PACP Rapport du Comité

INTRODUCTION

Il peut arriver que les politiques et les programmes du gouvernement aient une incidence sur les inégalités actuelles entre les femmes et les hommes. L'analyse comparative entre les sexes (ACS) est un outil qui sert à déterminer la façon dont les politiques et les programmes se répercutent différemment sur les femmes et les hommes. Lorsqu'elle est utilisée efficacement, l'ACS permet d'intégrer les différences entre les hommes et les femmes à chaque étape du processus d'analyse des politiques.

En 1995, au terme de la Conférence mondiale des Nations Unies sur les femmes à Beijing, le gouvernement fédéral s'est engagé à instaurer l'analyse comparative entre les sexes. Dans la foulée de la conférence de l’ONU, le gouvernement a publié À l’aube du XXI^e siècle : Plan fédéral pour l'égalité entre les sexes^[1], un plan d'action en vue d’étendre l'application de l’ACS à tous les ministères et organismes fédéraux. Depuis, le gouvernement a répété à plusieurs reprises qu'il entendait mettre l’ACS en œuvre dans tous les processus gouvernementaux.

En avril 2008, le Comité permanent de la condition féminine de la Chambre des communes a recommandé que le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) se penche sur la mise en œuvre de l’ACS au sein du gouvernement fédéral. En guise de réponse, le BVG a entrepris une vérification pour voir si les ministères choisis effectuent des ACS et s'ils se servent des résultats de ces analyses pour appuyer convenablement le processus décisionnel lié aux projets de politiques et de programmes.

Les résultats de la vérification ont été publiés dans le rapport du printemps 2009 de la vérificatrice générale^[2]. Les vérificateurs y constatent que malgré les efforts déployés par quelques ministères et organismes centraux pour améliorer leur pratique en matière d’ACS, bon nombre de ministères ne respectent pas l'engagement pris en 1995 par le gouvernement d'analyser les répercussions sur les hommes et les femmes.

Craignant que les lacunes relevées par les vérificateurs donnent lieu à l'adoption de politiques gouvernementales qui pourraient, dans certains cas, désavantager les femmes, le Comité des comptes publics a consacré une audience au rapport de vérification, le 19 octobre 2009^[3]. Du BVG, le Comité a rencontré la vérificatrice générale Sheila Fraser et Richard Domingue, directeur principal. Condition féminine Canada était représentée par Hélène Dwyer‑Renaud, directrice, Services de soutien de l'analyse comparative entre les sexes, et Nanci-Jean Waugh, directrice générale, Direction des communications et de la planification stratégique. Le Secrétariat du Conseil du Trésor était représenté par Michelle d’Auray, secrétaire du Conseil du Trésor. Le Bureau du Conseil privé était représenté par Neil Bouwer, secrétaire adjoint du Cabinet, Politique du développement social. Finances Canada était représenté par Louise Levonian, sous-ministre adjointe.

Le Comité souligne qu'il n'est pas le seul comité parlementaire à étudier la question, et que le BVG a déjà comparu devant le Comité permanent de la condition féminine à propos de cette vérification^[4]. Les conclusions du présent rapport se veulent un complément au travail remarquable accompli par le Comité de la condition féminine au sujet de l'ACS.

CONTEXTE

L’ACS est une responsabilité commune à l’ensemble de l’appareil gouvernemental fédéral. Il incombe aux ministères parrains de procéder aux ACS pour ce qui concerne leurs initiatives stratégiques précises. Les organismes centraux comme Finances Canada, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et le Bureau du conseil privé (BCP), exercent ensuite une fonction d'examen critique pour veiller à ce que les ACS soient dûment prises en considération dans les propositions de politiques.

Le BCP fait office de contrôleur des présentations des ministères au Cabinet, veille à ce que celles-ci soient conformes à l'orientation stratégique globale du gouvernement et aide à coordonner l'intervention des ministères sur les enjeux horizontaux. Le principal instrument utilisé par les ministères pour solliciter l'approbation du Cabinet à l'égard de leurs initiatives stratégiques est le mémoire au Cabinet (MC). Même si la responsabilité du MC incombe au ministère parrain, chacun des organismes centraux participe à sa rédaction. Le BCP veille à ce que le MC soit bien rédigé, et à ce que les objectifs de l’initiative stratégique respectent les priorités du gouvernement. Dans le modèle de MC qui est proposé sur le site Web du BCP, il est mentionné que les questions sexospécifiques doivent être prises en compte, au besoin.

