PRÉFACE

Le 8 décembre 2011, le Comité a jugé qu’une étude sur la sécurité du système d’immigration canadien s’imposait. Il a décidé d’examiner les mesures prises par le gouvernement ou les plans qui devraient être mis en œuvre pour améliorer la sécurité du système d’immigration, ainsi que les lacunes existantes, et il a convenu de présenter au gouvernement des recommandations afin d’accroître la sécurité du système. Du 14 février au 3 décembre 2012, il a entendu de nombreux témoins, qui ont exprimé divers points de vue sur les questions à l’étude. Il tient à remercier les personnes qui ont pris le temps de venir témoigner devant lui.

Pendant la période de l’étude, le Comité a examiné trois projets de loi qui avaient trait à l’étude : le projet de loi C-31, maintenant la Loi visant à protéger le système d’immigration du Canada; le projet de loi C-43, Loi accélérant le renvoi des criminels étrangers, et la section 16 de la partie 4 du projet de loi C-45, deuxième loi d’exécution du budget.

Le Comité s’est rendu à Vancouver, à Montréal et à Toronto pour se renseigner sur les conditions dans les centres de surveillance de l’Immigration (CSI) et dans un établissement correctionnel provincial (Rivière‑des‑Prairies). À Toronto, la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR) a renseigné le Comité sur le contrôle de la détention (examen pendant lequel on détermine s’il existe des motifs justifiant le maintien de la détention).

INTRODUCTION

Avec cette étude, le Comité voulait savoir en quoi consistent les politiques et les programmes qui ont pour but de garantir la sécurité du système d’immigration du Canada, puis présenter des recommandations s’il y relevait des lacunes. Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a pour mission d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques qui facilitent la venue et l’intégration des personnes tout en protégeant la santé des Canadiens et en leur assurant la sécurité[1]. Depuis 2003, l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) partage la responsabilité de l’application de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR). Durant l’étude, le concept de sécurité du système d’immigration, qui englobe l’identification des individus pouvant présenter une menace pour la société canadienne, a également été abordé sous d’autres angles. Garantir la sécurité et l’intégrité du système d’immigration a été l’un des principaux thèmes de l’étude. Des témoignages et des recommandations ont été présentés au Comité en vue de renforcer le système d’immigration que la plupart croient susceptible de faire l’objet d’abus. Les témoins ont été invités à décrire la situation actuelle et à fournir des renseignements sur divers sujets tels que la biométrie, les criminels de guerre, les vérifications de sécurité, la sécurité à la frontière, les visas, la détention et le renvoi.

A. Processus actuel

Quand une personne présente une demande de visa pour venir au Canada, un agent d’immigration doit revoir l’information fournie et l’évaluer en fonction de critères établis pour déterminer s’il faut refuser à cette personne l’entrée au Canada. Les renseignements exigés dans les formulaires portent, entre autres sur les voyages antérieurs, les demandes déjà présentées en vue de visites au Canada (et les résultats), la famille, les condamnations et l’emploi. L’agent examine tous ces renseignements et fait les recoupements nécessaires pour s’assurer qu’ils sont exacts et qu’il n’y a aucune raison de refuser à l’intéressé l’entrée au Canada. Puis sont effectuées les vérifications de sécurité : la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) aident CIC et l’ASFC à effectuer les vérifications judiciaires et les vérifications de sécurité demandées. Selon le genre de visa requis, un examen médical, une preuve de compétences linguistiques et une vérification des avoirs financiers peuvent être exigés. Une décision de sélection est prise (souvent dans des circonstances exceptionnelles après une entrevue en personne) et, si le demandeur satisfait à toutes les exigences, un visa lui est remis. La décision finale de délivrer un visa revient à l’agent d’immigration.

Les articles 34 à 42 de la LIPR énoncent une série de faits graves dans les antécédents d’un ressortissant étranger qui rendent improbable son entrée au Canada[2], notamment des préoccupations touchant la sécurité (par exemple des actes d’espionnage ou de terrorisme), la violation des droits de la personne (incluant les crimes de guerre), des actes de « grande criminalité » et de « criminalité », des activités de criminalité organisée, des motifs sanitaires, des motifs financiers, des fausses déclarations, le manquement à la Loi et l’inadmissibilité familiale.

L’ASFC procède également à un examen de la personne à son arrivée à la frontière et peut lui refuser l’accès si un motif d’interdiction de territoire est présent après la délivrance du visa. L’ASFC est responsable des programmes de détention et de renvoi.

L’ASFC peut détenir des personnes dont l’identité n’est pas prouvée à leur arrivée, des personnes qui constituent un danger pour la sécurité publique ou encore qui risquent de se soustraire à une mesure de renvoi[3]. À l’heure actuelle, l’ASFC gère trois centres de détention : un à Vancouver, un près de Montréal et l’autre dans la région du Grand Toronto. Les autres personnes qui doivent être détenues plus d’une journée, notamment celles qui présentent un risque élevé et celles pour lesquelles il n’y a pas de CSI, seront incarcérées dans des établissements provinciaux conformément à différentes ententes. Après 48 heures, la Section de l’immigration de la CISR contrôle les motifs de la détention afin de déterminer si d’autres mesures peuvent être prises, par exemple une mise en liberté assortie de conditions ou une mise en liberté sous la supervision d’un garant[4]. Si la CISR juge que la détention doit se poursuivre, elle doit revoir cette décision au bout de 7 jours et ensuite tous les 30 jours.

Si un ressortissant étranger ou un résident permanent n’est plus le bienvenu au Canada, l’ASFC demande à la CISR de procéder à une enquête sur son interdiction de séjour. Le membre de la Section de l’immigration de la CISR peut conclure en ordonnant le renvoi de l’individu.

Les mesures de renvoi sont de trois types : interdiction de séjour, exclusion et expulsion[5]. Leurs conséquences sont différentes : une personne visée par une mesure d’interdiction de séjour qui satisfait aux exigences de la mesure est dispensée de l’obligation d’obtenir l’autorisation pour revenir au Canada. Une personne visée par une mesure d’exclusion doit demander une autorisation si elle veut revenir dans l’année suivant l’exécution de la mesure, sinon elle peut revenir sans autorisation après deux ans (sauf en cas de fausse déclaration). Une mesure d’interdiction de séjour qui n’est pas respectée devient une mesure d’expulsion et dans ce cas, la personne qui souhaite revenir au Canada doit obtenir une autorisation en tout temps.

L’un des points qui est ressorti de l’étude est que le Canada n’assure pas le suivi des visiteurs qui sortent du territoire. Toutefois, dans les cas de renvoi, ces personnes reçoivent la directive de s’identifier aux aéroports et aux postes frontaliers de sorte que leur départ puisse être vérifié et entré dans la base de données de l’ASFC[6]. Malheureusement, dans le cas des départs volontaires, tous ne se conforment pas à cette mesure ou n’en comprennent pas l’importance, de sorte qu’il est impossible de savoir combien de personnes se trouvent toujours au Canada quand elles ne devraient plus l’être. Dans le cas où la personne est un fugitif ou constitue un danger pour le public, le renvoi est exécuté par les autorités frontalières[7]. Les coûts engagés doivent être remboursés avant que la personne ne puisse revenir au Canada[8].

L’ASFC accorde une très haute priorité aux cas de renvoi liés à la sécurité nationale, au crime organisé, aux crimes contre l’humanité et à la criminalité. Par suite de la promulgation de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés[9], elle accorde également la priorité à l’appréhension et au renvoi des demandeurs d’asile déboutés[10].

Le présent rapport fait état des autres pratiques et initiatives qui existent actuellement, expose plus en détail les pratiques de détention dans le contexte de l’immigration et présente des recommandations.

SÉCURITÉ : MESURES PRISES ET PROJETS EN VOIE DE RÉALISATION

A. Plan d’action canado-américain sur la sécurité du périmètre et la compétitivité économique

Le 4 février 2011, le premier ministre du Canada et le président des États-Unis ont fait une déclaration intitulée Par-delà la frontière : une vision commune de la sécurité du périmètre et de la compétitivité économique[11]. Le plan d’action subséquent[12] établit des priorités communes et définit des domaines de coopération comme l’échange d’information[13], ainsi qu’une approche commune pour le contrôle des voyageurs et des systèmes de données sur les entrées et les sorties.

