gigatonnes de CO₂, soit la quantité maximale de CO₂ pouvant être émise[9]. D’après une estimation du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), la quantité annuelle d’émissions nettes mondiales se chiffre à environ 42 gigatonnes de CO₂, à trois gigatonnes près[10]. Il faut aussi limiter les autres émissions de GES[11], qui réchauffent la Terre à des degrés très divers et demeurent dans l’atmosphère pour des durées variables[12].

Selon le Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), afin de maintenir le réchauffement climatique en deçà de 1,5 °C d’ici 2100, il faut réduire progressivement les émissions mondiales annuelles de GES pour les faire chuter à environ 25 gigatonnes d’équivalent de CO₂ d’ici 2030[13].

Pour comprendre les changements climatiques, on peut aussi observer la concentration de CO₂ dans l’atmosphère[14], parce que le CO₂ constitue un GES important produit pendant la combustion de combustibles fossiles, ainsi que lors des feux de forêt et des éruptions volcaniques. Selon les mesures effectuées, le niveau de CO₂ atmosphérique était de 419 parties par million (ppm) en juillet 2022[15], ce qui est de 50 % plus élevé qu’au début de l’ère industrielle, et considérablement plus élevé qu’au cours des dernières centaines de milliers d’années[16].

Les effets des changements climatiques ne se font pas ressentir de manière uniforme dans le monde, et les populations ne subissent pas ces effets dans la même mesure. Cette situation, à l’instar de plusieurs autres, soulève notamment des questions d’égalité et d’équité intergénérationnelle. Par exemple, ce sont les jeunes, les générations futures, les communautés autochtones, les communautés rurales, les groupes marginalisés et les personnes qui se trouvent dans les fourchettes de revenus inférieurs, dont la plupart peuvent ne pas avoir contribué de façon marquée au réchauffement de la planète, qui en subiront les conséquences.

Le climat du Canada change lui aussi. Dans un rapport datant de 2019, le gouvernement du Canada expliquait en effet que :

• le Canada s’est réchauffé et il se réchauffera davantage; environ deux fois plus rapidement que le reste du monde, alors que le taux est encore plus élevé dans le Nord canadien;
• ce réchauffement a déjà des effets notables, qui s’intensifieront à l’avenir; et
• la réduction des émissions de gaz à effet de serre peut limiter la portée de ces effets, mais n’est pas suffisante pour freiner le réchauffement à l’échelle mondiale et permettre d’inverser ses répercussions. Cela empêchera seulement les effets d’être plus sévères[17].

Les conséquences des changements climatiques que l’on observe et ceux que l’on anticipe incitent les gouvernements à travers le monde à établir des plans pour atténuer les changements climatiques et s’y adapter.

Mesures pour contrer les changements climatiques

Dans cette section, on présente les initiatives déployées à l’échelle mondiale pour pouvoir s’adapter aux changements climatiques et pour tenter de freiner le réchauffement, puis on présente les mesures adoptées par le gouvernement du Canada et ses engagements.

La mobilisation de la communauté mondiale

La plupart des gouvernements du monde unissent leurs efforts grâce au système de lutte contre les changements climatiques de l’Organisation des Nations Unies (ONU). Le Canada a signé la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et l’Accord de Paris. L’Accord de Paris, qui a été conclu en 2015 à la 21^e Conférence des Parties (CdP 21), contient des engagements visant à réduire les émissions de GES et à s’adapter aux répercussions des changements climatiques[18].

En particulier, l’Accord de Paris engage ses parties à limiter l’augmentation de la température moyenne de la planète « nettement en dessous de 2 ^°C » et à poursuivre l’action menée pour la limitation, d’ici 2100, de l’augmentation de la température à 1,5 °C par rapport aux niveaux préindustriels. Les parties se sont également engagées à fixer leurs propres cibles de réduction des émissions de GES, aussi connues sous le nom de contributions déterminées à l’échelle nationale (CDN). Les CDN doivent être révisées tous les cinq ans et dépasser les objectifs antérieurs, soit par une réduction plus importante de la quantité des émissions, soit par une réduction plus rapide. En plus de s’efforcer d’atténuer les changements climatiques, les parties à l’Accord de Paris se sont engagées à travailler en faveur de l’adaptation et d’un développement résilient aux changements climatiques[19].

À la 26^e Conférence des Parties (CdP 26), qui a eu lieu en 2021 à Glasgow, les gouvernements d’environ 150 pays se sont engagés à accroître leurs initiatives de réduction des émissions de GES. Les projections indiquent que, s’ils sont respectés, les engagements pris à ce jour par l’ensemble des parties à l’Accord de Paris permettront de limiter l’augmentation de la température mondiale moyenne entre 1,7 et 2,6 ^°C par rapport à la moyenne préindustrielle d’ici 2100[20]. Toutefois, le maintien des politiques actuelles de l’ensemble des parties à l’Accord de Paris conduirait plutôt à un réchauffement compris entre 2,0 ^°C et 3,6 ^°C par rapport à la moyenne préindustrielle[21]. Cette disparité démontre la nécessité d’adopter de nouvelles politiques et mesures pour mettre en œuvre les engagements pris lors de la CdP 26. Les gouvernements sont tenus « de revoir et d’améliorer » les objectifs fixés pour 2030 dans leurs CDN d’ici la fin de 2022.

Dans le cadre du sixième cycle d’évaluation, le GIEC a récemment publié trois rapports provisoires : Climate Change 2021: The Physical Science Basis[22], Climate Change 2022: Impacts, Adaptation and Vulnerability[23] et Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change[24] (le rapport sur l’atténuation). Un rapport de synthèse sera publié sous peu. Chacun des rapports témoigne de l’urgence d’agir au niveau gouvernemental pour combattre les changements climatiques. De nombreux témoins ont fait remarquer qu’ils considéraient les rapports du GIEC comme une source fiable d’information, et ont recommandé des mesures visant à réduire les émissions de GES[25].

António Guterres, secrétaire général des Nations Unies, a résumé le message principal du rapport sur l’atténuation de la manière suivante : « Pour autant, la science ne laisse planer aucun doute. Pour que la limite de 1,5 degré fixée à Paris demeure un objectif réalisable, nous devons réduire les émissions mondiales de 45 % au cours de cette décennie[26]. »

La réponse du gouvernement fédéral

En réaction aux menaces posées par les changements climatiques, le Canada, comme les autres signataires de l’Accord de Paris, s’est engagé à réduire ses émissions de GES et à adopter des mesures pour s’adapter aux changements anticipés. L’engagement actuel du gouvernement du Canada, pris en 2021, vise à réduire ses émissions, d’ici 2030, de 40 % à 45 % par rapport au niveau de 2005, et à atteindre la carboneutralité d’ici 2050[27], les faisant passer d’environ 730 mégatonnes d’équivalent de dioxyde de carbone (Mt d’éq. CO₂) en 2019 pour qu’elles atteignent entre 406 et 443 Mt d’éq. CO₂ d’ici 2030. En 2021, la dernière année pour laquelle des données sont disponibles, les émissions du Canada s’élevaient à 670 Mt d’éq. CO₂[28]_.

Conformément à la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité, le gouvernement est tenu de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) du pays vers la carboneutralité d’ici 2050, et, pour ce faire, de créer un processus de planification et de rapport à respecter[29]. Conformément à la Loi, il a publié, le 29 mars 2022, le Plan de réduction des émissions pour 2030 (PRE pour 2030)[30]. Dans le PRE pour 2030, il décrit certaines des mesures qu’il a déjà mises en œuvre, et les 9,1 milliards de dollars qu’il prévoit dépenser pour pouvoir atteindre ses objectifs de réduction des émissions.

Parmi les engagements pris par le gouvernement fédéral dans le cadre des initiatives de réduction des émissions de GES, plusieurs ont trait au soutien accordé au secteur des combustibles fossiles. Ils sont décrits dans une section ultérieure.

Atteindre la carboneutralité d’ici 2050

Dans le scénario qu’elle propose pour illustrer la façon dont le monde peut atteindre la carboneutralité en 2050, l’Agence internationale de l’énergie soutient que tous les gouvernements doivent éliminer leurs subventions aux combustibles fossiles « au cours des prochaines années[31] ». Il a été évalué que les coûts de l’inaction devant les changements climatiques, soit les coûts des inondations, des incendies de forêt, des dômes de chaleur, de la fonte du pergélisol, de la montée du niveau de la mer, etc., étaient très élevés par rapport aux coûts de l’appui à la transition vers une économie à faibles émissions de carbone, permettant d’atteindre la carboneutralité d’ici 2050[32]. Bronwen Tucker, co-directrice de la campagne de financement public chez Oil Change International, a souligné cet écart[33].

Comme l’a déclaré le vérificateur général du Canada dans un rapport en 2017, si l’engagement des gouvernements du G20 à l’égard des subventions aux combustibles fossiles est respecté, cela « permettra d’améliorer la santé des Canadiens et de l’environnement en réduisant les émissions de gaz à effet de serre et la consommation excessive de combustibles fossiles, et en encourageant les investissements dans l’énergie propre[34] ».

Les combustibles fossiles et la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones

La Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones a reçu la sanction royale le 21 juin 2021. Elle est destinée à confirmer que la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) constitue un instrument international universel en matière de droits de la personne, qui trouve son application en droit canadien, et à encadrer sa mise en œuvre par le gouvernement[35]. Le grand chef Stewart Phillip, président de l’union des chefs indiens de la Colombie-Britannique, a expliqué qu’avec l’adoption de la Loi, les députés devraient entendre directement les Autochtones sur les terres desquels se déroulent les activités du secteur des combustibles fossiles[36]. Il a ajouté :

Dans la loi de mise en œuvre de la DNUDPA, on reconnaît le droit des membres des Premières Nations de participer à la gouvernance de leur territoire et de leurs ressources; leur permettre de décider comment le gouvernement fédéral va subventionner les activités du secteur des combustibles fossiles aura une incidence directe sur leurs besoins et leurs intérêts, et vous devriez faire le nécessaire pour vous efforcer de les faire participer à vos réunions[37].

Subventions aux combustibles fossiles : définitions existantes

Un certain nombre de définitions de « subventions aux combustibles fossiles » ont été établies. La définition des subventions aux combustibles fossiles varie dans la mesure où elle inclut généralement d’autres mesures d’aide publique à ces combustibles. Par exemple, tandis que la définition de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) se concentre sur les contributions financières des gouvernements et des organismes publics, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ajoute la notion de « soutien[38] » à sa réserve de mesures de soutien aux combustibles fossiles dans 51 pays et économies, les mesures de soutien englobent les politiques pouvant amener des variations dans les prix relatifs des combustibles fossiles[39]. Dans une analyse, le Fonds monétaire international (FMI) va encore plus loin : son évaluation des subventions aux combustibles fossiles tient aussi compte de certains coûts externes, comme les coûts environnementaux liés à la pollution atmosphérique produite par la combustion fossile[40]. Quelques définitions sont présentées dans le tableau 1.

Tableau 1 — Définitions de « subvention aux combustibles fossiles » données par diverses organisations

Sources :   Tableau préparé par la Bibliothèque du Parlement à l’aide des données obtenues auprès de l’Organisation mondiale du commerce, Subventions et mesures compensatoires : Présentation (document complet : Accord sur les Subventions et les Mesures compensatoires); Organisation de coopération et de développement économiques, « Methodology », OECD work on support for fossil fuels; Fonds monétaire international, Climate Change: Fossil Fuel Subsidies: Measuring Fossil Fuel Subsidies; Agence internationale de l’énergie, Carrots and Sticks: Taxing and Subsidising Energy, rapport, janvier 2006; et Masami Kojima et Doug Kaplow, Banque mondiale, Fossil Fuel Subsidies: Approaches and Valuation, mars 2015.