Le SCT agit comme le conseil de gestion du gouvernement et surveille le rendement des ministères, des organismes et des sociétés d’État, en particulier du point de vue de la gestion financière. Une fois qu’une politique est approuvée à l'étape du MC, les ministères doivent rédiger une présentation au Conseil du Trésor (CT). Lorsque le SCT reçoit une présentation d'un ministère, il procède à un examen critique pour s'assurer que la présentation est complète. Il incombe aux analystes du SCT de veiller à ce que les demandes de fonds présentées soient conformes aux politiques du CT en matière d’administration ministérielle, qu’elles précisent clairement les coûts et la source des fonds et qu'elles traitent des risques possibles.

Le Guide pour la préparation de présentations au Conseil du Trésor mentionne qu’une ACS doit être incluse dès les premières étapes du processus d'approbation (à l'étape du MC, par exemple), et qu'à l'étape de la présentation au CT, les ministères devraient « procéder à une dernière vérification pour s'assurer que la proposition est conforme en ce qui a trait à l'analyse comparative entre les sexes, et rendre compte de leurs constatations dans la présentation au CT^[5] ».

Condition féminine Canada (CFC) est un organisme ministériel relevant du portefeuille de Patrimoine canadien. CFC travaille à promouvoir l'égalité pour les femmes, en mettant un accent particulier sur l'accroissement de leur sécurité économique et l'élimination de la violence à leur endroit. À l’échelle fédérale, CFC dirige la mise en application du Plan fédéral pour l'égalité entre les sexes adopté en 1995. CFC travaille de concert avec les ministères et organismes fédéraux afin de les aider à tenir compte des répercussions sur les hommes et les femmes au moment où ils élaborent leurs politiques et leurs programmes. Elle incite les ministères à mettre en œuvre des projets pilotes d’ACS et à déployer d'autres efforts ciblés. Le soutien de CFC prend diverses formes : transfert de connaissances, formation, aide et renforcement des capacités d’ACS.

PLAN D'ACTION ET RAPPORT D'ÉTAPE

Le BVG formule un certain nombre de recommandations visant à améliorer l’ACS à chaque étape du processus d'analyse des politiques. Comme les ministères visés se sont dits d'accord avec la totalité des recommandations, à l'exception d'une seule, le Comité prévoit que celles-ci seront entièrement mises en œuvre.

En guise de preuve de leur engagement à mettre en œuvre les recommandations du BVG, le Comité s'attend de la part des ministères à ce qu'ils présentent un plan d'action qui expose en détail les mesures qui seront prises pour donner suite à chaque recommandation, précisent les échéanciers de mise en œuvre et désignent les personnes chargées de voir à ce que les mesures soient appliquées promptement et efficacement.

En réponse à la vérification, les ministères visés ont produit un plan d'action qui a été remis au Comité avant l'audience. Même si le plan d'action donne suite aux recommandations du BVG, un certain nombre des réponses fournies par les organismes centraux semblent témoigner d'une connaissance insuffisante des défis posés par la mise en œuvre de l’ACS. Par exemple, le plan d'action mentionne que le BCP et le SCT « continueront de conseiller les ministères quant à la nécessité d'appliquer l'ACS […] lorsqu'ils élaborent des projets de politique et de programme… ». Le libellé donne à penser que les organismes estiment que les mesures qu'ils ont prises par le passé sont suffisantes pour régler les problèmes relevés dans le rapport de vérification. Le Comité estime toutefois pour sa part que si le statu quo avait été satisfaisant, le BVG n'aurait pas formulé les recommandations qu'il a faites.

Le Comité est rassuré par les engagements plus fermes pris par CFC en réponse aux recommandations. Il croit que CFC devrait jouer un rôle de chef de file dans la mise en œuvre de l’ACS et qu'elle est l'entité la mieux placée pour boucler la boucle de la responsabilité en faisant rapport des progrès accomplis par le gouvernement en ce qui a trait à la mise en œuvre de son plan d’action. Le Comité recommande :

RECOMMANDATION 1

Que d'ici le l^er décembre 2010, Condition féminine Canada remette au Comité des comptes publics un rapport d'étape intérimaire sur les progrès accomplis par le gouvernement en ce qui a trait à la mise en œuvre du plan d'action.

