PACP Rapport du Comité

INTRODUCTION

            Un des principaux rôles des comités parlementaires consiste à demander des comptes au gouvernement en examinant ses plans de dépenses pour l’exercice à venir et son rendement pour l’exercice précédent. Cet examen se fait tout au long du processus budgétaire : en effet, au printemps, le gouvernement présente ses plans de dépenses dans le Budget principal des dépenses et les priorités et objectifs de rendement de ses ministères dans les Rapports sur les plans et les priorités (RPP); à l’automne, il fait état de son rendement par rapport aux résultats attendus au moyen des Rapports ministériels sur le rendement (RMR).

            Contrairement aux autres comités de la Chambre, le Comité permanent des comptes publics n'examine pas les budgets des ministères mais celui du Bureau du vérificateur général du Canada (BVG). Le Comité a pris l'habitude d'examiner régulièrement le Budget principal des dépenses du BVG ainsi que son RPP et son RMR, car il a un grand rôle à jouer au nom du Parlement et des Canadiens pour ce qui est de tenir ce dernier responsable de son rendement.

            Le Comité s’est réuni le 11 mai 2010 pour discuter du Budget principal des dépenses de 2010-2011, du Rapport ministériel sur le rendement de 2008-2009 et du Rapport sur les plans et les priorités de 2010-2011 du BVG. Le Comité a rencontré Sheila Fraser, vérificatrice générale du Canada, John Wiersema, sous-vérificateur général, et Lyn Sachs, vérificatrice générale adjointe. Afin d’obtenir des précisions au sujet de la vérification des états financiers ministériels, le Comité a tenu deux autres audiences. Le 21 octobre 2010, il a rencontré John Wiersema, sous-vérificateur général, James Ralston, contrôleur général du Canada, et Bill Matthews, contrôleur général adjoint. Le 2 novembre 2010, il a rencontré des représentants du BVG : John Wiersema, sous-vérificateur général, et Nancy Cheng, vérificatrice générale adjointe, ainsi que des représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada : Michelle d'Auray, secrétaire du Conseil du Trésor, James Ralston, contrôleur général du Canada,et Bill Matthews, contrôleur général adjoint^[1]. Plusieurs questions soulevées au cours des audiences méritent une attention particulière, comme on le verra plus loin.

SÉLECTION D’UN NOUVEAU VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL

            En vertu de la Loi sur le vérificateur général, le vérificateur général – un haut fonctionnaire du Parlement – est nommé pour un mandat non renouvelable de 10 ans^[2]. Le mandat de l’actuelle vérificatrice générale, Sheila Fraser, a débuté le 31 mai 2001 et se terminera le 31 mai 2011. Il faut donc qu’un nouveau vérificateur général soit nommé. En vertu de la Loi, le vérificateur général est nommé par le gouverneur en conseil « après consultation du chef de chacun des partis reconnus au Sénat et à la Chambre des communes et approbation par résolution du Sénat et de la Chambre des communes^[3] ». De plus, en vertu du Règlement de la Chambre des communes, le Comité permanent des comptes publics aura l’occasion d’examiner et d’enquêter sur la question, notamment en tenant une audience avec le candidat, et de faire rapport à la Chambre dans les 30 jours suivant le préavis de nomination^[4].
           
            Le Secrétariat du personnel supérieur et du renouvellement de la fonction publique du Bureau du Conseil privé (BCP) assiste le premier ministre et son Cabinet pendant le processus de nomination par le gouverneur en conseil. Lors d’une récente vérification du processus, le BVG a constaté des retards dans les nominations et des carences sur le plan de la communication aux personnes concernées^[5]. Le Comité est d’avis que le vérificateur général exerce un rôle de surveillance fondamental et que, par conséquent, la transition vers un nouveau vérificateur général se doit d’être la plus harmonieuse possible. Ce processus doit être amorcé et terminé de manière à assurer une transition efficace. La vérificatrice générale a dit espérer « qu'on aura au moins un remplaçant désigné ou quelque chose pour que l'on puisse travailler ensemble quelques mois avant la fin de mon mandat^[6] ». Le Comité aimerait surveiller cette question afin qu’un nouveau vérificateur général soit nommé en temps opportun. Par conséquent, il fait la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 1

Que, d’ici le 31 janvier 2011, le Bureau du Conseil privé présente au Comité permanent des comptes publics un calendrier des étapes à suivre pour nommer un nouveau vérificateur général ainsi qu’un rapport sur les progrès réalisés.

FINANCEMENT

            Au cours de l’exercice 2008-2009, le BVG a utilisé 84,4 des 87,9 millions de dollars de crédits parlementaires qui lui avaient été accordés et employé 628 équivalents temps plein. Les coûts d'exploitation nets – en tenant compte des services fournis à titre gracieux par d’autres ministères et d’autres petits rajustements – s’élevaient à 100,1 millions de dollars. Les dépenses prévues pour 2010-2011 se chiffrent à 98 millions de dollars.

