PACP Rapport du Comité

INTRODUCTION

Bon nombre de contribuables, que ce soit des particuliers, des entreprises ou des fiducies, recourent à la planification fiscale dans le but de réduire les impôts qu’ils doivent au gouvernement. En fait, ce dernier les encourage à tirer parti des allégements fiscaux légitimes. Toutefois, lorsque la planification fiscale vise à réduire les impôts de manière incompatible avec l’esprit général de la loi, on parle d’évitement fiscal. L’évasion fiscale, quant à elle, désigne l’inobservation délibérée d’un volet particulier de la loi dans le but de tromper le fisc, par exemple, en sous-évaluant des gains imposables, en déclarant des dépenses exagérées ou en refusant de se conformer aux exigences en matière de déclarations prévues par la loi. L’évasion fiscale constitue une infraction criminelle aux termes de la loi fiscale canadienne. L’Agence du revenu du Canada (ARC) cherche, au moyen de la disposition générale anti-évitement (DGAE) ajoutée à la Loi de l’impôt sur le revenu (LIR) en 1988, à limiter le recours des contribuables aux stratégies d’évitement de l’impôt. La DGAE peut s’appliquer à une planification fiscale que l’ARC juge abusive, c’est‑à‑dire dont l’objet premier est d’éviter de payer les impôts nécessaires. Cette planification peut respecter la lettre de la loi, mais non son objet ni son esprit.

L’ARC a pour responsabilité d’administrer les lois fiscales canadiennes et d’en assurer le respect. Elle a établi que la planification fiscale abusive (PFA) constitue l’un des risques les plus grands pour son mandat, soit veiller à ce que les contribuables s’acquittent de leurs obligations. L’ARC administre le programme de PFA, lequel relève de sa Direction générale des programmes d’observation, dans le but :

•  de cerner les nouveaux enjeux, arrangements et produits d’évitement fiscal;
•  d’encourager le respect volontaire des lois fiscales canadiennes;
•  d’appliquer, si besoin est, la DGAE en cas de PFA, ce qui peut aboutir au refus d’accorder l’allègement fiscal recherché.

Le ministère des Finances a pour responsabilité de mettre sur pied et d’évaluer la politique fiscale fédérale et d’élaborer la législation fiscale. Sa Direction de la politique de l’impôt se fie largement à l’Agence pour cerner les stratagèmes de PFA et sérier les enjeux qui nécessitent des modifications législatives.

Dans son rapport du printemps 2014, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a publié les résultats de son audit portant sur les points suivants :

•  l’ARC dispose-t-elle d’outils et de processus lui permettant de détecter et de corriger l’inobservation de la LIR et de décourager le recours à la PFA?
• le ministère des Finances dispose-t-il de mécanismes appropriés pour analyser en temps voulu les questions de planification fiscale abusive soumises par l’Agence et rédiger les projets de loi connexes^[1]?
• Pour mener son audit, le BVG s’est penché sur quatre types de PFA :
•  l’assurance à l’étranger;
•  les dépouillements de régimes enregistrés d’épargne-retraite (REER);
•  le transfert de valeur au moyen d’un dividende en actions;
•  les débâcles technologiques.

Le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a tenu des audiences sur cet audit le 11 décembre 2014[2]. Il a ainsi rencontré, du BVG, Michael Ferguson, vérificateur général du Canada, et Vicki Plant, directrice principale. Pour l’ARC, ont témoigné Ted Gallivan, sous-commissaire adjoint à la Direction générale des programmes d’observation, et Lisa Anawati, directrice générale de la Direction du secteur international et des grandes entreprises à la Direction générale des programmes d’observation. Le ministère des Finances était représenté par Brian Ernewein, directeur général à la Direction de la politique de l’impôt et, de la même direction, par Alexandra MacLean, directrice à la Législation de l’impôt.