L’Association canadienne des producteurs pétroliers est d’avis que « [l]es mesures fiscales visant l’industrie pétrolière et gazière ne sont pas des subventions. Ces mesures entendent plutôt garantir la neutralité du régime fiscal entre les secteurs qui diffèrent sur le plan de l’intensité du capital, de la production de revenus et des cycles de production et de vie, éliminant ainsi le biais fiscal à leur égard[41]. »

Un certain nombre de témoins ont indiqué que la définition de l’OMC était bien établie et répandue à l’échelle internationale[42]; Jason MacLean, professeur adjoint à la Faculté de droit de l’Université du Nouveau‑Brunswick, qui effectue des recherches axées sur les lois environnementales, a résumé la définition en langage simple : « Une “subvention” s’entend d’une contribution financière des pouvoirs publics[,] ou de tout organisme public[,] qui confère un avantage[43]. »

Le terme « inefficace » n’a cependant pas de définition bien établie dans ce contexte, comme on le précise dans la section intitulée « Examen de la définition d’une subvention inefficace ».

Engagements du gouvernement du Canada concernant l’élimination progressive du soutien aux énergies fossiles

Cette étude vise à examiner deux engagements principaux axés sur l’appui fédéral au secteur ou à l’industrie des combustibles fossiles pris par le gouvernement du Canada.

• En 2009, les membres du Groupe des 20 (G20) se sont engagés à éliminer les subventions inefficaces aux combustibles fossiles.
• Un engagement à élaborer un plan pour éliminer progressivement les subventions au secteur des combustibles fossiles, qui a été officialisé dans les lettres de mandat de plusieurs ministres en octobre 2021.

Engagement du Groupe des 20 à réduire les subventions pour les combustibles fossiles

En 2009, les membres du Groupe des 20 (G20) ont convenu de travailler de façon coordonnée afin de réduire les subventions pour les combustibles fossiles. À la suite du Sommet de 2009 tenu à Pittsburgh, aux États-Unis, les dirigeants du G20 ont publié Sommet de Pittsburgh :Déclaration des chefs d’États et de gouvernements, dans laquelle ils se sont engagés à « […] éliminer progressivement et […] rationaliser[44] à moyen terme les subventions inefficaces aux combustibles fossiles tout en apportant une aide ciblée aux plus démunis ». Selon leur déclaration, « [l]es subventions inefficaces accordées aux combustibles fossiles encouragent la surconsommation, restreignent notre sécurité énergétique, font obstacle à l’investissement dans des sources d’énergie propre et portent atteinte aux efforts de lutte contre le changement climatique[45] ». Toutefois, comme on l’indique ci-dessus, il n’existe pas de définition universellement sanctionnée de ce qu’est une subvention inefficace aux combustibles fossiles. On reviendra sur ce point un peu plus loin dans le rapport.

Le gouvernement du Canada s’était d’abord engagé, dans le cadre du G20, à éliminer d’ici 2025 les subventions inefficaces à l’industrie des combustibles fossiles[46], mais cette échéance a été devancée en 2021, l’objectif étant d’accomplir la tâche d’ici 2023.

L’élimination des subventions et l’élimination progressive du financement public aux combustibles fossiles : des engagements énoncés dans la lettre de mandat des ministres

En décembre 2021, dans la lettre de mandat du ministre de l’Environnement et du Changement climatique, ce dernier se voyait confier la tâche de travailler avec la vice-première ministre et ministre des Finances, avec l’appui du ministre des Ressources naturelles, « pour accélérer notre engagement dans le cadre du G20 d’éliminer les subventions aux combustibles fossiles de 2025 à 2023, et élaborer un plan pour éliminer progressivement le financement public du secteur des combustibles fossiles, y compris par les sociétés d’État fédérales[47] ». La lettre de mandat de la vice-première ministre et ministre des Finances[48] faisait écho à cette demande, en y ajoutant celle d’éliminer les actions accréditives pour les projets liés au pétrole, au gaz et au charbon. Leur élimination devait être achevée au plus tard le 31 mars 2023[49].

Les actions accréditives sont décrites comme suit : « Une action accréditive (AA) permet à une société de financer les frais d’exploitation et d’aménagement qu’elle engage au Canada. En émettant des actions accréditives, la société peut “transférer” certains frais à leur détenteur, frais qui sont alors réputés avoir été engagés par l’investisseur[50], et non par la société. Ce transfert permet donc de réduire le revenu imposable de l’investisseur[51]. »

Le gouvernement fédéral a par ailleurs pris d’autres engagements connexes et fait d’autres déclarations; certains de ces engagements et de ces déclarations sont résumés au tableau 2, de même que les deux qui sont à l’étude ici.

Tableau 2 — Engagements internationaux et déclarations par le gouvernement fédéral du Canada quant aux « subventions inefficaces aux combustibles fossiles »

Source :     Tableau préparé par la Bibliothèque du Parlement.

Points de vue sur l’élimination progressive du soutien gouvernemental

Dans les témoignages et les mémoires, aucune préoccupation n’a été exprimée quant au fait que le gouvernement fédéral avait diminué progressivement un certain nombre de soutiens aux combustibles fossiles ces dernières années. Tristan Goodman, président et chef de la direction de l’Association des explorateurs et producteurs du Canada, était d’avis que la production du pétrole et du gaz naturel, qui justifiait le soutien que le gouvernement lui accordait il y a quelque 30 à 50 ans, n’en avait plus besoin[60]. Cependant, les témoins n’étaient pas tous d’avis qu’il fallait éliminer les subventions et les aides.

Ben Brunnen, vice-président de Sables bitumineux, Politique fiscale et économique de l’ACPP, a souligné que les gouvernements (fédéral et provinciaux) du Canada profitaient actuellement des impôts et des redevances versés par les entreprises du secteur des combustibles fossiles : « Limiter l’accès aux capitaux ou augmenter les taxes n’aura que des effets négatifs sur l’économie du Canada, l’abordabilité de l’énergie, les progrès en matière de réduction des émissions et la sécurité énergétique mondiale », a-t-il déclaré, révélant que « les recettes gouvernementales totales de notre industrie pourraient atteindre 20 milliards de dollars cette année, dont 5 milliards de dollars de recettes fédérales supplémentaires imprévues[61] ».

Mark Agnew, vice-président principal, Politique et relations gouvernementales à la Chambre de commerce du Canada, a indiqué qu’il était nécessaire d’investir d’énormes capitaux dans le processus de transition vers la carboneutralité, et que celui-ci serait beaucoup plus difficile si les entreprises pétrolières et gazières n’avaient pas accès aux crédits d’impôt pour le captage, l’utilisation et le stockage du carbone (CUSC) ou à des initiatives comme l’Accélérateur net zéro[62]. Heather Exner-Pirot, analyste principale des politiques à l’Institut Macdonald-Laurier, qui a commenté les programmes de financement du gouvernement visant la réduction des émissions du secteur des combustibles fossiles, croyait que ces programmes devraient être maintenus, parce qu’ils peuvent contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre et soutenir l’accès à une énergie abordable[63]. M. Agnew considérait aussi que les entreprises avaient besoin « de la prévisibilité dans les sources de financement[64] », suggérant de faire de l’initiative d’Accélérateur net zéro une source permanente de financement. Il poursuit en disant que, si les entreprises pétrolières et gazières n’avaient pas accès à de telles initiatives, il leur serait beaucoup plus difficile d’atteindre la carboneutralité[65].

Ben Brunnen a mentionné la réduction de l’intensité des émissions découlant de l’extraction du pétrole et du gaz canadiens, ainsi que l’engagement de l’Initiative pour des sables bitumineux carboneutres à atteindre la carboneutralité d’ici 2050[66], et a laissé entendre que les émissions pourraient baisser dans le monde si le pétrole et le gaz canadiens pouvaient remplacer les combustibles à plus forte teneur en carbone provenant d’ailleurs[67].

Figure 1 — Émissions par million de barils d’équivalent pétrole provenant de la production canadienne de pétrole et de gaz, en mégatonnes d’équivalent de dioxyde de carbone (Mt d’éq. CO2/million de barils d’équivalent pétrole)

Source :     Préparé par le Comité à partir de données provenant de : Gouvernement du Canada, Options pour plafonner et réduire les émissions de gaz à effet de serre du secteur pétrolier et gazier afin d’atteindre les objectifs de 2030 et la carboneutralité d’ici 2050 – document de travail.

Par ailleurs, bon nombre de témoins et d’auteurs de mémoires croyaient important d’éliminer progressivement les subventions et le financement public des combustibles fossiles, qui, selon eux, ralentissent et entravent la transition vers les énergies renouvelables, dont ils estimaient qu’elle est indispensable et urgente pour contribuer à réduire les incidences des changements climatiques[68], et ils avaient le sentiment que les fonds publics seraient utilisés à meilleur escient par des investissements directs dans le secteur des énergies renouvelables ou par le subventionnement de ce secteur.

Jason MacLean a émis une opinion fondée sur ses travaux :

Des modèles climatiques démontrent actuellement que, pour avoir 50 % de probabilité de limiter le réchauffement planétaire à 1,5 °C par rapport aux niveaux préindustriels, les riches « pays producteurs », dont le Canada, doivent réduire leur production de pétrole et de gaz de 74 % d’ici 2030 et cesser complètement la production d’ici 2034. L’élimination de toutes les subventions aux combustibles fossiles est une étape importante vers l’atteinte de cet objectif global de politique climatique et énergétique[69].

Jerry DeMarco, Commissaire à l’environnement et au développement durable (CEDD) au Bureau du vérificateur général, a fait remarquer : « En dépit des engagements et des plans répétés du gouvernement visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre, celles-ci ont augmenté de plus de 20 % entre 1990 et 2019. Des mesures urgentes sont nécessaires pour inverser cette tendance[70]. » Annie Chaloux, professeure agrégée et spécialiste des politiques climatiques à l’Université de Sherbrooke, David Gooderham et Eddy Pérez, responsable de la diplomatie climatique internationale au Réseau Action Climat Canada, partageaient cette opinion, Eddy Pérez affirmant que l’élimination des subventions aux combustibles fossiles pourrait contribuer à « réduire les émissions planétaires de GES de 10 % d’ici 2030[71]».

Figure 2 — Émissions de gaz à effet de serre, Canada, de 1990 à 2021, en mégatonnes d’équivalent de dioxyde de carbone (Mt d’éq. CO2)

Source :     Gouvernement du Canada, Émissions de gaz à effet de serre.

Joy Aeree Kim, responsable de la politique budgétaire au PNUE, a expliqué que les gouvernements avaient du mal à faire face à la pandémie, à augmenter leur résistance aux changements climatiques et à corriger le tir pour réaliser les objectifs de développement durable, et qu’« une réforme des subventions aux combustibles fossiles représente une source [de financement] potentielle importante d’investissements sociaux et verts[72] ». Elle a fait valoir que « seulement 10 à 30 % des subventions accordées mondialement aux combustibles fossiles suffiraient à financer la transition vers une économie propre à l’échelle de la planète[73] ».