1. Autorisation de voyage électronique

La Loi de 2012 sur l’emploi et la croissance[14] modifie les exigences auxquelles doivent satisfaire les ressortissants étrangers avant d’entrer au Canada : ceux-ci devront obtenir un nouveau document appelé autorisation de voyage électronique (AVE). Les voyageurs devront fournir en ligne des données qui seront évaluées automatiquement pour déterminer s’ils peuvent être admis au Canada et s’ils satisfont aux exigences de la LIPR. L’AVE sera délivrée par le système. Les demandes qui ne peuvent être approuvées automatiquement seront envoyées à un centre de tri à Ottawa, ouvert en tout temps[15]. L’agent d’immigration peut soit délivrer l’AVE après vérification, soit aviser le demandeur de se rendre à la mission le plus près pour une entrevue avec un agent d’immigration[16]. En temps utile, l’initiative « Information préalable sur les voyageurs interactive » (IPVI) s’ajoutera à cette mesure, grâce à laquelle les compagnies aériennes seront directement informées de l’état de l’AVE de chacun des passagers[17].

Des renseignements sur la mise en œuvre de l’AVE ont d’abord été communiqués au Comité au cours de l’étude. Décrivant l’approche commune envisagée avec les États-Unis pour le contrôle des voyageurs, la sous-ministre adjointe Claudette Deschênes a indiqué : « [I]l faudra que les étrangers qui sont dispensés de l'obligation de visa, à l'exception des citoyens des États-Unis, demandent une autorisation de voyage électronique avant de prendre un vol à destination du Canada[18]. » On s’attend ainsi à ce que le contrôle de sécurité s’applique aux personnes qui n’ont pas besoin d’un visa de résident temporaire pour entrer au Canada.

De plus amples renseignements sur cette initiative ont été communiqués au Comité au cours de son étude sur le projet de loi C-45. Des représentants de CIC ont indiqué que le programme de l’AVE sera mis en place au printemps de 2015[19]. Comme les détails de cette initiative seront élaborés par règlement, CIC s’est engagé à travailler en étroite collaboration avec le Commissariat à la protection de la vie privée[20]. Les bases de données utilisées pour la vérification des renseignements sur les demandeurs seraient le Système de soutien des opérations des bureaux locaux (SSOBL), le Système mondial de gestion des cas (SMGC) et la base de données des documents perdus, volés ou frauduleux[21]. En ce moment, le programme de l’AVE vise uniquement les étrangers qui voyagent par avion[22]. L’AVE devrait être valide pour plusieurs années, mais elle sera retirée si le ressortissant étranger cesse d’être admissible[23]. CIC prévoit affecter d’autres ressources[24] pour que les personnes dirigées vers un bureau des visas pour fournir des précisions à la suite d’un refus d’AVE n’aient pas à attendre plus de deux ou trois jours[25]. On a évalué à 30 000 $ les économies réalisées pour chacune des personnes dont on met en doute la légitimité des intentions et auxquelles l’AVE a été refusée qui aurait pu fouler le sol canadien et y demander asile [26].

Les États-Unis ont mis en œuvre le Système électronique d’autorisations de voyage (ESTA) dans le cadre des réformes législatives prévues dans la Implementing Recommendations of the 9/11 Commission Act de 2007[27]. L’ESTA s’applique uniquement aux ressortissants des 37 pays qui font partie du programme américain de dispense de visa et qui n’exigent pas de visa pour de courts séjours. Utilisée au départ comme mesure volontaire aux États-Unis, l’ESTA est devenue obligatoire en 2010. Selon une étude réalisée pour la Commission européenne, le processus d’approbation automatisé de l’ESTA s’effectue rapidement (en quelques minutes) et seulement 0,5 % des demandeurs se voient refuser l’autorisation de voyager[28]. Il ressort également de cette étude que le contrôle des personnes pouvant présenter un risque qui s’effectue à l’extérieur des États-Unis est avantageux au gouvernement américain, de même qu’aux personnes à qui l’autorisation de voyager est refusée, mais qui peuvent quand même présenter une demande de visa. Parmi les inconvénients mentionnés dans l’étude, il y a les services d’information nécessaires pour que les voyageurs soient au courant de la nouvelle exigence, ainsi que certaines difficultés de mise en œuvre auxquelles se heurtent les compagnies aériennes et les passagers[29].

Des témoins ont formulé des commentaires sur l’AVE et la plupart étaient favorables à l’utilisation de la nouvelle AVE comme moyen d’améliorer la sécurité[30]. Au dire d’un témoin, l’utilité de l’AVE dépend des listes de surveillance servant à la comparaison de l’information[31]. Ce témoin a expliqué qu’il existe des lacunes dans les profils de risque et les listes de personnes interdites de territoire. Il s’est dit préoccupé par l’utilisation possible des données. Un témoin a mentionné que même si l’AVE ne constituait pas un outil parfait, elle avait un effet dissuasif[32]. Un témoin estimait que l’initiative était avantageuse pour les voyageurs venant au Canada, car elle est censée hâter les formalités pour la majorité d’entre eux[33]. Un autre témoin a affirmé que l’AVE conjuguée à une technologie biométrique permettait de détecter des faux documents et des fausses identités[34]. Un témoin s’est dit préoccupé par l’information qui serait recueillie, d’autant plus que, dans une initiative semblable, des inexactitudes ont miné la fiabilité des données[35].

2. Systèmes de données sur les entrées et les sorties

Dans le document intitulé Par-delà la frontière : Plan d’action, on prévoit la mise en place d’un système permettant l’échange de renseignements biographiques[36] sur l’entrée des voyageurs, y compris les citoyens, les résidents permanents et les ressortissants de pays tiers; la fiche d’entrée d’un voyageur dans un des pays servira également de fiche de sortie de l’autre pays.

Un grand nombre de témoins ont affirmé que, faute de contrôles de sortie au Canada, on ne peut pas savoir combien de personnes ont prolongé leur séjour au-delà de la date de validité du visa et combien de personnes demeurent au Canada sans y être autorisées[37]. Deux témoins ont discuté du cas de travailleurs étrangers temporaires qui arrivent au Canada, mais qui ne se présentent pas au lieu de travail autorisé[38]. À l’heure actuelle, l’employeur n’a aucunement l’obligation de signaler cette situation à CIC ou à Ressources humaines et Développement des compétences Canada. Un autre témoin a souligné qu’en règle générale, si 1 % des personnes sans papiers qui vivent au Canada présentent un risque pour la sécurité du pays, elles représentent une menace importante[39].

Un témoin a indiqué que les échanges de données sur les entrées et les sorties, prévus dans le nouvel accord frontalier avec les États-Unis, doivent être assujettis à un cadre réglementaire garantissant la protection adéquate des renseignements recueillis[40]. De façon générale, un témoin a indiqué que les personnes qui se rendent régulièrement dans des régions où sévit le terrorisme sont des personnes pouvant présenter un risque, quelque soit leur statut au Canada[41].

Les témoins s’entendaient généralement sur l’utilité d’un système de contrôle des entrées et des sorties pour combattre les fraudes en matière de résidence[42].

Recommandation 1

Le Comité recommande que l’Agence des services frontaliers du Canada mette en œuvre un système de contrôle des visiteurs à la sortie.

Recommandation 2

Le Comité recommande que Citoyenneté et Immigration Canada exige des personnes qui n’ont pas quitté le Canada ou qui n’ont pas demandé une prolongation à la fin de la période de validité de leur visa qu’elles se présentent à un bureau local du Ministère.