DÉTECTION ET CORRECTION DE L’INOBSERVATION

A. Détecter les cas de PFA

Les opérations qui constituent une planification fiscale abusive sont souvent complexes et, selon le BVG, l’ARC doit veiller à disposer d’un processus systématique pour cerner les dossiers à risque élevé. Au moyen de son modèle national d’évaluation des risques (MNER) de la Direction du secteur international et des grandes entreprises, l’ARC évalue chaque année les grandes entreprises pour établir celles qui risquent le plus d’avoir recours à une planification fiscale abusive et à ne pas observer la LIR.

Michael Ferguson, vérificateur général du Canada, a indiqué au Comité que l’ARC « dispose d’un certain nombre d’outils pour détecter la planification fiscale abusive : l’audit en fonction du risque, les renvois, la divulgation volontaire, les indices provenant de dénonciateurs et l’information accessible au public, notamment sur Internet. L’Agence n’a cependant pas évalué entièrement si elle est en mesure de détecter les dossiers des grandes entreprises à risque élevé[3] ». Le BVG a constaté que, même si le MNER a permis d’établir des indicateurs dont les vérificateurs se servent pour détecter les stratagèmes de PFA, l’ARC n’a pas terminé son évaluation de l’efficacité du processus[4], de telle sorte qu’elle ne peut être certaine d’avoir réellement détecté les dossiers à risque élevé et d’en avoir assuré le suivi. C’est pourquoi le BVG recommande que l’ARC termine son évaluation de l’efficacité du MNER[5].

Ted Gallivan, sous-commissaire adjoint à l’ARC, a expliqué au Comité que l’Agence compte réaliser des tests sur le MNER au cours de l’exercice 2015–2016[6]. L’ARC effectuera une comparaison entre ce que les indicateurs de risque selon le MNER précisent et les résultats effectifs des audits. Comme le modèle tient compte d’environ 90 facteurs, ou algorithmes, l’ARC examinera si chacun permet de prévoir le risque que présente un dossier fiscal[7]. M. Gallivan a également souligné que l’ARC automatise actuellement le système pour que les vérificateurs puissent prendre connaissance des évaluations de risque sous forme graphique[8].

B. Correction de l’inobservation

Lorsqu’elle décèle un cas éventuel de PFA, l’ARC applique en premier les dispositions techniques ou anti-évitement de la LIR pertinentes. En l’absence de telles dispositions, l’ARC, en collaboration avec les ministères des Finances et de la Justice et des membres du Comité de la DGAE, établit si la DGAE s’applique et, si nécessaire, effectue une réévaluation.

Le BVG a fait savoir que tous les dossiers liés aux quatre types de PFA qu’il avait examinés avaient été renvoyés au Comité de la DGAE; il a également relevé des cas où l’ARC avait réussi à corriger l’inobservation[9]. Cependant, il a constaté que le Comité de la DGAE n’avait pas documenté un tiers des décisions qui lui avaient été soumises[10]. Depuis 1998, sur les 54 dossiers DGAE portés devant les tribunaux, l’ARC a eu gain de cause dans 28[11].

C. Formation des vérificateurs

Étant donné que l’ARC compte en partie sur des auditeurs sur place pour détecter les stratagèmes de PFA, le BVG a fait savoir que l’Agence devait fournir une formation adéquate aux vérificateurs en PFA[12]. Le BVG a constaté que l’ARC fournissait une information suffisante aux vérificateurs en PFA par la voie de bulletins techniques, de séances d’information et de webinaires. L’ARC a également tracé un parcours d’apprentissage pour ses vérificateurs en PFA. Le BVG a toutefois constaté qu’il était dans l’incapacité d’évaluer la formation fournie par l’ARC faute de renseignements exacts ou complets et en raison des limites des systèmes informatiques[13]. Il a recommandé à l’ARC de suivre le progrès des vérificateurs en PFA à la lumière de leur plan d’apprentissage et d’assurer la formation nécessaire[14].