            Dans sa déclaration préliminaire, la vérificatrice générale a indiqué que le budget de 2010 prévoyait un gel des budgets de fonctionnement des ministères, y compris celui du BVG, pour les trois prochains exercices. Par conséquent, pour 2010-2011, les ministères devront financer les augmentations salariales prescrites de 1,5 % au moyen de réaffectations internes; dans le cas du BVG, cela signifie une réaffectation de 860 000 $. Le BVG a également subi d’autres types de pressions financières. Par exemple, son mandat s’est élargi et, dans certains cas où il était auparavant covérificateur, il est désormais l’unique vérificateur. De plus, l’adoption de nouvelles normes comptables internationales coûtera quelque 3 millions de dollars au cours des deux prochaines années pour la mise à jour des manuels, des outils et des listes de contrôle ainsi que pour la formation.
           
            Dans son rapport sur le RPP de 2009-2010 du BVG, le Comité a indiqué que le Bureau avait eu l’intention de demander une somme supplémentaire variant entre 3 millions et 4 millions de dollars en 2009-2010 pour pouvoir assumer d’autres responsabilités de vérification^[7]. Toutefois, en raison des contraintes économiques actuelles, il a renoncé à demander ces fonds supplémentaires. Il a fait preuve d’initiative et a cherché à gérer ses nouvelles responsabilités en réduisant certaines activités et en réalisant des gains d’efficience dans d’autres secteurs. Depuis le début de l’année 2010, le BVG réduit le nombre de ses vérifications de gestion, les ramenant de 30 à 25 environ par exercice. Il a également diminué le recours à des vérificateurs contractuels et revu tous ses services généraux, ses déplacements et d’autres frais non fixes par souci d’économie^[8]. Le BVG pourrait également réaliser des économies sur le plan du recours aux marchés, car il a dépensé près de 10 millions de dollars pour 619 marchés en 2008‑2009^[9]. La vérificatrice générale a indiqué que la formation avait été réduite, mais que cette solution n’était pas viable à long terme. Elle a conclu en disant « [j]e pense que ça ira pour la prochaine année. Toutefois, les réductions auront un effet cumulatif au cours des trois années. Si la situation devenait intenable, nous devrions évidemment en faire part au comité^[10]. »

            En plus de réduire le nombre des vérifications de gestion, les pressions d’ordre budgétaire auront d’autres répercussions sur le BVG. Dans sa déclaration préliminaire, la vérificatrice générale a indiqué que le BVG ne vérifiera pas les états financiers ministériels, ce qui est expliqué en détail plus loin. Elle a également mentionné que « le recrutement de comptables deviendra sans doute de plus en plus difficile. Il y a une forte concurrence pour ces professionnels et, étant donné que nos salaires sont plafonnés, je crains que nous ne puissions soutenir la concurrence très longtemps et que nous ayons donc de la difficulté à embaucher des gens d'expérience. Pour le moment, nous maîtrisons la situation. Nous avons les effectifs nécessaires, mais il faudra suivre la situation de près dans l'avenir^[11]. » Même si le BVG a été reconnu comme l’un des 100 meilleurs employeurs du Canada et compte parmi les 20 meilleurs employeurs pro-famille du pays, il est quand même confronté à un taux de roulement avoisinant les 12 % et doit attirer de 60 à 65 nouveaux employés chaque année, dans un contexte de marché très concurrentiel. Le BVG était en train de négocier une nouvelle structure salariale avec son personnel de vérification lorsque les niveaux de rémunération prescrits sont entrés en vigueur. À ce sujet, la vérificatrice générale a déclaré penser « qu'avec le temps notre défi sera de rester concurrentiel dans un marché où les augmentations salariales seront supérieures à 1,5 %^[12] ».
           
            Malgré la décision du gouvernement de geler les budgets de fonctionnement de tous les ministères et organismes, certains membres du Comité sont inquiets des répercussions du gel du financement du BVG au niveau décrété pour 2010‑2011. En effet, le BVG a dû restreindre certaines de ses activités de vérification, en limitant le nombre de vérifications de gestion et en s’abstenant de vérifier les états financiers ministériels annuels, et il pourrait avoir de la difficulté à attirer et à conserver des vérificateurs qualifiés. Les parlementaires et les Canadiens comptent sur le travail du BVG pour garantir que le gouvernement gère les finances publiques de façon efficiente et optimale et que les mesures sont en place pour évaluer son rendement. Afin de pouvoir s’acquitter efficacement de son travail, le BVG doit disposer d’un niveau de financement approprié. La vérificatrice générale a indiqué que le BVG sera capable de mener ses activités pendant le prochain exercice. Toutefois, le Comité craint que les problèmes de financement ne s’aggravent au cours des exercices à venir; il surveillera la situation en conséquence.