Dale Beugin, vice-président de la recherche et de l’analyse à l’Institut climatique du Canada, a dit que l’élimination graduelle des subventions pour les combustibles fossiles était judicieuse des points de vue économique et environnemental : il a expliqué que des pays et des entreprises représentant 90 % du Produit intérieur brut (PIB) mondial cherchaient à atteindre la carboneutralité, et que, s’ils remplissent leurs engagements, cela « transformera radicalement la demande de produits de combustibles fossiles et modifiera complètement les retombées à long terme des investissements, aussi bien publics que privés, dans ce secteur d’activité[74] ». La transition mondiale vers une économie à faibles émissions de carbone « constitue un changement structurel, et non un bouleversement temporaire », a-t-il ajouté, et le gouvernement doit élaborer des stratégies qui aideront les secteurs et les régions touchés à se préparer à prospérer au sein de cette économie, plutôt que de tenter de les protéger des changements du marché[75]. Il a ajouté :

Le secteur des combustibles fossiles n’est plus la source sûre de croissance économique et de création d’emplois qu’il était autrefois. En effet, la demande en charbon, en pétrole et en gaz diminuera à l’échelle mondiale, quoiqu’on ne sache pas avec certitude quand cela se produira ni comment se déclinera cette diminution au cours de la prochaine décennie. Les investissements publics dans les actifs relatifs aux combustibles fossiles de longue durée comportent désormais des risques et peu d’avantages assurés pour la société, même dans le cadre des bouleversements que connaissent actuellement les marchés de l’énergie[76].

Dans un mémoire sont résumées les observations de plus de 8 000 personnes qui ont exprimé un soutien quasi unanime à l’égard de l’élimination de toutes les subventions aux combustibles fossiles, 84 % appuyant un élargissement de la définition de « subventions aux combustibles fossiles » afin qu’y soient inclus tous les financements publics et les autres aides financières fournies aux entreprises du secteur pétrolier et gazier[77].

Recommandation 1

Que le gouvernement du Canada continue à prendre des mesures afin d’éliminer, d’ici la fin de 2023, les subventions et le financement public applicable du secteur des combustibles fossiles, en portant un intérêt soutenu à l’atténuation de toute conséquence sociale et économique éventuelle.

Recommandation 2

Que le gouvernement du Canada voie à ce que l’engagement qu’a pris le Canada d’éliminer les subventions inefficaces aux combustibles fossiles cadre avec sa politique intérieure en matière de finances publiques et contribue à sa cohérence.

Examen de la définition d’une subvention inefficace

Définitions utilisées par les ministères et les organismes gouvernementaux

Les efforts des ministères pour définir les subventions inefficaces aux combustibles fossiles ont fait plusieurs fois l’objet d’un audit par le CEDD. Dans ses rapports de 2017, ce dernier a constaté que ni Finances Canada ni Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) n’avait une définition nette de cette expression. « Sans une définition claire de ce qu’ils se sont engagés à éliminer progressivement, il est difficile de le faire », a évoqué l’actuel CEDD, Jerry DeMarco[78].

M. DeMarco a ajouté que : « En 2019, nous avons constaté que Finances Canada n’avait toujours pas de définition claire et utile de ce qu’était une subvention inefficace. Le ministère s’était concentré sur des considérations fiscales et économiques, mais n’avait pas pris en compte les facteurs économiques, sociaux et environnementaux, qui sont les composantes du développement durable, dans la prise de décisions au sujet des subventions aux combustibles fossiles dans une perspective à court, à moyen et à long terme[79]. »

Pour répondre à une question sur l’état de la définition que prépare le Ministère, les responsables d’ECCC n’ont pas précisé quand la définition d’« inefficace » serait prête. Hilary Geller, sous-ministre adjointe de la Direction générale de la politique stratégique d’ECCC, a indiqué : « Notre échéancier va nous amener à conseiller le gouvernement afin qu’il puisse prendre des décisions à temps pour que l’élimination progressive des subventions inefficaces de nature non fiscale aux combustibles fossiles soit achevée en 2023, conformément aux engagements pris dans le cadre de son mandat[80]. »

Mairead Lavery, présidente et chef de la direction d’Exportation et Développement Canada (EDC), a dit de la société qu’elle travaillait « avec nos partenaires de façon à nous assurer de vraiment soutenir nos partenaires commerciaux, comme le font nos banques, et que nous n’accordons pas de subventions. Nous utilisons les taux du marché[81]. » Elle a affirmé ne pas avoir été au courant de la définition internationalement reconnue d’une subvention[82], mais a précisé qu’EDC n’offrait pas de subventions ou d’allocations[83].

Consultation du Canada sur les subventions inefficaces aux combustibles fossiles

Les témoins ne l’ont pas mentionné pendant l’étude, mais, en 2019, ECCC a tenu une consultation de trois mois sur le cadre préliminaire qu’a proposé le gouvernement pour repérer les subventions non fiscales inefficaces aux combustibles fossiles[84]. Dans le Document de travail sur le cadre d’évaluation du Canada des subventions inefficaces aux combustibles fossiles, produit pour cette consultation, on proposait de les définir comme suit : « [L]es subventions non fiscales aux combustibles fossiles sont des programmes non fiscaux du gouvernement fédéral qui accordent un traitement de faveur en vue d’appuyer précisément la production ou la consommation de combustibles fossiles[85]. »

Dans le document de travail, on énumère aussi les critères proposés pour l’évaluation de l’efficacité de certaines subventions non fiscales aux combustibles fossiles. On devait notamment prendre en considération les mécanismes de prestation qui pourraient permettre d’atteindre les mêmes objectifs, ainsi que déterminer si des mesures visaient à atteindre des objectifs sociaux, économiques et environnementaux, et si des solutions de rechange aux mesures permettraient d’atteindre les mêmes objectifs de manière plus efficace, plus efficiente ou plus équitable[86].

Dans le document de travail, on décrit aussi le processus d’évaluation d’ECCC pour 36 mesures non fiscales, permettant de déterminer s’il s’agit de subventions inefficaces (présenté à la figure 3).

Figure 3 — Tableau détaillé du processus d’évaluation réalisé par Environnement et Changement climatique Canada pour l’identification des subventions aux combustibles fossiles en 2019

Source :     Environnement et Changement climatique Canada, Document de travail sur le Cadre d’évaluation du Canada des subventions inefficaces aux combustibles fossiles, 2019, p. 8.

Sur les 36 programmes évalués, quatre ont été désignés comme des subventions, selon les indications du tableau 3. Aucune de ces quatre subventions n’a été jugée inefficace et, par conséquent, aucune ne devrait être éliminée progressivement « par les engagements du G20[87] ».

Tableau 3 — Quatre autres subventions aux combustibles fossiles définies par ECCC en 2019 parmi les 36 mesures évaluées pour l’identification des subventions inefficaces aux combustibles fossiles

Source :     Environnement et Changement climatique Canada, Document de travail sur le Cadre d’évaluation du Canada des subventions inefficaces aux combustibles fossiles, p. 15–17.

Autres opinions concernant les définitions

Nombre de témoins ont discuté de la façon d’interpréter ce que sont des subventions « inefficaces » aux combustibles fossiles. Le grand chef Stewart Phillip a signalé qu’un engagement à éliminer progressivement les subventions « inefficaces » à l’usage « traditionnel » des combustibles fossiles est beaucoup trop vague selon lui, et « laisse une marge de manœuvre incroyable à l’industrie pour continuer à alimenter la crise climatique et retarder les véritables réductions d’émissions[89] ».

Jason MacLean a indiqué qu’« [i]l n’existe aucun fondement en droit international et dans les politiques internationales qui permette de faire une distinction entre subventions efficaces et inefficaces. Rien ne justifie non plus qu’on adopte une définition étroite du terme “subvention” en lien avec les combustibles fossiles[90]. »

Joy Aeree Kim a parlé du rapport établi en 2019 par le PNUE[91], dans lequel sont définies les subventions aux combustibles fossiles. Elle a mentionné que, même si certains membres du G20 avaient élaboré d’autres définitions, il existait déjà une définition et une méthodologie internationalement reconnues permettant de mesurer ces subventions et d’en rendre compte, adoptées par le Groupe d’experts des Nations Unies et de l’extérieur chargé des indicateurs relatifs aux objectifs de développement durable[92]. Le PNUE, en tant qu’organisme gardien de l’ODD 12.1. C, a élaboré la méthodologie en question, de concert avec l’OCDE : « Il [s’agissait] donc de définitions et d’une méthodologie convenues au niveau international et il a été recommandé à tous les pays membres de les utiliser pour effectuer les calculs et rendre compte[93]. »

De l’avis de Ben Brunnen, ce qu’il appelait « les aides à l’investissement dans les technologies propres », telles que les installations de CCUS et l’Accélérateur net zéro, pourraient être décrites comme « efficaces dans [la mesure] où elles stimulent les investissements dans les technologies qui réduiront les émissions[94] ». Julia Levin, gestionnaire principale, Climat et énergie, Environmental Defence Canada, voyait les huit millions de dollars octroyés à l’Accélérateur net zéro comme une source éventuelle de subventions aux combustibles fossiles, et a recommandé d’appliquer des « conditions strictes en matière climatique » ou d’adopter une loi afin d’éviter qu’un tel problème survienne[95].

Mark Agnew a indiqué qu’une définition précise n’avait probablement pas autant d’importance que l’intention de la stratégie : « [N]ous risquons de gaspiller beaucoup de temps à tourner en rond sans vraiment parvenir au cœur du sujet[96] », a-t-il dit. Plusieurs autres témoins étaient d’accord avec l’idée que cette définition en soi était moins importante que le cadre permettant d’éclairer la manière de dépenser les fonds publics, comme indiqué ci‑dessous.

Jerry DeMarco a avancé l’idée que, plutôt que de s’attarder aux définitions, la principale intervention requise de la part du gouvernement consistait à évaluer les aides totales versées à l’industrie des combustibles fossiles pour justifier que celles-ci « favoriseront ou entraveront la transition du Canada vers la carboneutralité[97] »[98]. Il a acquiescé au fait que le gouvernement s’était engagé en 2009 à supprimer les subventions aux combustibles fossiles inefficaces, mais a précisé que l’on devrait insister davantage sur le choix de mesures visant à réduire les émissions de GES. Simon Langlois-Bertrand, associé de recherche à l’Institut de l’énergie Trottier, et Aaron Cosbey, associé principal à l’Institut international du développement durable, étaient d’accord avec lui[99]. Aaron Cosbey a déclaré :

La question vraiment importante n’est pas de savoir si ce dollar est dépensé pour une subvention. La question vraiment importante est de savoir si ce dollar est dépensé d’une manière qui représente une utilisation optimale des fonds publics. Le critère à cet égard n’est pas le même que celui de savoir s’il s’agit d’une subvention ou non. Le critère est de savoir si c’est conforme aux cibles que nous avons acceptées dans l’Accord de Paris. S’agit-il d’une utilisation efficace des fonds, compte tenu de la cible? Y a‑t‑il de meilleures façons d’utiliser cet argent et contribuez-vous au risque d’actifs délaissés? Voilà le genre de critères dont nous devons vraiment nous préoccuper[100].

Simon Langlois-Bertrand a rappelé que l’aide du gouvernement au secteur devrait conduire à l’atteinte des objectifs de décarbonisation et permettre de continuer de soutenir les industries et les populations touchées par la transition énergétique[101]. Il ne peut être question du renouvellement ou de l’expansion de l’infrastructure favorisant le maintien ou l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre, a-t-il clarifié, comme les réseaux de gaz naturel, les infrastructures de chauffage tributaire des carburants fossiles et les véhicules ayant recours aux combustibles fossiles[102].