B. Projet de loi C-31 — Loi visant à protéger le système d’immigration[43]

Le Comité a consacré 15 séances à l’étude du projet de loi C-31, qui lui a été soumis le 23 avril 2012. Ce projet de loi a reçu la sanction royale le 28 juin 2012. Il a modifié la LIPR de façon importante, par exemple en créant un nouveau régime pour les étrangers désignés qui font partie d’une arrivée irrégulière. Ce nouveau régime est décrit plus loin dans la partie du rapport qui traite du passage de clandestins, un phénomène que tente de décourager le projet de loi C-31. Celui-ci a également modifié le système de détermination du statut de réfugié au Canada en faisant en sorte qu’une importance plus grande soit accordée aux renvois. Enfin, en vertu de la nouvelle loi, les personnes qui demandent la résidence temporaire doivent présenter des renseignements biométriques.

1. Biométrie

Le projet de loi C-31 confère dans la LIPR l’autorité législative nécessaire pour la collecte de renseignements biométriques, tels que des photographies du visage et des empreintes digitales des demandeurs de visas de résident temporaire, de permis de travail et de permis d’études[44]. Les représentants de CIC ont expliqué au Comité que la mesure biométrique sera progressivement mise en œuvre à partir de septembre 2013 et qu’elle s’appliquera peu à peu à davantage de pays, jusqu’à ce que les ressortissants de tous les pays non dispensés du visa soient tenus de soumettre des renseignements biométriques avec leurs demandes de séjour temporaire[45]. Les renseignements biométriques ainsi utilisés aideront à confirmer l’identité des demandeurs à l’étranger et à la frontière, et ils devraient contribuer à prévenir les abus commis à l’égard du système d’immigration (p. ex. revendications du statut de réfugié présentées à maintes reprises ou retour non autorisé de personnes au Canada[46]). Sur le plan de la politique et des procédures, le Comité a appris que les personnes qui communiquent des données biométriques devraient être informées de la raison pour laquelle ces données sont recueillies et de la façon dont on s’en servira pour éviter toute utilisation non intentionnelle (p. ex. des rapprochements)[47]. Un représentant de CIC a indiqué au Comité que le programme de biométrie sera conçu de façon qu’un canal soit réservé à l’échange de renseignements personnels de nature délicate, non relié à Internet et donc à l’abri de la cybercriminalité[48].

La commissaire à la protection de la vie privée a rappelé au Comité que, par application de la Loi sur la protection des renseignements personnels, chaque fois que le gouvernement fédéral recueille des renseignements personnels, il a des obligations à respecter[49]. Un porte‑parole du Commissariat à la protection de la vie privée a déclaré qu’il y avait eu de vastes consultations avec CIC concernant l’introduction de la biométrie dans le programme des résidents temporaires[50]. Il a expliqué que, même si la technologie peut être un outil utile pour établir l’identité, dans les programmes d’immigration cela mène souvent à la collecte de vastes quantités de renseignements consignés dans de grandes bases de données, qui posent ainsi des risques en matière de protection des renseignements personnels[51].

Le Comité a entendu des témoignages variés concernant la mise en œuvre de la technologie biométrique pour rendre l’immigration plus sécuritaire. Deux témoins estimaient que cette technologie était simplement la plus récente dans l’évolution des outils d’identification[52]; d’après un autre, son utilisation était inévitable, car elle devient rapidement la norme mondiale pour établir l’identité[53].

Les témoins favorables à la technologie biométrique estimaient que ces préoccupations pouvaient être atténuées ou surmontées, ou encore croyaient que les gains de sécurité éventuels l’emportaient sur l’atteinte à la protection des renseignements personnels[54]. Un témoin de l’industrie de la biométrie a affirmé au Comité que la technologie avait évolué à un point où elle pouvait gérer de gros volumes, avec plus de précision[55]. À son avis, l’introduction de la biométrie fondée sur la technologie de troisième génération est avantageuse pour le Canada[56]. Il a informé le Comité à propos du réseau connexe de mise en commun des pratiques sur la biométrie pour la sécurité nationale, qui est dirigé par Recherche et développement pour la Défense Canada (services de recherche relevant de la Défense nationale) et qui réunit les principaux intervenants de plusieurs ministères et organismes fédéraux. Le réseau a réalisé un certain nombre d’études biométriques afin d’évaluer le rendement de diverses technologies dans différents milieux opérationnels, tout en créant une tribune pour la mise en commun des pratiques exemplaires[57].

Les personnes étroitement associées à la mise en œuvre du programme de biométrie de CIC ont affirmé au Comité qu’elles collaborent de près avec le Commissariat à la protection de la vie privée et que l’initiative respecte les lois et politiques établies à cet égard par le gouvernement[58].

Enfin, deux témoins estimaient que les plans du Canada concernant l’utilisation des données biométriques pourraient aller plus loin. D’après l’un d’eux, un logiciel de reconnaissance faciale pourrait, dans les aéroports, permettre de vérifier l’identité et d’effectuer des comparaisons par rapport à une liste de signalements, comme celle établie pour les récidivistes, moyennant la mise à niveau des caméras de surveillance et une formation supplémentaire minime[59]. Un autre témoin souhaitait que le programme vise, non pas uniquement les résidents temporaires, mais tous les immigrants[60].

Recommandation 3

Le Comité recommande que Citoyenneté et Immigration Canada élabore une politique et des procédures de collecte de données biométriques avant que de telles données ne soient recueillies, et qu’il soit précisé dans la politique que la collecte vise une fin limitée, clairement comprise par la personne fournissant les données.

Recommandation 4

Le Comité recommande que Citoyenneté et Immigration Canada recueille des données biométriques auprès de toutes les personnes qui ne sont pas des Canadiens.

Recommandation 5

Le Comité recommande que l’Agence des services frontaliers du Canada vérifie, aux points d’entrée au Canada, toutes les données biométriques (photographies et empreintes digitales) des non‑résidents.

Recommandation 6

Le Comité recommande que Citoyenneté et Immigration Canada mette en corrélation les données biométriques recueillies et les données contenues dans des bases partagées.

Recommandation 7

Le Comité recommande que Citoyenneté et Immigration Canada, l’Agence des services frontaliers du Canada et la Gendarmerie royale du Canada, qui se partageront la responsabilité de la collecte, de l’utilisation et de l’entreposage des données biométriques, élaborent et mettent en œuvre des mesures de protection rigoureuses des bases de données, pour éviter les cyberattaques.

Recommandation 8

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada encourage la réalisation de recherches indépendantes sur l’utilisation de la biométrie.

Recommandation 9

Le Comité recommande qu’aux fins d’identification, les agents du Citoyenneté et Immigration Canada et de l’Agence des services frontaliers du Canada reçoivent une formation plus poussée en matière de sensibilisation aux cultures.

2. Passage de clandestins

Le projet de loi C-31 a modifié l’article 117 de la LIPR qui définit ce qui constitue le passage de clandestins, déplaçant l’accent, jadis mis sur la documentation insuffisante, vers le concept plus vaste des infractions délibérées à la LIPR.[61] Les individus organisant le passage de clandestins s’exposent dorénavant à des peines minimales obligatoires, et les tribunaux doivent maintenant prendre en considération des circonstances aggravantes pour imposer des peines aux individus qui font la traite de personnes et le débarquement de personnes en mer.

D’après le gouvernement, ces dispositions du projet de loi visent à sévir contre les passeurs de clandestins, tout en facilitant les poursuites et en donnant suite aux préoccupations selon lesquelles le Canada est de plus en plus la cible de réseaux organisés de passeurs de clandestins[62]. Un professeur a salué en particulier les changements visant l’infraction de passage de clandestins de la LIPR et a affirmé qu’ils englobent davantage la diversité des activités des passeurs de migrants et l’intention coupable (mens rea) qui est la leur[63]. Des commentateurs font toutefois remarquer que le Canada prévoit déjà des peines très sévères pour le passage de clandestins et que des mesures comme celles que propose le projet de loi C‑31 auront uniquement pour effet d’augmenter les sommes que demandent les passeurs et de les encourager à utiliser des trajets plus dangereux pour venir au Canada, mettant ainsi des vies en danger[64]. D’autres affirment que les passeurs de clandestins sont ceux qui profitent le plus de ces activités, mais que ces derniers ne viennent probablement jamais au Canada et ce ne sont pas des peines plus sévères, dont sont passibles les personnes qu’ils embauchent pour faciliter leurs activités de passage de clandestins, qui les arrêteront[65].