M. Gallivan a fait savoir au Comité qu’un cadre de formation avait été mis au point et devait être en place d’ici le 31 mars prochain[15]. Il a souligné qu’il y avait trois questions clés en la matière : « Primo, la formation qui doit être offerte est-elle vraiment offerte? Secundo, est‑ce que les vérificateurs suivent vraiment la formation? Tertio, comment évalue‑t‑on les résultats de la formation? En d’autres mots, dans quelle mesure la formation est-elle incrustée dans le rendement?[16] » Lisa Anawati, directrice générale à l’ARC, a expliqué au Comité que le cadre de formation s’appliquera non seulement au programme PFA, mais également aux autres cours de la Direction du secteur international et des grandes entreprises de l’Agence[17].

DÉCOURAGER LA PLANIFICATION FISCALE ABUSIVE

Le BVG a cherché à savoir si l’ARC décourage les contribuables de recourir à la PFA et constaté que celle‑ci publie des communiqués de presse et fait connaître sa vision des différents stratagèmes de PFA auprès d’associations de fiscalistes[18].

L’ARC cherche également à informer les contribuables des allégements fiscaux légitimes. M. Gallivan a décrit les efforts de communication de l’ARC ainsi :

L'agence mise énormément sur ses services électroniques et son site Web pour aider les contribuables à tirer profit des crédits d'impôt à leur disposition. Nous avons organisé des webinaires en plus d'utiliser une interface de type YouTube pour transmettre de l'information par vidéo. Nous avons mis sur pied un programme communautaire de bénévoles en matière d'impôt pour faire en sorte que les Canadiens les plus vulnérables aient accès aux avantages fiscaux auxquels ils ont droit. C'est une approche qui s'apparente beaucoup à une campagne de promotion et de commercialisation.[19]

Lorsque des tiers (spécialistes en déclarations de revenus, conseillers, promoteurs, etc.) participent à un stratagème de PFA, ils sont passibles des pénalités qu’impose l’ARC par la voie de son Comité d’examen des pénalités imposées à des tiers. De 2009–2010 à 2012–2013, l’Agence a soumis 118 dossiers à ce comité, et 48 pénalités ont été imposées pour une somme totale de 63,3 millions de dollars (pour une valeur médiane d’environ 440 000 $). Selon le BVG, s’il est impossible de connaître précisément l’effet dissuasif de ces pénalités, on peut néanmoins estimer que ces dernières ont probablement influé sur le comportement des tiers en la matière[20].

À propos de la responsabilité des conseils d’administration concernant la PFA, M. Gallivan a fait observer que l’ARC mise sur l’information. Il a précisé : « Quand le niveau de risque d’une société est déterminé, surtout s’il s’agit d’une société à haut risque, nous rencontrons officiellement son conseil de direction ou ses représentants et leur faisons part de la situation[21] ». Brian Ernewein, directeur général au ministère des Finances, a expliqué que les grosses sociétés retiennent à grand prix les services de conseillers juridiques pour être sûres de respecter la loi. Par ailleurs, elles paient peu d’impôts en raison d’incitatifs fiscaux comme les reports prospectifs de perte, l’exonération des revenus étrangers ou les dividendes intersociétés[22]. Il a ajouté que l’OCDE et les pays du G‑20 tentent de « proposer des solutions au problème de l’érosion de la base d’imposition et du transfert de bénéfices, un stratagème de réduction du fardeau fiscal à l’échelle internationale[23] ». M. Ernewien a souligné que des sanctions pénales sont prévues contre ceux qui se livrent à l’évasion fiscale, ainsi que contre ceux qui favorisent et encouragent l’évasion fiscale[24].

MESURE DU RENDEMENT

Le BVG a cherché à établir si l’ARC mesure l’efficacité de son programme de PFA. L’ARC dispose pour ce faire de trois grands indicateurs : l’utilisation du budget salarial, l’impôt généré par la vérification (IGV) et la qualité des évaluations de dossiers[25].