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

Les vérificateurs ont examiné les analyses comparatives entre les sexes de sept ministères : Finances Canada, Santé Canada, Ressources humaines et Développement des compétences Canada, Affaires indiennes et du Nord Canada, Justice Canada, Transports Canada et Anciens Combattants Canada. Le BVG a cherché à savoir si ces ministères avaient établi un cadre à l'appui de l’ACS et s’ils avaient communiqué les résultats de leurs analyses dans les présentations au Conseil du Trésor et les mémoires au Cabinet. Les vérificateurs se sont aussi penchés sur le rôle joué par les organismes centraux pour vérifier si les ministères et les organismes effectuent une ACS lorsqu'ils soumettent des projets au Cabinet, ainsi que sur le rôle joué par CFC à l'appui de la mise en œuvre de l’ACS.

a) Cadres de l'analyse comparative entre les sexes au niveau ministériel

Le BVG constate que la situation varie énormément d’un ministère à l’autre pour ce qui est de l'élaboration et de la mise en application d'un cadre d’ACS. Affaires indiennes et du Nord Canada fait nettement figure de chef de file à cet égard, puisqu'il est le seul ministère à avoir pleinement mis en œuvre tous les éléments d'un cadre d'ACS. Finances Canada, Ressources humaines et Développement des compétences Canada ainsi que Santé Canada ont mis en œuvre bon nombre des principaux éléments d'un cadre d'ACS acceptable. Les vérificateurs signalent que Transports Canada et Anciens Combattants Canada n'ont établi aucun cadre.

Les vérificateurs ont constaté que pour bon nombre des initiatives, rien n'indique qu’une analyse comparative entre les genres a été effectuée. De plus, très peu de ministères, parmi ceux qui procèdent à des analyses comparatives entre les sexes, sont en mesure de démontrer que les résultats de ces analyses sont pris en compte au moment de concevoir les politiques gouvernementales. Le BVG estime qu’une ACS a été effectuée s’il trouve dans les dossiers des études et des documents connexes ayant trait aux répercussions sur les hommes et les femmes, ou s’il peut déterminer que les répercussions sur les hommes et les femmes ont été prises en compte dans l’élaboration des options en matière de politiques. Sur les 68 initiatives qui ont été examinées pour voir si une ACS avait été effectuée, les vérificateurs ont eu la preuve que l'ACS avait été intégrée au processus d'élaboration des politiques pour seulement quatre de ces initiatives. Pour 30 de ces initiatives, l’analyse des répercussions selon le sexe avait été faite, mais rien n’indiquait qu’on en avait tenu compte au moment d’élaborer différentes options en matière de politiques gouvernementales. Lorsque la vérificatrice générale a comparu devant le Comité, elle a signalé que pour 26 initiatives, son bureau n’a pu recueillir aucune preuve que les résultats de l’ACS avaient été le moindrement examinés. « Parfois, on a même jugé qu’ils n'étaient pas pertinents^[6]. »

Le BVG constate en outre que les ministères fournissent peu de renseignements aux organismes centraux concernant les répercussions des projets en cause sur les hommes et les femmes. Dans 15 des 28 mémoires au Cabinet et 8 des 21 présentations au Conseil du Trésor qui ont été examinés, il n’est nulle part fait mention des répercussions sur les hommes et les femmes. Les raisons pour lesquelles ces renseignements ne sont pas fournis ne sont pas précisées non plus.

Le Comité reconnaît que certaines politiques et certains programmes sont exempts de sexisme et que, dans certains cas, il n’est peut-être pas nécessaire ou pertinent de procéder à une ACS. Il remarque toutefois que, dans bien des cas, il n’existe aucune preuve étayée du fait que le ministère a le moindrement pris en considération les répercussions sur les hommes et les femmes. Le caractère informel du processus incite à s'interroger sur le sérieux de l'engagement pris par le gouvernement d'intégrer l'ACS à l'élaboration des politiques, et a de quoi inquiéter.

Le Comité croit que même s'ils décident qu'une ACS n'est pas pertinente, les ministères devraient malgré tout être en mesure de fournir des documents qui démontrent que l'ACS a été envisagée et font état des raisons pour lesquelles le ministère a décidé qu'il n'était pas pertinent de procéder à une ACS. Lorsqu'une ACS est jugée pertinente, les ministères devraient fournir des détails sur la façon dont l'analyse a été intégrée aux options en matière de politiques. Ces renseignements devraient être inclus dans les mémoires au Cabinet et les présentations au Conseil du Trésor. Le Comité recommande :

RECOMMANDATION 2

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil privé obligent les ministères à fournir par écrit les raisons pour lesquelles ils ont jugé pertinent ou non pertinent de tenir compte des répercussions sur les hommes et les femmes en ce qui concerne un mémoire au Cabinet ou une présentation au Conseil du Trésor donné, et fournissent une explication écrite, le cas échéant, de la façon dont l'analyse comparative entre les sexes a été prise en compte au moment de l'élaboration des options en matière de politiques.

b) La fonction d’examen critique des organismes centraux

Les vérificateurs ont constaté que les organismes centraux sont incapables de démontrer preuve à l’appui que l’ACS a été intégrée à leurs initiatives en matière de dépenses et à leurs propositions de politiques. Le BVG recommande que le SCT, le BCP et Finances Canada documentent la fonction d’examen critique qu’ils exercent, lorsque des ministères et organismes fédéraux soumettent leurs initiatives en matière de dépenses et leurs propositions à l’examen du Cabinet.