Au cours de l’étude du projet de loi C-31, de nombreux témoins se sont attardés aux dispositions relatives à la détention. Pour donner suite à ces préoccupations, le gouvernement a modifié le régime de contrôle de la détention applicable aux « étrangers désignés » de façon que le premier contrôle soit effectué dans les 14 jours et les contrôles subséquents tous les 6 mois. Pour plus de renseignements sur la détention, veuillez vous reporter à la section ci-dessous.

3. Renvoi

Au cours de l’étude sur la sécurité du système d’immigration du Canada, peu de témoins ont traité expressément des renvois. L’un d’entre eux a déclaré qu’en dépit des obstacles pouvant retarder les renvois, il s’agit d’une mesure importante d’exécution de la Loi dans les cas ayant un rapport avec la sécurité[66]. Lui et un autre témoin ont insisté sur le fait que les renvois devraient être exécutés rapidement après une décision défavorable en matière de demande d’asile[67]. Le Comité a entendu ces témoignages avant l’étude du projet de loi C-43, qui refuse le droit d’appel aux personnes interdites de territoire pour des motifs de grande criminalité. Ce point sera abordé plus loin.

Le projet de loi C-31 a modifié la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés[68], en établissant un nouveau cadre administratif pour le processus de détermination du statut de réfugié. Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration peut maintenant dresser une liste des pays d’origine désignés qui sont jugés sûrs et la Section de la protection des réfugiés de la CISR soumettra à une procédure accélérée le traitement des demandes d’asile présentées au Canada par des ressortissants de ces pays. Les délais fixés pour la présentation des documents accompagnant la demande d’asile et pour l’audition sont prévus dans les dispositions réglementaires[69]. Par ailleurs, une personne provenant d’un pays désigné ne peut interjeter appel devant la Section d’appel des réfugiés et n’a pas droit à un sursis automatique si une demande de contrôle judiciaire d’une décision défavorable est présentée à la Cour fédérale[70]. Les demandeurs d’asile déboutés des pays d’origine désignés pourront se prévaloir uniquement d’une évaluation des risques avant renvoi 36 mois après la décision défavorable. La liste des pays d’origine désignés se trouve sur le site Web de CIC[71].

Bien qu’on reconnaisse généralement qu’il importe de traiter rapidement les demandes d’asile, les témoins ne voyaient pas tous d’un bon œil les nouveaux délais. Certains d’entre eux pensaient que le délai proposé pour la tenue d’une audience était suffisant. Par ailleurs, des témoins, avocats de métier, ont indiqué que les délais ne laissaient pas assez de temps aux demandeurs pour trouver un avocat, obtenir les documents voulus et préparer leur demande[72]. Ils ont prédit une augmentation du nombre de demandeurs se représentant eux-mêmes et la production de documents de piètre qualité à la CISR, lesquels entraîneront des ajournements; de plus, des réfugiés méritant l’asile seront déboutés et expulsés faute d’avoir défendu leur cause convenablement.

Le tableau 1 montre le nombre de cas de renvois et les délais d’exécution des mesures de 2005 à 2009.

Tableau 1 : Cas de renvois et délais d’exécution

Source :      ASFC, Programmes de détention et de renvoi de l’ASFC — Étude d’évaluation, novembre 2010.

Recommandation 10

Le Comité recommande que l’Agence des services frontaliers du Canada renvoie plus rapidement les demandeurs d’asile déboutés.

Recommandation 11

Le Comité recommande que l’Agence des services frontaliers du Canada affecte davantage de ressources aux renvois.

C. Délivrance de visas de résident temporaire

Le bien-fondé du visa de résident temporaire est de fournir à CIC la possibilité d’évaluer les ressortissants étrangers quant aux conditions d’admissibilité avant même qu’ils n’arrivent au Canada. Exceptionnellement, les ressortissants de certains pays n’ont pas besoin de présenter une demande de visa temporaire à l’étranger pour venir au Canada; ces pays sont énumérés à l’article 190 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés. Cette liste peut être modifiée par voie de règlement. Ainsi, en septembre 2012, Sainte-Lucie, Saint-Vincent, la Namibie, le Botswana et le Swaziland ont été retirés de la liste des pays exemptés de l’obligation de visa. Dans un communiqué, le ministre Kenney a déclaré : « Ces changements sont nécessaires pour protéger l’intégrité du généreux et équitable système d’immigration du Canada; ils nous aideront à réduire le nombre d’infractions en matière d’immigration, nombre qui est si élevé que cela en est inacceptable[73]. » Selon le résumé de l’étude d’impact de la réglementation qui accompagnait la publication de la modification dans la Gazette du Canada, les documents de voyage peu fiables et le nombre élevé de demandes d’asile présentées au Canada ont motivé cette mesure[74]. Compte tenu des préoccupations soulevées au cours de l’étude, le Comité s’engage à entreprendre une étude approfondie de la délivrance des visas de résident temporaires.

D. Échange d’information

Une représentante du Bureau du vérificateur général du Canada a indiqué qu’il ressort d’un audit sur la délivrance des visas effectué en 2011 que les agents des visas ne disposent pas toujours de renseignements fiables et opportuns pour établir l’admissibilité des demandeurs; il y a peut-être peu d’information fournie par les partenaires en matière de sécurité[75]. Un représentant de l’ASFC a expliqué au Comité qu’après que CIC a transféré un dossier, l’ASFC compile l’information, classifiée ou non, de même que les renseignements fournis par la GRC et par le SCRS[76]. Il a ajouté que, pour donner suite aux recommandations du vérificateur général au sujet de l’accès rapide à l’information pertinente, l’ASFC s’affaire à la création de bases de données au moyen d’information de source ouverte et d’analyses.

Le Comité a appris que le Canada participe actuellement à une conférence réunissant les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, pays pour lesquels des protocoles ont été élaborés pour la mise en commun de renseignements sur un serveur qui se trouve en Australie[77]. Outre les données biographiques, les pays échangent des renseignements qui peuvent être nécessaires pour prendre des décisions au cas par cas et conformément à la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Par l’entremise de la GRC, le Canada est aussi un membre d’lnterpol[78], un réseau international qui facilite l’échange d’information entre services de police. Une représentante de CIC a assuré au Comité que les empreintes digitales recueillies pour les demandes de visa de résident temporaire seraient envoyées à la GRC pour qu’on les compare avec les empreintes digitales des personnes condamnées au Canada, des demandeurs d’asile et des personnes qui ont été renvoyées; ces empreintes ne seraient pas envoyées à Interpol[79]. Elle a aussi indiqué que les accords types d’échange d’information comportent des dispositions qui limitent l’accès des tiers aux renseignements et qui font en sorte que la vie des réfugiés n’est pas en danger. La GRC administre aussi le Centre d’information de la police canadienne[80]; un représentant de l’ASFC a indiqué que ce centre facilite l’échange d’information « pour identifier [l]es personnes dans les activités normales des corps policiers et d'application de la loi[81] ».

Un témoin a parlé de l’information dont les agents des visas de CIC ont besoin pour prendre des décisions et a mentionné que l’ASFC, la GRC et le SCRS sont cloisonnés : il existe des barrières culturelles et institutionnelles[82]. Le dialogue et l’échange d’information sont les solutions proposées pour remédier à la situation. Un autre témoin, qui s’est exprimé en termes plus généraux, a indiqué qu’il fallait faire intervenir tous les paliers d’exécution de la loi[83].