Dale Beugin a fait mention d’un document récemment publié par l’Institut canadien pour des choix climatiques[103], dans lequel celui-ci évalue si les mesures gouvernementales favorisent ou entravent « la croissance économique à long terme du Canada et la transition sans heurt pour les travailleurs et les communautés au regard de l’accélération de la décarbonisation sur les marchés mondiaux[104] ». Plutôt que de mettre l’accent sur les définitions de « subvention » et d’« inefficacité », a-t-il expliqué, il a tenté de classer les politiques en fonction de quatre critères précis : la « cohérence avec la transition, l’optimisation du financement, les résultats sur le plan de l’emploi et l’harmonisation avec les orientations stratégiques[105] ».

Dans un mémoire publié après que les membres du Comité ont eu fini d’entendre des témoignages, l’Institut international du développement durable (IIDD) a recommandé les critères suivants afin d’évaluer l’efficacité des subventions aux combustibles fossiles au Canada : « conformité avec les engagements climatiques; soutien d’une économie à faible émission de carbone; cohérence avec une transition juste; [et] manière optimale d’atteindre l’objectif global de la politique[106] ».

Jerry DeMarco estimait qu’il fallait réévaluer tout le soutien accordé à l’industrie des combustibles fossiles pour déterminer si celui-ci favoriserait ou entraverait la transition vers des émissions nettes zéro[107].

Recommandation 3

Que le gouvernement du Canada évalue les mesures politiques prévues et proposées afin de déterminer si ces mesures soutiennent ou entravent la croissance économique à long terme du Canada et la transition sans heurt pour les travailleurs et les communautés, surtout au regard de l’accélération de la décarbonisation sur les marchés mondiaux.

Recommandation 4

Que le gouvernement du Canada prenne des mesures afin qu’il soit interdit d’investir des deniers publics dans toute infrastructure énergétique risquant d’être « délaissée » au cours de la transition énergétique.

Recommandation 5

Que le gouvernement du Canada s’assure que toute subvention qu’il offre facilite la transition vers un avenir à faibles émissions de carbone et qu’elle est conforme aux objectifs du Canada en matière d’émissions pour 2026, ainsi qu’aux objectifs de réduction des émissions qu’il s’est fixés pour 2030 et à son objectif de carboneutralité pour 2050.

Recommandation 6

Que le gouvernement du Canada adopte :

• une définition large et reconnue à l’échelle internationale d’une subvention aux combustibles fossiles; et
• une définition d’« inefficace » dans le contexte des subventions aux combustibles fossiles.

Recommandation 7

Que le gouvernement du Canada élabore un cadre de prise de décisions relativement aux mesures de soutien pour le secteur du pétrole et du gaz naturel, en se fondant sur l’analyse et l’évaluation de la façon la plus efficiente de réduire les émissions de gaz à effet de serre tout en tenant compte des besoins des travailleurs et des collectivités.

Recommandation 8

Que le gouvernement du Canada, en incluant les sociétés d’État, publie avant la fin de 2023 son plan d’élimination progressive du financement public du secteur des combustibles fossiles, et que ce plan soit prêt à être mis en œuvre.

Progrès réalisés à ce jour : Élimination progressive du financement public du secteur des combustibles fossiles, y compris par les sociétés d’état fédérales

Dans les lettres de mandat du 16 décembre 2021, on demandait à trois ministres d’élaborer un plan pour l’élimination progressive du financement public du secteur des combustibles fossiles, y compris par les sociétés d’État fédérales. Les membres du Comité ont appris que les travaux sur l’engagement financier public en étaient encore au stade de la planification[108]. En décembre 2022, le gouvernement du Canada a annoncé qu’il n’accorderait, d’ici la fin de la même année, aucun nouveau soutien public direct au secteur traditionnel de l’énergie produite à partir de combustibles fossiles à l’échelle internationale; il a également reconnu « la nécessité d’éliminer les subventions inefficaces aux énergies fossiles au pays », et s’est engagé à « abolir d’autres importantes subventions aux énergies fossiles au début 2023[109] ».

EDC, qui est une société d’État, fait tout son possible pour réduire son soutien au secteur de la production d’énergies fossiles, et Hillary Geller prévoit qu’ECCC inclura EDC lorsqu’il entamera les travaux à l’égard du plan visant à éliminer progressivement le financement public pour ce secteur[110]. Certaines des mesures que prend EDC pour revoir son financement afin de lutter contre les changements climatiques sont décrites dans une section ultérieure[111].

Soutien accordé par Exportation et Développement Canada au secteur des combustibles fossiles

En 2022, EDC a annoncé un objectif de réduction de 45 % du financement aux six secteurs ayant les plus fortes émissions de carbone, avec l’intention de le faire passer d’ici 2023 sous les niveaux de 2018 (comme le montre la figure 4). EDC considère que les six secteurs suivants sont à forte intensité de carbone[112] :

• les transporteurs aériens;
• l’industrie pétrolière et gazière en amont;
• la fabrication de produits chimiques et pétrochimiques et le raffinage;
• la fusion et le traitement des métaux;
• les centrales thermiques; et
• la fabrication de ciment[113].

EDC a déterminé que, avec les secteurs à forte intensité de carbone, « le risque lié à la transition vers une économie à faible intensité de carbone est plus élevé[114] ». Les risques identifiés par EDC liés à la transition vers une économie à faible émission de carbone sont, entre autres :

[D]ivers risques politiques et juridiques : contraintes faisant suite à l’adoption de politiques sur les émissions; imposition d’une taxe sur le carbone et aux autres politiques applicables; restrictions ou mesures incitatives en lien avec l’utilisation de ressources hydriques ou foncières; variations de l’offre et de la demande résultant de changements technologiques ou touchant les marchés; et risques de réputation engendrés par l’évolution des perceptions des clients ou de la collectivité au sujet de l’incidence d’une organisation sur la transition vers une économie plus sobre en carbone et résiliente aux changements climatiques[115].

La figure 4 indique qu’EDC a déboursé 13,6 milliards de dollars en 2021 afin de soutenir des entreprises des secteurs à fortes émissions de carbone, soit un financement inférieur à celui des trois dernières années.

Recommandation 9

Que le gouvernement du Canada assortisse de conditions strictes tous les programmes de financement afin de s’assurer que les dépenses gouvernementales sont alignées sur les obligations du Canada en vertu de l’Accord de Paris.

Figure 4 — Représentation de l’objectif actuel d’EDC de réduire, d’ici 2023, son financement des six secteurs à plus fortes émissions de carbone de 45 % par rapport aux niveaux de 2018, montrant ses niveaux relatifs de financement accordé aux secteurs

Source :     EDC, La carboneutralité à EDC d’ici 2050, juillet 2022.

Dans la Politique sur les changements climatiques[116], adoptée en 2019, EDC précise qu’il cessera de financer les nouvelles centrales thermiques au charbon (à moins que celles-ci ne comprennent des technologies de captage et de stockage du carbone), les nouvelles mines de charbon ainsi que les opérations ou les entreprises qui tirent plus de 40 % de leurs recettes de la production de charbon thermique[117]. La Politique sur les changements climatiques et les changements connexes ont commencé avant que le gouvernement fédéral fasse savoir qu’il avait l’intention d’éliminer progressivement les soutiens publics aux combustibles fossiles.

Plusieurs témoins ont déclaré que l’appui d’EDC au secteur devrait être considéré comme étant une subvention[118]. Bronwen Tucker a affirmé :

La subvention fédérale à la production la plus éhontée est celle d’Exportation et Développement Canada, EDC, qui verse 13,6 milliards de dollars par an, en moyenne, en soutien gouvernemental et souvent préférentiel au pétrole et au gaz. À cause des interventions d’EDC, le Canada est le pays du G20 qui accorde le plus de financement au commerce et au développement des combustibles fossiles. L’argent d’EDC est aussi largement responsable du fait que le Canada obtient le pire classement des pays du G20 de l’OCDE en ce qui a trait aux subventions accordées à la production de pétrole et de gaz. En fin de compte, cela signifie qu’il y a plus de projets pétroliers et gaziers qui vont de l’avant que ce qui serait possible autrement[119].

Lorsqu’on lui a demandé quelles subventions elle souhaitait voir éliminer, Julia Levin a parlé de l’appui d’EDC au secteur des combustibles fossiles, qui constitue, selon elle, le plus grand soutien du gouvernement fédéral à ce secteur, même s’il ne peut être officiellement désigné comme une subvention[120].

Au cours de 2020 et de 2021 respectivement, EDC a facilité des activités évaluées entre 8,1 et 5,1 milliards de dollars, environ, dans le secteur pétrolier et gazier – ce qui pourrait comprendre l’octroi de prêts, d’autres financements ou des produits d’assurance[121]. Mairead Lavery a expliqué que l’approche d’EDC à l’égard du pétrole et du gaz a évolué :

[E]n à peine trois ans, entre 2018 et 2021, le soutien d’EDC à l’égard du secteur du pétrole et du gaz naturel a baissé d’environ 65 %. EDC s’est engagé à cesser de consentir de nouveaux investissements aux entreprises de combustibles fossiles ou à leurs projets d’ici la fin de cette année[122].

Elle a déclaré qu’EDC avait fourni une aide financière aux industries gazière et pétrolière en 2021, mais qu’il n’accordait pas de subventions[123]. Elle a également indiqué que la société détournerait son attention vers le soutien des entreprises canadiennes. Elle a expliqué qu’EDC voulait

vraiment travailler avec l’industrie afin de comprendre leur cheminement. Plusieurs sociétés pétrolières et gazières canadiennes se sont engagées à atteindre la carboneutralité. Nous voulons travailler avec ces sociétés afin de bien comprendre ce que cela signifie, ce que cela signifie sur le plan de la technologie et surtout sur le plan des technologies propres, et ce qu’elles investissent en recherche et développement, afin de les accompagner dans leur transition vers un avenir à faibles émissions de carbone[124].

Cependant, si l’organisation s’est engagée à mettre fin à son appui à des projets internationaux d’énergie fossile, EDC n’a pas pris un tel engagement au sujet des projets canadiens, et veut plutôt « continuer à examiner » son soutien à leur égard[125].

M^me Lavery a déclaré qu’EDC était l’un des grands instigateurs financiers des technologies propres au Canada, et qu’en 2021, pour la première fois dans ce qui, d’après elle, semble être une tendance, l’appui d’EDC à ces technologies avait dépassé son soutien au secteur du pétrole et du gaz, sans toutefois en donner des détails dans son témoignage[126]. Dans une communication écrite, EDC a précisé qu’« [e]n 2021, EDC a facilité pour 6,3 milliards de dollars d’activités dans le secteur des technologies propres, et pour 4,4 milliards de dollars dans le secteur pétrolier et gazier[127] ». Selon EDC, une technologie propre est un procédé, un produit ou un service qui contribue à réduire les effets sur l’environnement par l’entremise :

• d’activités de protection de l’environnement visant à prévenir, à réduire ou à éliminer la pollution ou toute autre dégradation de l’environnement;
• d’activités de gestion des ressources permettant d’utiliser les ressources naturelles de façon plus efficace et ainsi éviter leur épuisement; et
• de l’utilisation de biens adaptés de façon à réduire nettement la consommation d’énergie ou de ressources par rapport aux pratiques habituelles[128].