En réponse à cette recommandation, le SCT, le BCP et Finances Canada font valoir qu’« il n’est pas toujours facile de documenter » la fonction de remise en question et qu’ils s’acquittent généralement de cette fonction de manière informelle et de vive voix dans le cadre de leurs communications courantes avec les ministères^[7]. Les organismes centraux affirment que la documentation n’améliorerait pas systématiquement la nature de la fonction de remise en question, mais exigerait des ressources considérables. Les organismes centraux soutiennent que telle qu’elle est exercée à l’heure actuelle, la fonction de remise en question permet de garantir l’accès des décideurs aux renseignements les plus pertinents possible pour les aider à prendre de bonnes décisions.

Lors de la réunion du Comité consacré au rapport de vérification, la vérificatrice générale a soutenu que les documents justificatifs étaient nécessaires :

J'ai de sérieuses réserves au sujet de l'absence de documentation appropriée lorsqu'on me dit que les preuves de l'examen critique des analyses comparatives entre les sexes ne se trouvent que dans les documents confidentiels du Cabinet auxquels je n'ai pas accès. Cela est inacceptable. À mon avis, il est essentiel que les organismes centraux conservent les documents justificatifs montrant qu'ils s'acquittent de leurs principales responsabilités, comme l'examen critique des propositions et des initiatives soumis au Cabinet et au Conseil du Trésor^[8].

À la même réunion, la secrétaire du Conseil du Trésor a exprimé l’avis que la production de documents attestant que les résultats de l’ACS ont bel et bien été pris en considération devrait être obligatoire, mais que cette responsabilité devrait incomber aux ministères eux-mêmes :

Nous convenons que le processus de documentation doit être amélioré et que cela doit se faire au niveau des ministères et des agences. De cette manière, nous serons mieux à même de savoir si l'analyse a été effectuée, de quelle façon on a procédé, et dans quelle mesure les résultats sont arrimés aux politiques et au développement de l'organisation. Je ne veux donc pas vous laisser sous l'impression que nous ne sommes pas favorables au processus de documentation. Il s'agirait d'une amélioration bienvenue pour nous également, et c'est la raison pour laquelle nous souhaiterions que cela se fasse au sein des ministères et des organismes. Notre rôle de remise en question serait ainsi grandement facilité[9].

Le Comité remarque que malgré l’assurance donnée par les organismes centraux que les répercussions sur les hommes et sur les femmes sont prises en considération de façon informelle, les vérificateurs ont trouvé peu d’éléments permettant de corroborer cette affirmation. La vérificatrice générale affirme avoir été très étonnée de constater que rien n’avait été consigné et que toute la fonction d’examen critique à cet égard avait été faite de vive voix. Elle aurait pensé « qu'à tout le moins une mention aurait été portée à un dossier pour indiquer que l'examen critique avait été effectué. Si rien n'a été consigné, comment les superviseurs pourraient-ils savoir que ces questions ont été posées^[10]? »

Le Comité croit que les organismes centraux devraient se servir activement de la fonction d’examen critique pour veiller à ce que l’ACS soit effectuée. À cause du caractère informel des mesures actuellement prises par les organismes centraux pour s’acquitter de cette responsabilité, il pourrait arriver que des politiques soient mises en œuvre, sans que personne n’ait vérifié au préalable que les répercussions sur les hommes et les femmes ont été prises en compte au moment de leur élaboration. Comme l’a souligné une représentante de CFC lors de la réunion du Comité, « [l]a fonction d'examen critique pourrait naturellement être intégrée à la reddition des comptes, ce qui se révélerait très utile^[11] ». L’ajout d’une petite note au dossier devrait être faisable, et n’exigerait pas trop de temps et de ressources. Une telle note est importante non seulement aux fins de la vérification externe, mais aussi pour que les gestionnaires des organismes centraux puissent avoir l’assurance que leurs analystes suivent les directives internes. Le Comité est d’accord et recommande :

RECOMMANDATION 3

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Bureau du Conseil privé adoptent une procédure plus officielle dans le cadre de la fonction d’examen critique pour s’assurer que les ministères et organismes s’acquittent de leur rôle en ce qui a trait à l’ACS, notamment  une confirmation écrite de la part des organismes centraux pour indiquer s’il y a eu ou non une analyse des répercussions selon le sexe et si ses résultats ont été pris en compte au moment d’élaborer des options en matière de politiques.