S’écartant du mandat de CIC, plusieurs témoins ont mentionné que des renseignements recueillis à l’étranger par des agents canadiens pourraient éclairer les décisions de sécurité prises ultérieurement dans l’étude des demandes[84]. Un des témoins a mentionné que se fier à des renseignements fournis par des alliés recèle un risque, car ceux-ci ont leurs propres intérêts qui pourraient ne pas concorder avec ceux du Canada[85]. Un témoin a mentionné la nécessité d’une meilleure communication de données fiables par les services du renseignement[86]. D’après un autre témoin, le renseignement sur les personnes peut comprendre la participation de la collectivité, ici au Canada, ce qui aiderait les autorités à mieux connaître les régions étrangères et le contexte dans lequel vivent les individus qui demandent à venir au Canada[87].

Recommandation 12

Le Comité recommande que le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international communique des renseignements aux agents de Citoyenneté et Immigration Canada afin de leur faciliter la vérification des demandes en vue d’éliminer celles qui ne sont pas admissibles.

Recommandation 13

Le Comité recommande que Sécurité publique Canada veille à l’échange efficace de renseignements entre l’Agence des services frontaliers du Canada, la Gendarmerie royale du Canada et le Service canadien du renseignement de sécurité.

Recommandation 14

Le Comité recommande que Citoyenneté et Immigration Canada et l’Agence des services frontaliers du Canada se dotent d’une capacité de recueillir des renseignements à l’extérieur du Canada.

Recommandation 15

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada établisse un cadre pour déterminer comment le Canada peut mieux échanger des renseignements avec ses alliés et mieux développer les renseignements ainsi partagés.

Recommandation 16

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada mette en place des ententes sur l’échange de renseignements avec le plus grand nombre de pays possible.

Recommandation 17

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada mette en place des ententes sur l’échange de renseignements entre l’Agence des services frontaliers du Canada, Citoyenneté et Immigration Canada et l’Agence du revenu du Canada.

E. Crimes de guerre

Aux termes de l’article 35 de la LIPR, ne peuvent entrer ou séjourner au Canada les personnes qui ont commis des crimes de guerre et celles qui sont membres d’un gouvernement désigné (soit par le Canada ou par un organisme international) qui a commis des crimes de guerre[88]. Cette disposition soutient le principe qu’a le gouvernement du Canada de refuser un refuge sûr aux individus présumés criminels de guerre et de contribuer à la lutte nationale et internationale contre l’impunité[89].

Établi en 1998, le Programme canadien sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre est le fruit d’une collaboration entre l’ASFC, CIC, Justice Canada et la GRC. Ce programme vise à identifier les personnes impliquées dans des crimes de guerre et à les empêcher d’entrer au Canada. Il a également pour but d’examiner les allégations à l’égard de personnes soupçonnées de crimes de guerre au Canada et, s’il y a lieu, de procéder à des enquêtes et d’intenter des poursuites.

Une évaluation faite par Justice Canada en 2008 a confirmé la rentabilité des procédures d’immigration, comme le refus d’accorder un visa ou la révocation de la citoyenneté, pour empêcher les personnes qui auraient commis des crimes de guerre de vivre au Canada[90].

Au dire d’un témoin, des criminels de guerre se trouvent actuellement au Canada[91]. Plusieurs témoins ont insisté sur la nécessité de les poursuivre en justice, soit dans leur pays d’origine, soit au Canada, ou encore devant la Cour pénale internationale[92]. Un témoin a affirmé que le Canada est le premier pays à s’être doté d’une loi lui permettant de poursuivre les criminels de guerre (Loi sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre de 2000) et que des pays d’Europe ont utilisé le programme relatif aux crimes de guerre comme modèle pour créer leurs propres services d’enquête et de poursuite[93]. L’un des témoins a dit clairement ne pas recommander de poursuivre en justice tous les présumés criminels de guerre, mais que quelques poursuites lanceraient un message clair : la violation des droits de la personne ou le génocide ne seront pas tolérés[94]. Un des témoins a déclaré que les éléments de preuve et les ressources devraient être évalués avec les représentants des pays d’origine afin de décider où les poursuites devraient être intentées[95].

Quelques témoins ont parlé de la liste des personnes recherchées par l’ASFC et interdites de territoire pour avoir été accusées de commission ou de complicité de commission de crimes de guerre ou de crimes contre l’humanité, ajoutant que cette liste a été étendue aux personnes interdites de territoire pour des motifs de sécurité, pour grande criminalité ou activité de criminalité organisée[96]. De l'avis d'un témoin, cette liste a été mal conçue en ce qui a trait aux crimes de guerre et elle va à l’encontre des objectifs parce que, dans au moins un cas, la publicité défavorable concernant un individu a fait en sorte qu’il n’était plus sécuritaire pour lui de retourner dans son pays d’origine et un agent d’immigration a constaté qu’il ne pouvait plus être expulsé[97]. Un autre témoin a indiqué que la disposition relative à l’interdiction de territoire pour violation des droits de la personne, notamment pour des crimes de guerre, était trop large et appliquée de manière arbitraire[98]. Enfin, un témoin a dit n’avoir jamais vu de cas où on ne pouvait pas renvoyer quelqu’un qui était reconnu coupable de crime de guerre aux termes de la disposition actuelle, mais il avait vu des gens être pris à tort[99].

Recommandation 18

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada affecte suffisamment de ressources au Programme sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre.

F. Projet de loi C-43 — Loi accélérant le renvoi de criminels étrangers

Neuf séances du Comité ont été consacrées à l’étude du projet de loi C-43, qui lui a été soumis le 16 octobre 2012. Le 29 novembre 2012, le Comité a présenté son rapport à la Chambre des communes. Le projet de loi C-43 donne suite à un examen interministériel des dispositions de la LIPR en matière d’interdiction de territoire[100]. En ce qui touche directement l’étude entreprise par le Comité, le projet de loi limite le nombre de mécanismes de révision pour certains étrangers et résidents permanents interdits de territoire pour grande criminalité et détermine les facteurs qui doivent être pris en compte lorsqu’une dispense ministérielle est octroyée pour les personnes inadmissibles pour raison de sécurité, atteinte aux droits humains ou pour activités de criminalité organisée. Le projet de loi modifie également la LIPR afin d’habiliter le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration à refuser le statut de résident temporaire à un étranger pour des raisons d’intérêt public.

La question de l’interdiction de territoire avait déjà été présentée au Comité au cours de cette étude. De façon générale, les dispositions sur l’interdiction de territoire ont été qualifiées de complètes et de passablement utiles par l’un des témoins[101]. Une représentante du Bureau du vérificateur général a indiqué que l’une des principales conclusions du rapport de novembre 2011 était que les agents de visa utilisant des indicateurs pour déterminer une éventuelle interdiction de territoire ne disposaient pas d’outils à jour pour les aider à prendre leurs décisions[102]. Certains témoins ont déclaré que le volume de demandes ne permettait pas aux agents de visa d’approfondir les vérifications autant qu’ils le devraient[103] et que plus de demandeurs devraient faire l’objet d’une entrevue[104]. Un témoin a indiqué que les agents de visa consacraient trop de temps à justifier leurs refus[105]. Une représentante du Bureau du vérificateur général a indiqué au Comité que les pratiques d’assurance de la qualité pour le processus de détermination de l'admissibilité doivent être resserrées : lorsque la plupart des décisions permettent aux demandeurs d’entrer au Canada, il est tout aussi important d’examiner les décisions positives afin d’assurer le bon fonctionnement du système[106]. Deux témoins ont indiqué que CIC devrait être particulièrement vigilant dans la vérification des demandeurs provenant de certains pays[107].

En ce qui concerne l’interdiction de territoire pour raison de sécurité (LIPR, article 34), certains témoins se sont dits inquiets de la portée excessive de cette disposition ainsi que du manque d’uniformité dans son application. Deux témoins ont relevé des problèmes précis dans la façon dont on évalue l’interdiction de territoire pour raison de sécurité, dont l’absence de temporalité, l’absence d’une évaluation du danger et la mauvaise compréhension des menaces à la sécurité du Canada[108]. Ces témoins ont indiqué que les dispositions de sécurité, en raison de leur vaste portée visent les « mauvaises » personnes et ont des conséquences désastreuses sur la vie de celles-ci. Un des témoins a expliqué la nouvelle approche adoptée par le Homeland Security aux États‑Unis : des niveaux de menace à la sécurité ont été établis de manière à permettre à des individus ayant eu des liens avec des organisations présentant une faible menace (niveau 3) d’être admissibles aux É.-U., sauf si le demandeur a des antécédents en matière de violence[109]. Selon le témoin, cette approche est non seulement plus équitable pour les personnes concernées, elle permet aussi d’employer les ressources gouvernementales plus judicieusement. Deux témoins ont insisté sur la discrétion dans le processus de décision menant à une demande d’enquête et sur les écarts importants entre les décisions rendues par les agents de l’immigration et des services frontaliers[110].