Mairead Lavery a expliqué que cette définition était large et pouvait inclure un soutien aux entreprises de combustibles fossiles[129]. EDC offre un nouveau « cadre d’obligations durables » qui traite notamment de ce que la société considère comme « des projets de financement social et de transition », ce qui peut inclure le financement de telles entreprises[130]. M^me Lavery a dit de ces projets qu’il s’agissait d’une « obligation de transition » qui permet à EDC d’« intervenir et [d’]aider ces entreprises à réduire plus rapidement leurs émissions de GES[131] ». Elle a ajouté qu’EDC pourrait profiter de son statut pour aider des entreprises existantes à changer plus rapidement, en imposant la communication de certains renseignements et un plan de transition. Selon elle, il faut que les plans des entreprises soient assortis d’objectifs provisoires et soient surveillés. Ils ne peuvent avoir uniquement pour objectif d’atteindre la carboneutralité d’ici 2050[132].

M^me Lavery a fait valoir que le soutien des projets liés au pétrole et au gaz canadiens visait à assurer

que le financement est destiné à des produits de transition. Ce sont des dépenses en immobilisations qui visent expressément à réduire les émissions de gaz à effet de serre. En ayant vraiment la capacité, nous espérons qu’elles déploieront plus rapidement ces dépenses en immobilisations[133].

Elle a précisé qu’il était parfois difficile pour les entreprises d’obtenir du financement ou de l’aide pour « l’adoption précoce d’une technologie[134] ».

Questionnée sur l’appui d’EDC aux projets de production d’énergie renouvelable, par rapport à ceux visant à réduire les émissions découlant des combustibles fossiles, M^me Lavery a déclaré : « Nous avons examiné notre portefeuille pour l’avenir et nous avons précisé de quelle façon nous aimerions le réorienter. Nos équipes ont donc des affectations d’investissements très claires à l’égard des technologies propres[135]. »

Afin de garantir la prise de décisions d’investissement judicieuses à long terme et d’éviter que des actifs de financement deviennent ensuite orphelins, EDC a déclaré : « [Nous] travaillons avec des tests de résistance climatique[136]. »

Progrès réalisés à ce jour : élimination graduelle des subventions pour les combustibles fossiles d’ici 2023

Hilary Geller, d’ECCC, a signalé que « le gouvernement a fait des progrès considérables pour respecter son engagement d’éliminer et de rationaliser les subventions inefficaces aux combustibles fossiles, sur le plan fiscal[137] ». Miodrag Jovanovic, sous‑ministre adjoint de la Direction de la politique de l’impôt à Finances Canada, a affirmé que, depuis 2007, une suppression progressive avait commencé ou été annoncée pour neuf mesures fiscales, y compris une proposition, dans le budget de 2022, de conclure l’élimination progressive des actions accréditives pour l’exploitation du pétrole, du gaz et du charbon[138]. Ben Brunnen a confirmé que le gouvernement fédéral ne fournissait plus de subventions à la production pour le secteur[139].

Des travaux visant à réduire les subventions aux combustibles fossiles avaient déjà été entamés lors des législatures précédentes. Par exemple, ECCC a recensé huit avantages fiscaux du secteur des combustibles fossiles qui ont été progressivement abandonnés ou rationalisés entre 2015 et 2021[140]. Dans un mémoire, l’ACPP a déclaré que le gouvernement fédéral éliminait progressivement les subventions depuis 19 ans. Les mesures qu’il prend pour ce faire sont présentées au tableau 4.

Tableau 4 — Chronologie des engagements du gouvernement du Canada et de ses mesures visant à éliminer progressivement les subventions et les aides aux combustibles fossiles

Sources :   Bureau du vérificateur général du Canada (BVG), printemps 2017, Rapports du vérificateur général du Canada au Parlement du Canada, « Rapport 7 – Les subventions aux combustibles fossiles »; Environnement et Changement climatique Canada, Document de travail sur le Cadre d’évaluation du Canada des subventions inefficaces aux combustibles fossiles, p. 4–5; Environnement et Changement climatique Canada, Matériel de breffage pour la comparution devant le Comité permanent de l’environnement et du développement durable — 3 mai 2022, « Subventions inefficaces pour les combustibles fossiles »; premier ministre du Canada, Lettre de mandat de la vice-première ministre et ministre des Finances,Lettre de mandat du ministre de l’Environnement et du Changement climatique, Lettre de mandat du ministre des Ressources naturelles, 16 décembre 2021.

Note :        Principale référence indiquée pour chaque ligne : *BVG 2017, **ECCC 2019, ***ECCC 2022.

Lorsque les membres du Comité l’ont interrogé sur le processus du ministère des Finances, Miodrag Jovanovic a mentionné que les intervenants de l’industrie se voyaient toujours accorder du temps pour s’adapter, et que le Ministère évaluait toujours les incidences socio‑économiques, y compris sur les emplois, lorsqu’il envisageait d’éliminer tout soutien[141] :

S’il y a un doute sur l’importance de l’effet potentiel de l’élimination progressive d’une subvention donnée, c’est là que la conception de l’élimination progressive et le temps donné à l’industrie pour s’adapter deviennent très importants. […] [V]ous verrez très souvent une période substantielle accordée pour permettre l’ajustement[142].

Comparativement à l’analyse du gouvernement, d’autres organisations ont décrit les subventions canadiennes aux combustibles fossiles comme étant considérables, mais difficiles à évaluer.

Le CEDD et le Bureau du Vérificateur général du Canada (BVG) ont réalisé des audits et des études sur les subventions aux combustibles fossiles au Canada en 2012, en 2017 et en 2019. Ces audits et ces études ont tous permis de constater que les ministères n’avaient pas défini l’expression « subventions inefficaces pour les combustibles fossiles ».

En 2012[143], en 2017[144] et en 2019[145], le CEDD et le BVG se sont penchés sur l’engagement du fédéral à l’égard des subventions aux combustibles fossiles[146]. Chaque étude a permis de constater que les ministères n’avaient pu terminer le travail, notamment parce qu’ils n’avaient pas donné une définition claire de « subvention inefficace pour les combustibles fossiles ».

En novembre 2021, le CEDD a publié un rapport de vérification axé sur le Programme côtier du Fonds de réduction des émissions de RNCan pour le secteur pétrolier et gazier. Ce rapport a permis de constater que les prêts exempts d’intérêt et non remboursables pour les sociétés pétrolières et gazières correspondaient à des subventions[147]. Le CEDD y critique la conception du programme, parce que celui-ci ne mettait pas le financement en relation avec des réductions nettes d’émissions provenant de l’exploitation pétrolière et gazière[148].

Jerry DeMarco a fait valoir qu’un élément clé des réponses des ministères aux audits du CEDD était que ceux-ci allaient entreprendre un examen des subventions par les pairs avec le gouvernement de l’Argentine, tel qu’il a été annoncé en 2018. Cependant, les progrès concernant cet examen n’avaient pas encore été présentés au moment de son témoignage[149]. Le gouvernement du Canada a indiqué que les examens volontaires par les pairs parmi les pays du G20 qui travaillent à la réforme des subventions aux combustibles fossiles permettront « aux deux pays de comparer et d’accroître leurs connaissances, en plus d’encourager l’élan mondial pour la détermination et la réduction des subventions inefficaces aux combustibles fossiles[150] ». D’autres témoins ont également attiré l’attention sur l’évaluation par les pairs prévue[151].

Plusieurs témoins ont déclaré qu’ils considéraient le soutien du gouvernement du Canada pour le projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain (TMX) comme une subvention aux combustibles fossiles qui devrait être supprimée[152]. Un témoin s’est reporté à l’analyse d’ECCC et ne le considère donc pas comme une subvention[153], tandis qu’un autre a appuyé le soutien du gouvernement au projet, car il pourrait fournir des revenus stables et prévisibles aux communautés autochtones[154].

Recommandation 10

Que Ressources naturelles Canada s’assure que, pour les projets côtiers, le Fonds de réduction des émissions ne prenne en considération que les projets prévoyant l’élimination complète des émissions de méthane.

Recommandation 11

Que, le plus rapidement possible, le gouvernement du Canada réalise son examen par les pairs avec l’Argentine des subventions aux combustibles fossiles et qu’il en publie les résultats.

Quantification des subventions aux combustibles fossiles au Canada

Il peut être difficile de quantifier avec précision les subventions canadiennes aux combustibles fossiles, compte tenu des nombreuses définitions utilisées et de la lenteur de la disponibilité des données. Cependant, l’IIDD a réalisé des inventaires des subventions canadiennes aux combustibles fossiles dans le cadre de son initiative mondiale sur les subventions. L’IIDD utilise la définition des subventions donnée par l’OMC pour cet inventaire[155].

L’Institut a évalué à près de 600 millions de dollars la valeur des subventions canadiennes accordées aux combustibles fossiles au cours de l’exercice 2019-2020, mais celles-ci seraient plus élevées si les subventions pour lesquelles il n’existe pas de données publiques, comme celles à caractère fiscal, pouvaient être incluses[156]. Le rapport affirme qu’à l’échelle fédérale, les subventions aux combustibles fossiles étaient majoritairement destinées aux producteurs de combustibles fossiles, par opposition aux consommateurs, et que, dans le cas des subventions canadiennes, « la large place accordée aux subventions à l’exploration s’est déplacée vers les infrastructures pour la production et l’exportation de combustibles fossiles[157] ». De plus, il a souligné que, « [p]our parvenir à dresser un inventaire exhaustif, les informations sur les subventions devraient être plus transparentes[158] ».

Dans son inventaire de 2020, l’IIDD a indiqué que le gouvernement avait accordé au moins 1,91 milliard de dollars de subventions aux entreprises de combustibles fossiles pendant l’année[159], ce nombre étant inférieur au total réel, puisqu’on ne dispose pas de toutes les données nécessaires pour réaliser un bilan complet du niveau de subventions fédérales. Il s’agit d’un bond de plus de 200 % par rapport au niveau de 2019, attribuable en grande partie aux mesures de soutien mises en œuvre à la suite de la pandémie de COVID-19, plus particulièrement un transfert direct à Terre-Neuve pour le soutien de son industrie pétrolière extracôtière[160]. Le gouvernement fédéral a offert quelque 1,7 milliard de dollars de fonds fédéraux à certaines provinces et à l’Alberta Orphan Well Association pour appuyer leurs travaux de nettoyage des infrastructures pétrolières et gazières inactives[161]. Stephen Buffalo, président et chef de la direction de l’Indian Resource Council Inc., et Heather Exner‑Pirot ont mentionné plusieurs bénéfices découlant du financement des puits orphelins : cela avait permis de nettoyer les terres des Premières Nations, et d’employer 250 de leurs jeunes membres, ainsi que de mettre fin aux fuites de méthane[162]. Julia Levin a indiqué que cela aurait constitué une bonne utilisation des fonds publics si ces fonds avaient été versés directement aux Premières Nations, mais que la majorité d’entre eux s’étaient retrouvés entre les mains de grandes entreprises, qui ont alors interrompu leur financement et se sont plutôt servies des fonds publics[163]. Dale Beugin estimait que le soutien au nettoyage des puits orphelins devait être temporaire et « cibler les entreprises qui courent le plus de risques de déclarer faillite[164] ».

Dans un rapport, le FMI a déclaré que le gouvernement du Canada avait octroyé 43 milliards de dollars américains aux secteurs pétrolier et gazier en 2015, si l’on tient compte des coûts externes[165]. Dans une mise à jour pour 2021, ce chiffre s’approchait des 63 milliards de dollars américains[166].