c) Engagement général du gouvernement à l’égard de l’ACS

Le fait que certains ministères visés par la vérification n’aient pas du tout de cadre d’ACS, tandis que d’autres n’en ont pas entièrement terminé la mise en place, donne à penser que l’engagement du gouvernement à mettre en œuvre l’analyse comparative entre les sexes n’a pas été suffisamment publicisé. Voici le point de vue exprimé à ce sujet par la vérificatrice générale au moment de son témoignage devant le Comité :

Rien n'oblige l'ensemble du gouvernement fédéral à effectuer des analyses comparatives entre les sexes. En outre, l'engagement pris par le gouvernement en vue d'instaurer ce genre d'analyse n'a pas été communiqué clairement aux ministères et aux organismes. Ces facteurs importants pourraient expliquer les raisons pour lesquelles les pratiques d'analyse comparative entre les sexes varient énormément dans les ministères que nous avons examinés, cette analyse n'est pas effectuée régulièrement, et le Cabinet et le Conseil du Trésor ne reçoivent que peu de renseignements sur les répercussions sur les hommes et les femmes^[12].

Il semble y avoir de la confusion parmi les différents ministères et organismes quant à la portée que devait avoir l’ACS. Selon le Comité, les ministères reçoivent peut-être des messages contradictoires au sujet de l’importance de l’ACS dans le processus d’élaboration des politiques. Le Comité recommande :

RECOMMANDATION 4

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor précise l’engagement du gouvernement à l’égard de l’ACS et élabore un plan de communications pour expliquer clairement quelles sont les attentes à l’endroit des ministères en matière d’ACS.

Le BVG exprime des réserves au sujet du leadership exercé par les organismes centraux pour promouvoir l’ACS, et a recommandé que ceux-ci soutiennent CFC afin d’aider le gouvernement à respecter l’engagement pris en 1995. Lors de la réunion consacrée au rapport de vérification, la secrétaire du Conseil du Trésor a expliqué comment les organismes centraux interagissent avec CFC :

L'expertise est celle de Condition féminine Canada. Nous ne prenons pas la place de cet organisme parce qu'il a la compétence et l'expertise nécessaires. Toutefois, nous pouvons aussi mettre des leviers en place afin que, justement, les ministères répondent à la demande et que nous puissions faire le suivi. Comme agence centrale, cela fait partie de notre rôle^[13].

Dans le rapport de vérification, le BVG souligne que CFC « n’est pas un organisme central et ne peut donc établir de normes ni être le seul organisme à promouvoir l’ACS[14] ». De l’avis du Comité, CFC doit avoir le plein appui des organismes centraux pour être mieux en mesure de promouvoir l’ACS.

Afin de respecter l’engagement pris en 1995 par le gouvernement en vue d’appliquer l’ACS, le BVG recommande que CFC, avec l’appui du SCT et du BCP, évalue la mise en œuvre de l’ACS dans l’ensemble de l’appareil gouvernemental fédéral ainsi que l’efficacité des pratiques en la matière. Dans sa réponse aux recommandations, CFC affirme qu’elle donnera suite aux recommandations, « toutefois, la réussite de l’organisme repose sur l’appui des organismes centraux et sur l’obtention des ressources supplémentaires demandées^[15] ». Le Comité croit que l’ACS est une initiative importante et que CFC devrait disposer des ressources dont elle a besoin pour faire l’évaluation. Il recommande :

RECOMMANDATION 5

Que le gouvernement veille à ce que Condition féminine Canada dispose de ressources suffisantes pour pouvoir évaluer l’application et l’efficacité des pratiques du gouvernement en matière d’ACS, et à ce que CFC rende compte au Comité des résultats de son évaluation, une fois celle-ci terminée.

CONCLUSION

Les Canadiens s’attendent à ce que leur gouvernement adopte des politiques qui n’ont pas de répercussions négatives sur les femmes canadiennes. Les vérificateurs ont constaté que si certains ministères ont intégré l’ACS à leur processus d’élaboration des politiques gouvernementales, il n’existe aucun mécanisme de responsabilisation pour le vérifier. Le Comité espère que les organismes centraux se serviront de leur fonction d’examen critique pour imposer une norme plus rigoureuse d’examen des ACS ministérielles, et que CFC disposera des ressources nécessaires pour évaluer et promouvoir l’ACS dans l’ensemble de la fonction publique. Le gouvernement devrait préciser l’engagement général du Canada en matière d’ACS et mieux conseiller les ministères au sujet de leurs obligations à l’égard de la réalisation de cette importante analyse.