Concernant l’utilisation du budget salarial, il faut noter qu’en 2012–2013 l’ARC a dépensé 89 % environ des salaires prévus au budget, alors qu’elle comptait en dépenser au moins 90 %[26]. L’ARC a atteint sa cible en matière d’IGV en 2010–2011 et en 2011–2012. L’objectif a considérablement augmenté en 2012–2013 et n’a pas été atteint[27]. Le BVG a souligné que l’IGV peut diminuer si les montants divulgués volontairement augmentent, si les mesures dissuasives sont efficaces ou si des changements législatifs aboutissent à un nombre moindre de réévaluations. Il a conclu que l’indicateur ne permet pas une évaluation complète des résultats à long terme du programme de PFA[28]. Il a noté que l’ARC s’emploie actuellement à concevoir de meilleurs indicateurs[29] et recommandé une réévaluation des mesures de rendement[30].

Selon M. Gallivan, l’ARC est résolue à dresser la liste des mesures de rendement pertinentes d’ici le 31 mars 2015[31]. Pour ce qui est de l’IGV, M. Gallivan a précisé que celui‑ci pouvait donner une idée de l’incidence économique et de l’efficience des audits, puisque l’IGV a augmenté pour passer de 1,2 milliard de dollars en 2012–2013 à 1,7 milliard de dollars en 2013–2014. Cependant, l’ARC s’emploie à mettre sur pied d’autres indicateurs « car nous aimerions qu’à un moment donné, l’IGV descende. Cela nous dirait que, stratégiquement, nous avons de bons résultats[32] ». Un relèvement de l’IGV signale que l’ARC fonctionne correctement, mais celle‑ci aimerait réduire le recours à la PFA et abaisser ainsi l’IGV[33].

Le BVG a fait également observer que l’examen de la qualité des évaluations de dossiers par l’ARC avait révélé des déficiences dans 11 % des dossiers clos en 2010–2011. L’examen de 2013 a donné les mêmes résultats. L’ARC a donc mis en place de nouveaux contrôles de la qualité[34].

MODIFICATION DES LOIS

Le BVG a examiné le processus qu’a suivi l’ARC pour cerner les situations dans lesquelles il est possible de remédier à la PFA par la voie législative et pour soumettre les propositions connexes en temps voulu au ministère des Finances. Il s’est également examiné penché sur la manière dont le Ministère traite ces propositions et recommande des modifications d’ordre législatif.

M^me Anawati a décrit comment l’ARC découvre les nouveaux stratagèmes de PFA[35]. L’ARC dispose d’un centre d’expertise en PFA, qui analyse les données des déclarations d’impôt et diverses formes de renseignements sur les sociétés. Les auditeurs de tout le pays peuvent s’adresser à ce centre d’expertise, auquel fait aussi appel notre service des décisions en matière d’impôt. Une fois un éventuel stratagème découvert, l’ARC effectue des vérifications par sondage pour établir s’il s’agit effectivement de PFA. Si tel est le cas, l’ARC renvoie la cause au Comité de la DGAE. S’il s’agit d’une échappatoire fiscale, l’ARC en informe le ministère des Finances.

Le BVG a relevé deux situations, les dépouillements de REER et les débâcles technologiques, étudiées par l’ARC et pour lesquelles cette dernière a présenté des propositions au ministère des Finances, qui ont abouti à des modifications législatives annoncées dans les budgets fédéraux visant à mettre un terme à de telles stratégies[36].