Selon l’inventaire de l’OCDE des mesures de soutien pour les combustibles fossiles, de nombreuses mesures affichées pour le Canada sont éliminées graduellement depuis 2006 ou 2010[167]. À l’heure actuelle, sa mesure phare est une dépense fiscale, « déduction relative aux actions accréditives », dont la valeur totale est passée :

• d’approximativement 292 millions de dollars en 2011 à environ 7,8 millions de dollars en 2021 dans le cas du pétrole brut;
• de près de 4 millions de dollars en 2011 à environ 65 000 $ en 2021 pour ce qui est des « liquides de gaz naturel »; et
• de 9,3 millions de dollars en 2011 à environ 157 000 $ en 2021, dans le cas du gaz naturel[168].

L’Association canadienne des producteurs pétroliers soutient dans son mémoire que « les mesures fiscales toujours en vigueur visant le secteur pétrolier et gazier font partie du régime fiscal de référence et que, par conséquent, elles ne constituent pas des subventions aux termes de notre engagement envers le G20[169] ». Les estimations sont en général assorties d’une mise en garde, car les données ne sont pas toutes disponibles, mais le tableau 5 présente certaines estimations.

Tableau 5 — Estimations par des tiers des subventions aux combustibles fossiles au Canada

Sources :   OCDE, OECD work on support for fossil fuels: Methodology

• a)   Fossil Fuel Subsidy Tracker, « Country : Canada »; consulté le 8 mai 2023.
• b)   Vanessa Corkal, Julia Levin et Philip Gass, Institut international du développement durable (IIDD), Subventions fédérales aux combustibles fossiles au Canada en 2020, février 2020, p. 1.
• c)   Vanessa Corkal, Institut international du développement durable, Federal Fossil Fuel Subsidies in Canada : COVID-19 edition, février 2021, p. 1 [disponible en anglais seulement].

Recommandation 12

Que le gouvernement du Canada communique de manière transparente les renseignements au sujet des subventions et des aides au secteur des combustibles fossiles, afin de rendre l’inventaire et l’analyse plus complets.

Comment le gouvernement peut-il respecter ses engagements en matière de climat?

En discutant de l’élimination graduelle des subventions et des mesures d’aide aux combustibles fossiles, plusieurs témoins se sont évertués à mettre en contexte leurs observations à l’aide de suggestions sur la façon dont le gouvernement pourrait atteindre ses cibles de réduction des émissions et contribuer avec le plus d’efficacité possible à son obligation aux termes de l’Accord de Paris de maintenir la hausse de la température planétaire en dessous de 1,5 °C par rapport à la moyenne préindustrielle d’ici 2100.

Certains des principaux thèmes dont les témoins ont discuté sont présentés dans cette section.

Une transition équitable

De nombreux témoins qui ont appuyé le concept d’une transition équitable ont offert des suggestions sur les prochaines étapes permettant de garantir que les engagements climatiques sont respectés de manière juste et inclusive, et que des possibilités d’emploi de haute qualité sont fournies, y compris pour les actuels travailleurs du secteur des énergies fossiles, et surtout en ne laissant personne en plan[170]. Dans son mémoire, LeadNow a expliqué que plus de 43 000 personnes de l’ensemble du Canada avaient signé des pétitions, « exigeant une transition juste afin de lutter contre la crise climatique et les inégalités en investissant dans les communautés et en créant des emplois stables qui sont également bons pour la planète[171] ».

Bronwen Tucker a affirmé qu’une transition équitable « protège les travailleurs et les communautés plutôt que de nous enfermer dans un chaos climatique[172] ».

Larry Rousseau, vice-président exécutif du Congrès du travail du Canada, a expliqué que le Congrès représentait trois millions de travailleurs, dont des dizaines de milliers de travailleurs de « l’industrie des combustibles fossiles », et appuyait depuis longtemps des mesures de transition équitable. Celui-ci a rappelé :

Les travailleurs des secteurs de l’énergie et des ressources comprennent déjà la sinistre réalité des changements climatiques. Ils y sont confrontés. Et ils constatent la nécessité de faire la transition vers des sources d’énergie propres et renouvelables. Mais ils insistent — et nous insistons — sur le fait que la transition profitera aux travailleurs; elle ne se fera pas à leurs dépens[173].

Il a affirmé que les travailleurs et les syndicats avaient un rôle à jouer dans les discussions et les décisions « au sujet de leur avenir et de l’avenir économique de leurs communautés[174] ».

Aaron Cosbey a ajouté qu’une utilisation des fonds publics qui entraîne davantage d’investissements dans les secteurs pétrolier et gazier mènera à la construction d’actifs qui sont à risque d’être délaissés, ce qui peut compromettre une transition équitable : il a expliqué que, selon le rapport de 2021 de l’IIDD, « À la recherche de la prospérité »,

après 2030, la demande mondiale de pétrole connaîtra un déclin de longue durée marqué par des prix faibles et de plus en plus volatils. Si nous ne prenons pas soin de gérer correctement la diminution progressive des investissements et de la production, les répercussions économiques seront extrêmement pénibles pour les régions, les collectivités et les travailleurs tributaires du pétrole[175].

Il est préférable d’investir les fonds publics « dans la formation, le perfectionnement des compétences et des programmes d’aide financière généreux pour la relocalisation des travailleurs et de leurs familles que dans des subventions [aux combustibles fossiles] », estime Justin Leroux, professeur d’économie appliquée aux HEC à Montréal et co‑directeur de l’éthique et de l’économie au Centre de recherche en éthique[176].

Le soutien aux énergies renouvelables et à l’énergie propre

Quelques témoins doutaient fort que l’énergie renouvelable puisse permettre de répondre aux besoins de la société[177], ou ont dit qu’elle coûtait trop cher[178], mais plusieurs autres ont déclaré que le soutien à l’énergie renouvelable constituait une solution essentielle et plausible, citant des analyses par des organisations comme l’Agence internationale de l’énergie (AIE).

Julia Levin a fait valoir que le Canada était bien en deçà de sa capacité de production d’énergie renouvelable autre que l’hydro-électricité, et que la création de nouvelles énergies renouvelables était beaucoup moins coûteuse que la production d’énergie à partir des combustibles fossiles[179]. « Du point de vue de la création d’emplois et des avantages connexes, de l’assainissement de l’air et de la création d’emplois dans toutes les collectivités du pays, il est absolument nécessaire d’investir dans les énergies renouvelables[180]. »

Normand Mousseau, directeur scientifique de l’Institut de l’énergie Trottier et professeur titulaire à l’École polytechnique de Montréal, a dit que les subventions « doivent faciliter la transition vers des énergies bas carbone[181] ». Christina Hoicka, titulaire de la Chaire de recherche du Canada en aménagement urbain pour les changements climatiques et professeure agrégée à l’Université de Victoria, a noté : « D’après l’Organisation de coopération et de développement économiques et le Clean Energy Technology Guide de l’Agence internationale de l’énergie, il existe au moins 38 technologies, y compris une série de technologies des énergies renouvelables, prêtes à être mises sur le marché et qui pourraient être mises à l’échelle immédiatement avec les aides voulues[182]. » Elle a ajouté qu’investir dans ces technologies qui font partie de la transition vers une transition énergétique propre constituerait une utilisation plus efficace des rares fonds publics plutôt que de financer le secteur pétrolier et gazier[183].

Christina Hoicka a déclaré que le gouvernement devait appuyer davantage de telles technologies éprouvées, sinon, il ne serait pas en mesure d’atteindre ses objectifs climatiques. Elle est cependant consciente de la difficulté de transporter suffisamment d’électricité vers les villes pour permettre l’électrification des véhicules et la croissance de la population, des bâtiments et de l’industrie, mais elle est convaincue que, grâce à la bonne combinaison d’instruments stratégiques, de soutien administratif offert aux programmes ainsi que de soutien aux collectivités pour leur permettre de participer de manière utile, cela est possible, et « peut être effectué de manière socialement et économiquement équitable[184] ». Elle a expliqué que sa recherche a contribué à démontrer qu’un moyen de faire baisser les coûts et d’accroître la fiabilité était de combiner les « groupes d’innovations[185] ».

Recommandation 13

Que le gouvernement du Canada appuie l’innovation en matière d’énergie renouvelable afin de démontrer qu’il est possible d’effectuer une transition abordable vers l’énergie propre.

En revanche, Craig Golinowski, président et directeur associé au sein de la Carbon Infrastructure Partner Corp., croit qu’il est « simplement impossible de rassembler l’ampleur du capital nécessaire pour investir dans une quantité suffisante d’énergies alternatives[186] ».

Bronwen Tucker a expliqué les conclusions d’un rapport[187] publié en octobre 2021 par Friends of the Earth U.S. et Oil Change International, selon lesquelles, de 2018 à 2021, les pays du G20, dans l’ensemble, avaient offert en moyenne 2,5 fois plus de soutien pour les combustibles fossiles que pour l’énergie renouvelable, tandis que le Canada leur avait accordé un soutien 14 fois plus élevé[188]. Cela indique que le financement public du pétrole et du gaz doit vraiment diminuer progressivement, a-t-elle conclu, de même que d’autres témoins[189].

Selon Christina Hoicka, nous atteindrons nos objectifs « si nous suivons les données probantes sur nos options les plus rapides et les moins chères, qui améliorent aussi les retombées économiques et sociales[190] ». Par exemple,

[l]es possibilités essentielles et technologiquement viables de décarbonisation [qui] comprennent l’électrification des transports; la rénovation écoénergétique en profondeur des bâtiments, […] y compris en utilisant des thermopompes; et le développement rapide du captage de l’énergie résiduelle pour les processus de chauffage et de refroidissement dans les villes et les districts industriels[191].

Une production bonifiée et de nouvelles technologies de distribution et de transmission seraient alors nécessaires pour que nous puissions utiliser cette électricité renouvelable[192].

Recommandation 14

Que le gouvernement du Canada utilise ses ressources pour prioriser un soutien aux options de décarbonisation technologiquement viables ainsi que la production bonifiée d’électricité renouvelable et les nouvelles technologies de distribution et de transmission.

La tarification du carbone

Tristan Goodman a fait valoir que le marché de crédits compensatoires du carbone pouvait contribuer à répondre aux préoccupations relatives à la compétitivité[193]. La prévisibilité du tarif sur le carbone est importante, selon lui, et il a exhorté le gouvernement à assurer une certaine stabilité sur ce plan. Craig Golinowski a convenu que la prévisibilité du prix du carbone était critique[194].

Dale Beugin a laissé entendre que la tarification du carbone et une réglementation souple devraient être le fondement d’une politique fédérale rentable si l’on veut minimiser les coûts lorsque vient le temps de réduire les émissions de façon importante. Il a ajouté que des politiques complémentaires, comme un soutien à la recherche et au développement, pouvaient contribuer à faire en sorte que la tarification du carbone fonctionne mieux pour ce qui est de réduire les émissions de GES d’une manière rentable[195]. Jerry DeMarco était également en faveur de la tarification du carbone.