Un des témoins a abordé la question de la dispense ministérielle : le paragraphe 34(2) de la LIPR stipule que le ministre de la Sécurité publique peut autoriser une personne ayant été interdite de territoire en vertu de l’article 34 à rester au Canada en permanence[111].

Le projet de loi C-43 présente un certain nombre de changements à la LIPR. Les étrangers interdits de territoire pour des raisons liées à la sécurité, à des crimes de guerre ou au crime organisé ne seront pas autorisé à présenter une demande fondée sur des motifs d’ordre humanitaire. La dispense ministérielle pour les personnes interdites de territoire pour des raisons liées à la sécurité, à des crimes de guerre ou au crime organisé est traitée dans un seul article de la LIPR, où l’on prévoit que des facteurs précis relatifs à la sécurité nationale doivent être pris en compte[112]. Le droit d’appel devant la Section d'appel de l'immigration dans les cas de grande criminalité se limitera aux personnes condamnées à une sentence de moins de six mois au Canada. Le droit d’appel sera en outre refusé aux personnes, reconnues coupables ou non, ayant commis à l’extérieur du Canada des actes qui, commis au Canada, les rendraient passibles d’une peine maximale de 10 ans d’emprisonnement. La pénalité dans les cas d’interdiction de territoire pour fausse déclaration a été augmentée à cinq ans d’interdiction. Enfin, le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration pourra, à sa discrétion, refuser le statut de résident temporaire aux étrangers pour des raisons d’intérêt public, pendant une période maximale de 36 mois[113].

En ce qui concerne le droit d’appel, un des témoins a fait état de son expérience de la représentation des personnes interdites de territoire pour criminalité; elle a indiqué que ses clients obtenaient souvent un sursis conditionnel de la mesure de renvoi de la Section d’appel de l’immigration; elle a en outre indiqué que ses clients avaient tendance à récidiver et à enfreindre les conditions de sursis[114]. Un autre témoin a cependant indiqué que le sursis conditionnel de la mesure de renvoi constitue un outil de renforcement et de réhabilitation efficace[115]. Un témoin a exprimé son soutien au processus rationalisé en matière de renvoi, en indiquant au Comité que, au Canada, pour être condamné à une peine d’emprisonnement de six mois, il faut avoir commis un crime grave[116]. En tant qu’agent de police de première ligne, le témoin a déclaré qu’avant d’être condamnée à une peine de six mois, la personne a habituellement commis de nombreuses infractions auparavant[117]. Un autre témoin a toutefois indiqué que les condamnations avec sursis, habituellement accompagnées d’une peine de détention à domicile, étaient comptabilisées de la même manière dans la loi sur l’immigration et que le projet de loi C-43 devrait stipuler que ses conséquences ne s’appliquent qu’aux peines d’incarcération en institution[118].

Recommandation 19

Le Comité recommande que Citoyenneté et Immigration Canada dresse la liste des pays prioritaires aux fins des vérifications de sécurité.

Recommandation 20

Le Comité recommande que Citoyenneté et Immigration Canada, l’Agence des services frontaliers du Canada et le Service canadien du renseignement de sécurité mettent sur pied un système de niveaux qui permettrait au gouvernement du Canada d’établir des dispenses générales pour les catégories de personnes qui sont interdites de territoire pour des motifs de sécurité et qui ne posent aucune menace pour le Canada.

Recommandation 21

Le Comité recommande que Citoyenneté et Immigration Canada et l’Agence des services frontaliers du Canada veillent à ce que leurs agents qui participent aux décisions relatives à l’article 34 obtiennent la formation voulue.

G. Le Système mondial de gestion des cas

Des représentants de CIC ont souligné, tout au long de l’étude, l’importance du Système mondial de gestion des cas (SMGC), qui a été complètement déployé en 2012 partout au Canada et dans toutes les missions de CIC à l’étranger. Le Comité a appris qu’il s’agit d’un modèle centralisé et intégré permettant une meilleure utilisation des ressources[119]. Grâce à son puissant moteur de recherche relevant les ressemblances dans les noms, ce qui aide les agents à identifier les personnes ayant des noms multiples ou des noms translitérés en anglais[120], on a dit du SMGC qu’il était utile aux enquêtes dans les cas de fraude en matière de résidence; il a permis, dans un cas, de repérer une adresse qui avait été utilisée dans plusieurs demandes de citoyenneté[121]. Le SMGC est l’une des bases de données qui sera utilisée au cours du processus de vérification de l’AVE, comme on l’explique plus haut[122]. On a indiqué au Comité que le SMGC est devenu le système d’archives pour les personnes dont la demande a été traitée dans ce nouveau réseau[123].

DÉTENTION

En plus de l’attention particulière dont elle a fait l’objet aux fins de la présente étude, la question de la détention a été examinée tout au long de l’étude du projet de loi C-31; c’est pourquoi le Comité s’est déplacé à Vancouver, à Montréal et à Toronto afin d’observer les conditions dans les Centres de surveillance de l'Immigration (CSI) ainsi que dans un établissement correctionnel provincial (Rivière-des-Prairies). À Toronto, des représentants de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) ont aussi présenté la question du contrôle de la détention aux membres du Comité.

1. Contexte

A. La détention dans la LIPR et son Règlement

La LIPR offre trois modalités de détention pour faire face aux situations suivantes : 1) l’identité du ressortissant n’est pas établie à l’arrivée, la personne constitue un danger pour le public, la personne risque de prendre la fuite et de ne pas comparaître aux fins d’une mesure d’immigration (comme une mesure d’expulsion), 2) la personne fait l’objet d’un certificat de sécurité ou 3) il s’agit d’un étranger désigné[124]. Dans la plupart des cas, après 48 heures de détention par l’ASFC, la Section de l’immigration de la CISR doit examiner les motifs de la détention et déterminer si une solution de rechange existe, comme le cautionnement ou la libération conditionnelle[125]. Si la CISR détermine que la détention doit se poursuivre, la décision doit être examinée après 7 jours, puis tous les 30 jours par la suite. Dans le cas des personnes détenues en vertu d’un certificat de sécurité, c’est un juge de la Cour fédérale qui examine la détention, d’abord dans les 48 heures, puis tous les 6 mois. Dans le cas des étrangers désignés, le premier examen de détention de la CISR a lieu après 14 jours, puis tous les 6 mois par la suite. Le ministre peut, de sa propre initiative, faire libérer un étranger désigné si les motifs de détention ne s’appliquent plus[126].

Même après l’adoption d’une mesure de renvoi, une personne peut demeurer en détention pendant un certain temps. Le renvoi d’une personne peut être retardé pour certaines raisons; par exemple, la personne a demandé un examen des risques avant renvoi (ERAR) ou la personne n’a pas de document de voyage en règle.

Un des témoins a déclaré que le processus de contrôle de la détention habituellement utilisé est efficace et fonctionne bien[127]. Ce témoin a aussi indiqué que peu de données sont consignées sur les personnes en détention et que le traitement des arrivées en masse de personnes demandant le statut de réfugié et des détenus dont les mesures de renvoi ne peuvent pas être executées pose problème en ce domaine. Deux témoins ont indiqué que les cas d’enfants détenus ne sont pas tous déclarés, particulièrement lorsque les enfants sont eux-mêmes citoyens canadiens : on considère qu’ils sont les invités des détenus[128]. D’autres témoins ont exprimé leur opposition à la détention des enfants qui, disent-ils, viole la Convention relative aux droits de l'enfant, a des effets néfastes et nuit à l’intégration au sein de la société canadienne[129].