Le BVG a tenté d’examiner ce que fait le ministère des Finances lorsque l’ARC lui présente des questions prioritaires. Il a été incapable d’établir si le Ministère avait suivi sa démarche habituelle pour analyser les propositions législatives de l’ARC de manière rapide, car ce dernier a déclaré que cette information constituait un secret du Cabinet dont les décrets actuels n’autorisent pas l’accès au Bureau du vérificateur général[37]. Quoi qu’il en soit, M. Ferguson a fait observer que son bureau avait « été en mesure de constater que les budgets fédéraux de 2011 à 2013 répondaient à la plupart des demandes présentées par l’Agence pendant les trois années visées par l’audit[38] ».

M. Ferguson a déclaré que le BVG disposait d’un protocole qui lui permettait de communiquer avec les sous-ministres et le Bureau du Conseil privé (BCP) à propos de son accès à des renseignements détenus par les ministères[39]. Le BVG est en pourparlers avec le BCP pour voir si ce protocole peut être consolidé. M. Ferguson a décrit ce que donnerait un meilleur protocole : « Ce que je dis c’est qu’à l’avenir, une partie de ce type d’analyse pourrait être faite et documentée en marge des documents confidentiels du Cabinet afin que nous puissions accéder à ce type d’information[40] ».

Comme le Comité aimerait suivre les progrès du BVG dans la voie de la consolidation de son protocole, il recommande :

RECOMMANDATION 1

Que, d’ici le 31 mai 2015, le Bureau du Conseil privé fasse le point au Comité permanent des comptes publics concernant les discussions qu’il aura eues avec le Bureau du vérificateur général au sujet du protocole permettant l’accès à l’information détenue par les ministères.

RAPPORT D’ÉTAPE

L’ARC a accepté toutes les recommandations du BVG et soumis un plan d’action au Comité. M. Ferguson a commenté ce plan en ces termes : « Nous avons reçu une copie du plan d’action que l’Agence a déposé auprès du Comité et nous avons constaté qu’il correspond à nos recommandations[41] ». Comme le Comité aimerait être sûr que l’ARC avance dans la mise en place des recommandations du BVG, il recommande :

RECOMMANDATION 2

Que, d’ici le 31 mai 2015, l’Agence du revenu du Canada fournisse au Comité permanent des comptes publics un rapport décrivant l’avancement de son projet de mise en place des recommandations que le Bureau du vérificateur général a présentées au chapitre 3 de son Rapport du printemps 2014.

CONCLUSION

Pour maintenir la confiance dans le système fiscal, il est très important que l’ARC veille à ce que les contribuables s’acquittent de leurs obligations fiscales. Même si l’on encourage le recours aux allègements fiscaux légitimes, adopter des stratégies qui contreviennent à l’objet et à l’esprit de la Loi de l’impôt sur le revenu est inacceptable, et l’ARC doit prendre des mesures pour contrer la PFA. Par son programme de PFA, l’ARC cherche à détecter le recours aux stratagèmes connus de PFA, à cerner les stratégies émergentes en la matière, à corriger l’inobservation des lois et à décourager les contribuables d’y recourir. M. Gallivan a indiqué au Comité que, depuis 2006, le programme de PFA a permis de mener quelque 8 600 audits qui se sont traduits par des revenus supplémentaires de 5,6 milliards de dollars, soit en moyenne 650 000 $ chacun[42].

M. Ferguson a souligné la conclusion globale de l’audit du programme de PFA de l’ARC, à savoir que cet audit « a permis de constater que l’Agence du revenu du Canada avait un programme adéquat pour détecter et corriger les cas d’inobservation découlant de certains stratagèmes et de corriger la planification fiscale abusive[43] ».

L’ARC a mis en place un plan de formation des auditeurs, ainsi que des mesures de rendement dans le but de suivre les résultats du programme de PFA. Le BVG estime néanmoins que l’Agence doit évaluer l’efficacité de son MNER, améliorer le suivi de la formation de ses auditeurs et ajuster ses mesures de rendement pour tenir compte de l’objectif à long terme du programme, réduire la PFA. Le Comité a bon espoir que l’ARC fera le nécessaire pour mettre en place les améliorations qu’a décrites le BVG.