Quelques témoins ont dit que, souvent, le tarif que paient les grands émetteurs ne représentait qu’une fraction de leurs émissions de carbone à cause du régime de normes de rendement, qui vise à protéger la compétitivité. Ils ont souligné que cela pouvait être considéré comme une subvention[196]. Justin Leroux a quant à lui fait valoir, pour justifier le fait que ces émetteurs paient moins, que cela permettait de maintenir la compétitivité internationale, mais il a déclaré que le montant qu’ils paient était trop faible et qu’ils devraient éventuellement payer le montant intégral[197]. Julia Levin trouvait qu’il fallait « régler » les problèmes liés à la tarification du carbone afin que le Canada soit doté d’un système de tarification du carbone « fonctionnel[198] ».

Recommandation 15

Que le gouvernement du Canada continue de mettre l’accent sur la tarification du carbone et sur une réglementation souple comme éléments centraux de sa politique de réduction des émissions, afin de réduire le plus possible les coûts nécessaires pour parvenir à réduire considérablement les émissions.

Recommandation 16

Que le gouvernement du Canada fasse des investissements publics dans des projets qui complémentent les politiques sur la tarification du carbone et les autres politiques réglementaires visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre.

La concurrence internationale

Quelques témoins ont soulevé certaines questions sur la compétitivité des entreprises à mesure que les gouvernements réduisent les émissions de GES et prévoient l’élimination des subventions et les mesures de soutien à l’industrie des combustibles fossiles. Jerry DeMarco a reconnu que, « [s]i un pays prend des risques et fait quelque chose et que les autres ne suivent pas, il pourrait être désavantagé sur le plan de la concurrence[199] ». Cependant, il a souligné que cela ne signifiait pas qu’il est préférable d’omettre d’agir pour atténuer les changements climatiques et a insisté sur l’importance de la collaboration avec d’autres gouvernements et intervenants :

Le changement climatique est une question difficile, car il est impossible d’obtenir l’unanimité de près de 200 pays sur chaque mesure et chaque définition […]

Dans la mesure du possible, si nous pouvons au moins collaborer avec nos collègues du G7 et du G20 pour examiner cette question de manière coordonnée, ce qui […] fait appel à des examens par les pairs entre nations, nous aurons une meilleure chance de voir l’ensemble du troupeau aller dans le même sens, plutôt qu’un seul d’entre nous devancer le peloton ou le suivre[200].

Tristan Goodman a déclaré être en faveur de l’objectif du gouvernement de lutter contre les émissions, mais il estimait que l’industrie pétrolière et gazière avait besoin d’aide pour faire face aux coûts liés au respect des orientations gouvernementales en matière de changements climatiques : il a insisté sur l’importance de « demeurer concurrentiels par rapport à d’autres pays et [de] continuer d’attirer d’importants capitaux d’investissement au pays[201] » ainsi que sur la volonté d’assurer que l’exploitation pétrolière et gazière se poursuit au Canada tant que celle-ci est encore nécessaire[202]. Sinon, a-t-il laissé entendre, l’exploitation se produirait au sein d’autres administrations « sans réelle expertise ni ambition en matière de climat[203] ».

Ben Brunnen a également fait valoir :

Le fait d’investir dans la technologie de réduction des émissions n’est souvent pas justifié et il peut se révéler passablement coûteux. Du point de vue du secteur privé, je pense que pour tous les aspects de l’économie, nous serions à la recherche de coûts supplémentaires qui seraient difficiles à soutenir pour les investisseurs, en particulier les investisseurs qui envisagent d’investir à l’international. Si nous ne pouvons pas assurer des rendements à ces investisseurs, ces derniers investiront tout simplement dans d’autres pays ou à l’échelle mondiale[204].

Shannon Joseph, vice-présidente, Relations gouvernementales et affaires autochtones à l’ACPP, a ajouté : « Les objectifs de réduction des émissions du Canada vont bien au‑delà des solutions faciles. Pour aller au‑delà des solutions faciles, il faudra que tous les secteurs innovent et investissent[205]. »

Le grand chef Stewart Phillip était sceptique à l’égard de telles déclarations, rappelant aux membres du Comité que « l’industrie des combustibles fossiles a passé des décennies à répandre de la désinformation au sujet de la sécurité de leurs activités et de leurs produits, et à retarder toute mesure gouvernementale significative qui aurait pour effet de réduire leurs profits[206] ».

Jerry DeMarco a souligné l’importance du rôle du gouvernement dans la collaboration avec les intervenants du secteur :

Le Canada devra travailler avec le secteur pétrolier et gazier, mais il ne doit pas avoir peur de réglementer également. Il ne s’agit pas d’une relation entièrement volontaire entre le gouvernement et l’industrie. Ils travaillent ensemble, mais c’est au Canada, qui s’est engagé à atteindre la carboneutralité, de la respecter, et cela nécessite un éventail de mesures, de la tarification du carbone à la réglementation en passant par la collaboration avec l’industrie sur des mesures volontaires — toute la gamme[207].

Dale Beugin abondait dans ce sens, disant que les gouvernements devaient « maximiser les rares fonds publics en réalisant des investissements publics qui complémentent les politiques sur la tarification et la réglementation du carbone plutôt que de financer les entreprises pour qu’elles respectent les mesures connexes[208] ».

Mark Agnew considérait l’initiative Accélérateur net zéro comme un fonds très utile jouant un rôle essentiel. Si ces entreprises n’avaient pas accès à de telles initiatives, a-t-il dit, il leur serait beaucoup plus difficile d’atteindre la carboneutralité[209]. En revanche, Julia Levin voyait ce fonds comme une source potentielle de subventions octroyées au secteur pétrolier et gazier et a suggéré que le fonds devrait être assorti de « conditions strictes en matière climatique[210] », pour s’assurer qu’il ne devient pas une subvention au secteur.

Recommandation 17

Que le gouvernement du Canada continue de veiller à ce que la compétitivité du secteur pétrolier et gazier canadien soit prise en compte lorsqu’il prend des décisions liées aux mesures relatives aux changements climatiques, et de collaborer avec d’autres administrations gouvernementales pour traiter des problèmes de compétitivité mondiale.

Éléments devant être pris en considération

Plusieurs autres questions, y compris les suivantes, ont été soulevées pendant l’étude.

L’abordabilité

Plusieurs témoins ont mentionné l’importance d’assurer l’abordabilité de l’énergie, de la nourriture et du logement ainsi que des autres besoins de base au Canada[211].

Quelques témoins ont dit craindre que l’élimination des subventions pour les combustibles fossiles puisse rendre inabordables l’énergie et d’autres produits de première nécessité[212]. Tristan Goodman a souligné que les tarifs élevés de l’énergie avaient un effet avant tout sur les Canadiens à faible revenu et s’est dit préoccupé par « l’abordabilité de l’énergie pour les Canadiens et, bien franchement, pour le monde entier[213] ».

D’autres, comme Larry Rousseau, voulaient que les gouvernements trouvent d’autres moyens de venir en aide aux Canadiens qui ont besoin de soutien en matière d’abordabilité[214]. Plusieurs témoins ont insisté sur les risques pour les Canadiens et d’autres personnes dans le monde entier découlant des répercussions des changements climatiques, voyant ceux-ci comme une raison pour le Canada de prendre des mesures qui réduisent les émissions de toute urgence[215]. Julia Levin a dit ce qui suit :

Nous savons que, pour éviter la catastrophe, notre économie doit se libérer progressivement de sa dépendance aux combustibles fossiles d’ici 10 ans. Nous avons les solutions pour construire un avenir énergétique propre, et nous savons que la transition vers le renoncement aux combustibles fossiles rendra l’énergie beaucoup plus abordable, plus sûre et créera de meilleurs emplois[216].

Des soutiens bénéficiant directement aux communautés autochtones

Stephen Buffalo a mentionné différentes subventions qui influencent les collectivités autochtones, comme le soutien aux centrales à moteur diesel ou celui de Services aux Autochtones Canada pour les projets liés au gaz naturel et au diesel, et a souligné l’importance de produire du chauffage ou de l’électricité dans les collectivités autochtones[217].

Tous les témoins qui ont abordé les communautés autochtones ont jugé prioritaire l’accès à l’énergie[218]. Parmi l’ensemble des témoignages et des mémoires, personne n’a plaidé en faveur de l’abolition de ces subventions. Or, des témoins ont fait part de points de vue nuancés sur les types de subventions reçues, notant qu’il était important d’investir dans la diversification des sources d’énergie dans ces communautés[219], ajoutant que les fonds dépensés pour les subventions pourraient compromettre, entre autres, la disponibilité des fonds fédéraux liés à la transition et à la prestation de services[220].

La sécurité énergétique

Ben Brunnen a laissé entendre que le retrait des subventions ou du soutien aux combustibles fossiles pourrait influer sur la sécurité énergétique mondiale[221], et Craig Golinowski a fait remarquer que, « [s]i nous ne sommes pas en mesure de fournir une quantité suffisante d’énergie à la population humaine, nous vivrons la famine, la guerre et le chaos[222] ». Pour Heather Exner-Pinot, la sécurité énergétique est liée aux changements climatiques : « Je conviens que le climat est une question très importante, tout comme la crise énergétique. Je ne pense pas que nous devrions ignorer l’un au détriment de l’autre[223]. »

Eddy Perez, pour sa part, estimait que les spécialistes du domaine de l’énergie dans le monde avaient qualifié la guerre en Europe de signal d’alarme, et que les gouvernements cherchaient des façons d’abandonner les carburants fossiles et l’essence, même si, dans un avenir immédiat, ils continueraient de dépendre des combustibles fossiles[224]. D’autres témoins ont souligné que la meilleure façon d’assurer la sécurité énergétique était de soutenir les sources d’énergie renouvelable, notamment Jerry DeMarco, qui a précisé que « la diversification de notre base énergétique […] aura également l’avantage d’accroître la sécurité énergétique[225] ».

Le captage, l’utilisation et le stockage du carbone

Dans son Budget 2022, le gouvernement du Canada a annoncé un crédit d’impôt pour les investissements dans le captage, l’utilisation et le stockage du carbone (CUSC) à partir de 2022–2023, ce qui devrait coûter 2,6 milliards de dollars sur cinq ans, et s’établir à 1,5 milliard de dollars par année par la suite[226]. Plusieurs personnes ont évoqué cette question lors de leur témoignage.

De nombreux témoins et auteurs de mémoire estimaient que le gouvernement fédéral ne devait pas fournir de mesure d’aide ou de subventions pour le CUSC[227], mais certains ont insisté sur l’importance d’appuyer celui-ci[228].

D’après plusieurs témoins, des modèles fiables permettent de démontrer que l’on devrait utiliser le captage et l’entreposage du CO₂ lorsque cela est absolument essentiel, comme « solution de dernier recours[229] » pour les industries difficiles à décarboner (telles les aciéries et les cimenteries), et non pour favoriser et maximiser l’extraction d’hydrocarbures[230]. Alors que le carbone doit être entreposé, Normand Mousseau explique que le gouvernement devra en stocker énormément (150 Mt par an) d’ici 2050, même « en réduisant au maximum les émissions et en électrifiant au maximum[231] »; il a fait remarquer que, si nous ne réduisons pas substantiellement l’extraction et la consommation du pétrole et du gaz, nous aurons des « quantités astronomiques[232] » de carbone à stocker. Il faut en stocker le plus possible grâce à des solutions fondées sur la nature, a ajouté Julia Levin[233].