B. Installations et coûts actuels

À l’heure actuelle, l’ASFC exploite trois centres de détention pour les personnes présentant un risque faible : un au sous-sol de l’aéroport de Vancouver (24 lits pour des séjours de moins de 72 heures), un près de Montréal (150 lits) et un dans la région métropolitaine de Toronto (195 lits). Toutes les autres personnes devant être détenues pendant plus d’une journée, lorsqu’elles posent un risque élevé ou qu’il n’existe pas de CSI, sont incarcérées dans des prisons provinciales, selon diverses ententes. Le tableau 2 indique le nombre de détenus au cours des cinq dernières années ainsi que le temps de détention moyen.

Tableau 2 : Nombre de personnes détenues

* Comprend les personnes toujours en détention après la fin de l’exercice.

Source : ASFC, exécution de la loi pour services intérieurs, programmes après le passage à la frontière. Chiffres tirés du Système national de gestion des cas, 18 août 2012; tableau fourni au Comité.

(i) Évaluation du placement

L’agent de détention procède à une évaluation initiale des risques afin de déterminer le lieu de détention voulu, en accordant une attention particulière au risque de violence. Le comportement de la personne est essentiel à l’évaluation des risques; on tient compte de facteurs tels que le niveau de collaboration de la personne, son niveau d’hostilité, les signes d’intoxication par des stupéfiants ou de l’alcool et le compte rendu des employés de la compagnie aérienne sur le comportement de la personne pendant le vol. Les détenus qui posent un risque élevé sont, entre autres ceux qui ont un comportement violent, qui ont des antécédents criminels ou qui sont recherchés à l’étranger.

(ii) Installations

Une brève description des CSI sera suivie d’un tableau comparatif qui illustre les écarts quant aux opérations des centres. Ces données proviennent essentiellement de Programmes de détention et de renvoi de l’ASFC — Étude d’évaluation de novembre 2010 et des renseignements offerts sur place lors des visites effectuées en août et septembre 2012.

Ouvert en octobre 2001, le CSI de la C.-B.[130], situé au sous-sol de l’aéroport international de Vancouver, fait 400 mètres carrés. Ne servant au départ qu’aux affaires de l’aéroport, le centre accueille aujourd’hui des détenus provenant de l’intérieur de la province. Le centre est conçu pour les détentions de courte durée, à savoir 72 heures et moins. Les installations sont simples et austères, mais répondent aux besoins essentiels des détenus, qui peuvent se divertir en regardant la télévision ou en lisant. Les installations sont telles que décrites dans Programmes de détention et de renvoi de l’ASFC — Étude d’évaluation : les hommes et les femmes sont hébergés séparément. Les enfants demeurent avec leur mère tandis que les mineurs non accompagnés sont gardés à l'écart des hommes et des femmes. Chaque pièce est munie d'une salle d'eau, et l'aire commune abrite des salles de bain avec douche et une salle de télévision. En outre, le CSI de la C.-B. possède une section familiale. Deux chambres sont munies de deux lits chacune avec une salle d'eau et sont utilisées en cas de dépassement de la capacité d'accueil ou pour héberger temporairement des détenus qui doivent être déplacés dans une aire plus sécuritaire.

Le CSI de Laval[131], près de Montréal, a été construit en 1950 pour les besoins de Service correctionnel Canada. Des détenus à faible risque des services d’immigration ont commencé à y être incarcérés en 1996, lorsque les installations ont été transférées à Citoyenneté et Immigration Canada. Les chambres sont généralement meublées de lits superposés en métal, sauf dans la section réservée aux femmes qui ont des enfants.

Le CSI de Toronto[132], occupe les locaux actuels depuis 2003. Il s’agit d’un hôtel, le Heritage Inn, qui a été récemment rénové. Les secteurs d’accueil et de sortie ont été visités : les détenus sont conduits à l’intérieur de l’établissement et ils sont traités dans une grande salle. Au moment de l’admission, de nouveaux appareils prennent les empreintes digitales et les photographies électroniques de chaque détenu. Les hommes, les femmes et les mères et leurs enfants sont détenus dans des ailes séparées. Les hommes constituent 70 % de la population. L’aile familiale est au premier étage. L’aile réservée aux femmes et aux enfants est dotée d’une salle de jeu, construite grâce à des dons. Ces pièces n’avaient pas encore été rénovées au moment de la visite. On y retrouvait deux lits doubles ainsi que du mobilier d’hôtel. Les nouvelles chambres, aux deuxième et troisième étages, sont meublées de trois lits simples. Au deuxième se trouve une salle polyvalente, faisant office de bibliothèque, de salle de célébrations religieuses et de salle de visites familiales. Chaque aile est munie d’une buanderie.

Tableau 3 : Opérations de détention dans chaque CSI

Source : Les renseignements ont été recueillis au cours du voyage du Comité et compilés par les analystes.

L’établissement correctionnel provincial qu’a visité le Comité est celui de Rivière-des-Prairies, près de Montréal[134]. Il s’agit essentiellement d’un centre de détention provisoire pour hommes (aucun mineur) où les détenus attendent leur procès, bien que des prisonniers condamnés y soient aussi incarcérés, dans des quartiers séparés. On considère donc que les immigrants détenus ne sont pas placés avec les criminels condamnés. Les prisonniers condamnés qui ont un dossier d’immigration ne sont pas considérés comme des détenus aux fins de l’immigration.

L’établissement, qui peut accueillir jusqu’à 600 hommes, est construit autour de deux corridors : un corridor général pouvant accueillir jusqu’à 320 personnes dans divers secteurs de 40 personnes et un corridor protégé où se retrouvent surtout les personnes incarcérées pour leurs liens avec le crime organisé. Au bout de ce corridor se trouve un secteur à sécurité maximale. Le corridor général et le corridor protégé partagent l’accès à l’aile des services de santé, qui peut accueillir jusqu’à 32 personnes. Toutes les aires communes sont munies de téléphones publics. Les détenus ont accès au moins une heure par jour à l’extérieur; ils peuvent y rester autant qu’ils veulent, selon le secteur où ils sont placés.

Trois omnipraticiens assurent les services à tour de rôle et un dentiste est disponible une demi-journée par semaine, en cas d’urgence seulement. Les soins psychiatriques sont assurés par des médecins de l’Institut Pinel, situé non loin.

On a déjà tenté de regrouper toutes les personnes détenues aux fins de l’immigration, mais le fait que les personnes ayant des liens avec le crime organisé ou les gangs de rue se retrouvaient avec les personnes qui auraient normalement dû être détenues dans le secteur général rendait l’environnement de détention particulièrement difficile pour ces dernières. Cette approche a été abandonnée, après qu’on ait déterminé qu’elle ne permettait pas de tenir compte des besoins et des comportements particuliers.

Les audiences de la CISR sont tenues à la prison depuis les sept dernières années. En procédant de la sorte, on réduit les risques d’évasion en cours de transport et on assure la sécurité de toutes les parties concernées, les délibérations étant filmées et des gardes étant postés à l’extérieur de la salle.

(iii) Coûts

La question des coûts a été soulevée à chaque réunion, mais seuls des renseignements incomplets ont été obtenus.

Le personnel du CSI de la C.-B. s’est engagé à présenter le coût moyen de détention pour son établissement, mais les renseignements n’étaient pas disponibles au moment de publier le présent rapport. Selon le protocole d’entente (PE), l’ASFC doit verser au gouvernement de la C.-B. 195 $ par jour pour chaque détenu se trouvant sous sa garde.

Le coût moyen de détention au CSI de Laval est élevé; on l’évalue à environ 400 $ par jour par détenu, en tenant compte du fait que le budget de fonctionnement est de 8 millions de dollars par année et que la population varie tout au long de l’année. Le CSI de Laval a un PE non signé avec l’établissement correctionnel de Rivière-des-Prairies, qui garde des détenus pour l’ASFC depuis les 10 dernières années. L’ASFC verse 184 $ par jour par personne (ce montant fait actuellement l’objet d’un examen).