Mark Agnew a signalé que les CUSC étaient coûteux, et a déclaré : « [S]ans ce crédit d’impôt, il n’y a certainement pas de voie crédible vers la carboneutralité[234]. » D’autres ont convenu que ces mesures étaient coûteuses[235], et ils ont souligné que celles-ci avaient donné peu de résultats au fil des années d’aide gouvernementale[236]. Aaron Cosbey a souligné que, dans son rapport publié en avril, le GIEC mentionnait des solutions [climatiques] possibles sur le plan de la faisabilité et des coûts, et que le captage du carbone non seulement présentait un coût élevé, mais était aussi risqué. « Si vous voulez choisir une solution pour la décarbonisation, ce n’est pas le CUSC », a-t-il affirmé[237]. Dans son mémoire, David Gooderham a apporté les précisions suivantes au sujet du rendement d’un projet canadien de CUSC :

Selon la Régie de l’énergie du Canada (REC), entre 2015 et 2019, un total de 4 millions de tonnes (Mt) de CO2 a été capté par l’installation 3 de CUSC Quest. Or, au cours de la même période de quatre ans, un total cumulé de 300 Mt (environ 80 Mt par an) a été rejeté dans l’atmosphère par les installations d’exploitation de sables bitumineux en Alberta. Le projet Quest, qui a coûté 1,35 milliard de dollars (une facture payée aux deux tiers par les contribuables), a permis de capter un peu plus de 1 % de ce total. Notons aussi qu’il ne capte que 35 % des émissions de l’usine de Shell[238].

Dale Beugin a souligné que les investissements publics dans la décarbonisation de la production de combustibles fossiles « pourraient procurer moins d’avantages économiques que les investissements réalisés dans des secteurs susceptibles de profiter d’une partie des marchés en croissance des opportunités relatives à la transition, notamment du marché de l’hydrogène, de celui de l’extraction de minéraux pour batteries et de celui de la production d’acier à faibles émissions de carbone[239] ».

Julia Levin a présenté l’estimation que fait son organisation du financement public accordé aux projets de captage, d’utilisation et de stockage du carbone au Canada :

La population canadienne a dépensé 5,8 milliards de dollars depuis l’an 2000 et seulement 3,5 millions de tonnes de carbone ont été captées par année, ce qui représente [0,5 %] des émissions de gaz à effet de serre du Canada. Par ailleurs, 70 % du carbone capté est utilisé pour accroître la récupération du pétrole, autrement dit, pour augmenter la production pétrolière. Cela signifie que les énormes subventions versées par le gouvernement n’ont pas fait chuter les émissions et qu’elles les ont fait augmenter[240].

Deux des témoins du Comité faisaient partie du groupe de quelque 400 universitaires ayant une expertise en matière de changements climatiques et d’économie qui ont écrit à la vice‑première ministre et ministre des Finances, Chrystia Freeland, pour se dire vivement opposés à l’instauration d’un crédit d’impôt visant à soutenir les projets de CUSC[241].

Plusieurs témoins ont affirmé qu’un grave problème lié à ces projets dans le secteur pétrolier et gazier était le fait que ceux-ci ne mènent pas à une diminution des quelque 80 % d’émissions qui viennent après la production d’énergie fossile, qu’il s’agisse d’émissions provenant de la combustion de combustibles fossiles dans la voiture et à la maison, de la production d’électricité, etc[242]. Le fait de ne traiter que les émissions produites lors de la production ne contribuera pas à l’atteinte de la carboneutralité d’ici 2050, a dit Bronwen Tucker[243]. En fait, plusieurs témoins ont affirmé que le soutien au CUSC pouvait mener au blocage à long terme des émissions, ce qui pourrait empêcher la transition d’une industrie qui en a vraiment besoin[244].

Aaron Cosbey et Annie Chaloux pensent tous deux que le soutien au CUSC constitue une utilisation inefficace des fonds publics[245]. Justin Leroux a aussi décrit le crédit d’impôt proposé sur le CUSC comme étant inefficace, « car le secteur pétrolier et gazier a les moyens d’investir dans cette technologie. S’il ne le fait pas, c’est qu’il ne trouve pas rentable de le faire, parce qu’il n’est pas avantageux pour lui de réduire ses émissions — le prix du carbone — est trop bas. Mieux vaut augmenter le prix du carbone et utiliser les fonds publics pour aider les ménages vulnérables », a-t-il affirmé[246].

Dans un autre ordre d’idées, Craig Golinowski a dit que « le crédit d’impôt à l’investissement doit être complété par la taxe sur le carbone, mais [que] les investisseurs dans la capture et le stockage du carbone doivent être convaincus que la taxe sur le carbone est placée hors de portée de sa suppression ou de sa réduction par un nouveau gouvernement[247] ».

Recommandation 18

Que le gouvernement du Canada s’assure que toutes ses politiques et ses mesures, notamment celles portant sur le soutien au secteur des combustibles fossiles, sont conformes aux objectifs de réduction des émissions qu’il s’est fixés pour 2030, ainsi qu’à ses objectifs de carboneutralité pour 2050, et qu’elles permettent de les atteindre de manière efficace.

Recommandation 19

Que le gouvernement du Canada effectue une modélisation et un calcul des options stratégiques en matière de climat dès le début de l’élaboration des politiques de tous les ministères et les organismes, et qu’il établisse des critères pour les dépenses qu’il consacre aux programmes, entre autres en s’assurant que chaque projet contribue à l’atteinte de la carboneutralité d’ici 2050 par rapport à son coût.

Recommandation 20

Que le gouvernement du Canada établisse des contrats sur différence appliqués au carbone, afin que les entreprises ayant le droit de produire des crédits pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre aient la garantie que ces crédits conserveront leur valeur, quelle que soit l’évolution future de la tarification du carbone.

Le soutien gouvernemental aux entreprises rentables

Le Comité souligne que le secteur pétrolier et gazier est l’un des secteurs les plus importants du Canada sur le plan économique[248]. Les avis des témoins étaient partagés. Certains ont avancé que les sociétés pétrolières et gazières avaient besoin d’un soutien gouvernemental pour assumer les coûts élevés du captage du carbone et appuyer leur transition vers les technologies propres, tandis que d’autres ont soutenu que ces sociétés étaient suffisamment rentables pour verser des primes à leurs directeurs et produire des rendements pour leurs actionnaires, et qu’elles devaient ainsi être en mesure de gérer ces coûts sans l’appui du gouvernement[249], d’autant plus que les sources d’aide gouvernementale pourraient être utilisées à meilleur escient.

Le revenu net des grandes entreprises du secteur des combustibles fossiles au Canada peut aider à mettre en contexte les montants estimatifs des subventions et des aides qu’elles reçoivent. Aux tableaux 6 à 9, on présente le revenu net récent annuel de certaines de ces entreprises[250]. Des informations sur les impôts et les redevances payés par les compagnies du secteur des combustibles fossiles aux gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux sont également présentées, à titre indicatif, dans les tableaux 10 à 13.

Tableau 6 — Recettes, dépenses et revenu net des six plus grandes entreprises énergétiques du Canada en 2022, classées selon leur chiffre d’affaires (en CAD)

Sources :   Tableau préparé par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de TMX Argent, consulté le 26 avril 2023.

Tableau 7 — Recettes, dépenses et revenu net des six plus grandes entreprises énergétiques du Canada en 2021, classées selon leur chiffre d’affaires (en CAD)

Sources :   Tableau préparé par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de « FP500 : The Premier Ranking of Corporate Canada », FP500 : Financial Post Magazine, 21 juillet 2022 (pour le classement de 2021), et TMX Argent, consulté le 26 avril 2023 (pour les données financières des entreprises).

Tableau 8 — Recettes, dépenses et revenu net des six plus grandes entreprises énergétiques du Canada en 2020, classées selon leur chiffre d’affaires (en CAD)

Sources :   Tableau préparé par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de « FP500 : The Premier Ranking of Corporate Canada », FP500 : Financial Post Magazine, 21 juillet 2022 (pour le classement de 2020), et TMX Argent, consulté le 26 avril 2023 (pour les données financières des entreprises).

Tableau 9 — Recettes, dépenses et revenu net des six plus grandes entreprises énergétiques du Canada en 2019, classées selon leur chiffre d’affaires (en CAD)

Sources :   Tableau préparé par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de « FP500 : The Premier Ranking of Corporate Canada », FP500 : Financial Post Magazine, 10 juin 2021 (pour le classement de 2019); TMX Argent, consulté le 26 avril 2023 (pour les données financières des entreprises); et Husky : Our Energy—Annual Report 2019 (pour les données relatives à Husky Energy Inc.).

Tableau 10 — Impôt fédéral perçu de l’extraction de pétrole et de gaz et services de soutien au Canada, 2010–2021 (millions de CAD)

Source :     Tableau préparé par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de « Statistique Canada. Tableau 33-10-0500-01, Éléments du bilan financier et des statistiques fiscales des entreprises, avec certains ratios financiers, pour les branches d’activités non financières ».

Tableau 11 — Revenus du gouvernement du Canada perçus des redevances fédérales pétrolières et d'exploitation du gaz, 2010–2021 (millions de CAD)

Source :     Tableau préparé par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de « Statistique Canada. Tableau 10-10-0016-01 Statistiques de finances publiques canadiennes pour l’administration publique fédérale (x 1 000 000) ».

Note :        Légende des symboles : r = révisé; p = provisoire.

Tableau 12— Impôts provinciaux perçus de l’extraction de pétrole et de gaz et services de soutien au Canada, 2010–2021 (millions de CAD)

Sources:    Tableau préparé par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de « Statistique Canada. Tableau 33-10-0500-01 Éléments du bilan financier et des statistiques fiscales des entreprises, avec certains ratios financiers, pour les branches d’activités non financières ».

Tableau 13 — Revenus perçus par les provinces et territoires provenant des redevances pétrolières et d'exploitation du gaz, 2010–2021 (millions de CAD)

Source :     Tableau préparé par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de « Statistique Canada. Tableau 10-10-0017-01 Statistiques de finances publiques canadiennes pour les administrations publiques provinciales et territoriales (x 1 000 000) ».

Note :        Légende des symboles : r = révisé; p = provisoire.

Certains témoins se sont demandé ce qui justifierait les soutiens alloués par le gouvernement lorsque les entreprises de combustibles fossiles ont des revenus élevés[251]. Larry Rousseau a laissé entendre qu’« [a]u lieu de subventionner des sociétés pétrolières et gazières rentables, les [profits] pour les combustibles fossiles devraient être imposées et affectées à des mesures visant la transition équitable et une énergie à un coût abordable[252] ».

Recommandation 21

Que le gouvernement du Canada augmente le soutien accordé à l’accroissement du nombre d’énergies renouvelables qui sont prêtes à être commercialisées et à d’autres solutions à faibles émissions, afin de surmonter les défis liés à l’atteinte de la carboneutralité.

Conclusion

L’étude a permis de démontrer que le gouvernement élimine progressivement certaines subventions aux combustibles fossiles depuis plus de 15 ans, mais qu’il offre toujours un certain nombre de soutiens à l’industrie des combustibles fossiles, que de nombreux témoins considèrent comme des subventions. Il faudra consulter les travailleurs et les dirigeants des collectivités tout au long du processus d’abandon progressif de ces subventions et examiner attentivement les effets des dépenses publiques sur l’économie.

On propose dans le présent rapport plusieurs domaines dans lesquels le gouvernement du Canada peut examiner ses options et envisager des modifications qui l’aideront à respecter non seulement son engagement à éliminer progressivement les subventions et le financement public du secteur des combustibles fossiles, mais aussi ceux pris dans le cadre de l’Accord de Paris sur la réduction des émissions de GES.