Au CSI de Toronto, les frais facturés à l’ASFC sont de 185 $ par détenu par jour, ce qui comprend l’utilisation des installations, les repas et le nettoyage, comme le prévoit le contrat de service de cinq ans. Lorsqu’il est nécessaire de transférer des détenus vers d’autres installations, ceux-ci sont habituellement placés à la prison Don ou au Centre de détention de l'Ouest de Toronto, pour lesquels les coûts n’ont pas été présentés.

(iv) Agent de liaison auprès des détenus

Aspect relativement nouveau du partenariat entre l’ASFC et les services correctionnels de la C.-B., le poste d’agent de liaison auprès des détenus a été créé trois mois avant la visite du Comité, en août 2012. L’agent de liaison visite les établissements provinciaux qui gardent des détenus ainsi que le CSI afin de vérifier la situation des détenus. L’agent joue un rôle d’orientation; il aide à cerner les lacunes et les besoins particuliers et relève les manques d’uniformité entre les établissements. Les détenus ont le numéro de téléphone de l’agent de liaison et sont ainsi en contact direct avec celui-ci. Jusqu’à maintenant, les services correctionnels de la C.-B., la Croix-Rouge ainsi que le personnel de l’ASFC se sont dits très satisfaits de l’initiative. Ils expliquent que le programme a été mis sur pied entre autres par crainte de perdre de vue les besoins des demandeurs d’asile détenus lors des réformes qui entraîneront un resserrement des délais pour la reconnaissance du statut de réfugié.

Recommandation 22

Le Comité recommande que l’Agence des services frontaliers du Canada utilise l’expression « centre de surveillance de l’Immigration », qui reflète mieux la nature des centres que l’expression « centre de détention ».

Recommandation 23

Le Comité recommande que l’Agence des services frontaliers du Canada procède à l’examen de ses normes de service dans les centres de surveillance de l’Immigration et qu’elle établisse un modèle de pratiques exemplaires ou des procédures opérationnelles qui pourraient s’appliquer à tous les centres de surveillance de l’Immigration.

Recommandation 24

Le Comité recommande que, si cela est possible du point de vue financier et logistique, les bureaux de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié et les trois centres officiels de surveillance de l’Immigration soient situés dans des locaux adjacents.

2. Prochaines étapes possibles

Dans son étude d’évaluation des programmes de détention et de renvoi de 2010, l’ASFC a conclu que des solutions de rechange à la détention, comme le Programme de cautionnement de Toronto, devraient être employées plus souvent[135]. Au cours des visites dans les divers CSI, le Comité a remarqué des écarts importants quant aux coûts de fonctionnement et à l’organisation structurelle. Un responsable de l’ASFC a assuré au Comité qu’une politique nationale sur la détention aux fins de l’immigration existe, qu’elle est conforme aux protocoles internationaux et qu’elle est appliquée uniformément à l’échelle du pays[136].

A. Solutions de rechange à la détention

Plusieurs témoins ont indiqué que des moyens autres que la détention devraient être employés plus souvent. Le seul programme du genre actuellement employé en vertu d’un accord officiel avec l’ASFC est le Programme de cautionnement de Toronto, qui est un programme communautaire de supervision pour les étrangers. Un témoin a expliqué que des accords officiels devraient être conclus entre l’ASFC et les divers organismes et refuges pour demandeurs d’asile qui accueillent les personnes vulnérables à la demande du CSI de Toronto[137]. Un autre témoin a mentionné que des programmes comme le Programme de cautionnement de Toronto devraient être offerts partout au pays[138]. Il a également indiqué au Comité que la surveillance électronique constitue aussi une solution de rechange viable; elle permet la surveillance, elle est peu dispendieuse et, selon son expérience, les clients préfèrent cette mesure à la détention[139]. On a aussi indiqué au Comité que l’Australie a mis au point une solution de rechange rentable pour éviter la détention des populations vulnérables, en misant sur les conditions de programme qui tiennent compte des questions de sécurité[140].

Recommandation 25

Le Comité recommande que l’Agence des services frontaliers se penche sur des méthodes supplémentaires de solutions de rechange à la détention.

B. Uniformité du programme de détention

Parmi les normes nationales de détention devant être respectées dans les CSI, dont on a fait état au Comité, mentionnons : au moins une heure par jour d’exercice à l’extérieur, les appels locaux gratuits, l’accès à un représentant religieux sur demande et l’obtention de repas spéciaux pour des raisons médicales, dentaires ou religieuses.

Le personnel de l’ASFC en Colombie-Britannique a précisé que, s’il existe des différences entre les trois CSI les mêmes normes ou principes de fonctionnement s’y appliquent. Ces normes ou principes consistent à assurer la sécurité des détenus, à veiller au respect des droits juridiques des détenus et à ce que tous les détenus soient traités avec respect. Les membres du personnel ont convenu que personne n’aime être privé de sa liberté et ont indiqué qu’ils tentent de faire en sorte que les conditions de détention soient les plus respectueuses et les plus dignes possibles. Pour veiller à ce que les normes soient appliquées uniformément à l’échelle du pays, l’ASFC utilise diverses stratégies, dont des visites de vérification de l’intégrité du programme par l’administration centrale (y compris des visites dans les établissements provinciaux où des immigrants sont détenus), un groupe de travail de la direction sur la détention et des activités de contrôle menées par des organismes non gouvernementaux, comme l’UNHCR et la Croix-Rouge. Les rapports de la Croix-Rouge sont soumis à l’examen du directeur général à l’administration centrale, mais sont aussi pris en compte de façon formelle ou informelle par les bureaux régionaux, lorsque des installations particulières sont concernées. Enfin, il existe un programme de formation standard de 16 semaines à l’intention des agents des services frontaliers (affectés aux points d’entrée) ainsi qu’une formation supplémentaire à l’intention des agents d’exécution ayant divers pouvoirs délégués en vertu de la LIPR.

DIRECTIONS POUR L’AVENIR

Beaucoup d’initiatives et de programmes ont été présentés au Comité au cours de la dernière année. Dans son rapport, le vérificateur général du Canada a formulé de nombreuses recommandations à l’intention de CIC et de l’ASFC en vue de renforcer le système d’immigration. Bien que les ministères élaborent des plans pour mettre en œuvre les recommandations, y compris des calendriers d’exécution, le Comité souhaite être tenu au courant des progrès réalisés.

Le projet de loi C-43 a été rédigé pour donner suite à un examen des critères d’admissibilité, mais il ne tenait pas compte des dispositions en matière de santé (LIPR, article 38). Quelques témoins ont repris la constatation du vérificateur général selon laquelle les critères de dépistage médical doivent faire l’objet d’un examen[141]. Un témoin a aussi informé le Comité que, avec les procédures actuelles, les résultats médicaux pouvaient être falsifiés[142]. Enfin, un des témoins a indiqué que le nouveau Programme fédéral de santé intérimaire entraînerait probablement des problèmes de santé publique[143].

Recommandation 26

Le Comité recommande que Citoyenneté et Immigration Canada établisse un réseau de laboratoires approuvés qui offriront une analyse indépendante des examens médicaux.

Recommandation 27

Le Comité recommande que Citoyenneté et Immigration Canada examine les objectifs du dépistage des dangers pour la santé publique.

Dans l’ensemble, les témoins ont formulé un certain nombre d’observations et de recommandations sur des thèmes généraux ou à facettes multiples. Deux témoins ont indiqué que, compte tenu de l’ampleur des pouvoirs d’exécution (qui s’étendent) de l’ASFC, le mécanisme de responsabilisation actuel du processus interne de plaintes est inadéquat[144]. Ils recommandent plutôt que l’ASFC fasse l’objet d’une supervision indépendante, comme la GRC et le SCRS. Selon ces témoins, un tel mécanisme de responsabilisation améliorerait les activités d’exécution tout en offrant une possibilité de recours sérieux.

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