ÉTATS FINANCIERS MINISTÉRIELS

            À l’heure actuelle, le BVG vérifie les états financiers consolidés du gouvernement du Canada, comme indiqué dans les Comptes publics du Canada, volume I. Il suit les lignes directrices établies par l’Institut Canadien des Comptables Agréés (ICCA) et revoit les états financiers consolidés en se fondant sur un seuil d’importance relative de 0,5 % qu’il applique aux quelque 240 milliards de dollars de dépenses annuelles (pour 2008-2009), ce qui équivaut à environ 1 milliard de dollars^[13]. La taille de certains ministères étant trop petite pour présenter une erreur comptable ou une inexactitude de plus ou moins 1 milliard de dollars, le BVG vérifie les données financières et les contrôles internes de ces ministères périodiquement plutôt qu’annuellement.

            Dans le but de renforcer la gestion dans le secteur public, le gouvernement fédéral a annoncé en 2004 que les états financiers annuels de ses ministères et organismes feraient l’objet de vérifications. Le contrôleur général a décidé d’adopter une approche progressive en se concentrant sur les états financiers des 22 ministères les plus grands, qui représentent à eux seuls près de 90 % des dépenses du secteur public. Le Comité a vivement appuyé la décision du gouvernement, car elle donne de meilleures garanties sur la gestion financière de tous les ministères. Le Comité a commenté la question ou formulé des recommandations à ce sujet dans ses rapports Comptes publics du Canada de 2006, 2007, 2008 et 2009^[14]. Le Comité supérieur sur l'examen du cadre de gestion financière a lui aussi dit appuyer l’initiative dans son rapport de mars 2007^[15].

            Dans ses observations sur les Comptes publics du Canada 2008-2009, la vérificatrice générale a indiqué que son Bureau avait terminé une vérification des états financiers du ministère de la Justice et qu’il entreprendrait une évaluation de l'état de préparation à la vérification d’Industrie Canada et possiblement d’un autre ministère. Six autres ministères ont déclaré qu’ils seront prêts à faire l’objet d’une vérification en 2010-2011. La vérificatrice générale a indiqué que « la vérification externe des états financiers du premier des 22 grands ministères est une étape importante dans la poursuite de l’objectif visant à améliorer les contrôles internes et à présenter des informations financières crédibles^[16] ».

            Lors de l’audience du 11 mai, le Comité a appris que la vérificatrice générale ne prévoit pas vérifier les états financiers ministériels. Elle a déclaré :

Nous avons récemment indiqué au contrôleur général que nous ne vérifierons pas les états financiers ministériels. Nous avons pris cette décision non seulement en raison des contraintes budgétaires, mais aussi parce que nous avons constaté que les grands ministères n'étaient pas encore prêts à faire vérifier leurs états financiers et qu'il n'y avait pas de politique gouvernementale officielle sur les états financiers ministériels vérifiés^[17].

Elle a ensuite expliqué :

Honnêtement, le gouvernement ne semble pas considérer que c'est une priorité pour le moment. Alors nous avons demandé pourquoi nous continuerions à travailler à quelque chose qui nous obligerait probablement à faire moins de vérifications du rendement. Nous avons clairement fait savoir au gouvernement que, s'il décide qu'il s'agit d'une priorité, et s'il adopte une politique, nous serions très heureux, bien entendu, de revoir notre position. À moins d'indication de sa part, nous ne pensons pas que nous devrions le faire^[18].

            Le contrôleur général, James Ralston, a expliqué la position du gouvernement lors d’une audience ultérieure. Il a indiqué que l’environnement de 2010 diffère de celui de 2004, ce qui a mené le gouvernement à réévaluer sa position. Récemment, le Conseil du Trésor a adopté un certain nombre de politiques visant à améliorer la gestion financière au sein de l’appareil fédéral, notamment la Politique sur le contrôle interne, la Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière et la Politique sur la gestion financière des ressources, l'information et les rapports financiers. Cette dernière exige des ministères qu’ils prennent les mesures nécessaires pour pouvoir faire l’objet d’une vérification fondée sur le contrôle de leurs états financiers, et qu’ils divulguent publiquement l’état de leurs contrôles internes, au moyen notamment d’un plan d’action expliquant comment ils entendent corriger les lacunes.

            Le contrôleur général a déclaré au Comité que ces politiques ne constituaient pas un changement d’objectifs mais seulement un changement de moyens :  « L’objectif précédent, de 2004, est encore le même aujourd'hui. Ce sont les mêmes objectifs : de meilleurs états financiers, une meilleure gestion financière et de meilleurs contrôles^[19] ». Toujours selon le contrôleur général, les politiques du Conseil du Trésor peuvent atteindre les objectifs souhaités et la vérification des états financiers consolidés du gouvernement que fait actuellement le BVG procure certaines garanties; il serait donc superflu de faire la vérification des états financiers ministériels. Le contrôleur général a fait remarquer qu’un rapport de vérification n’offre aucune garantie directe sur les contrôles internes et qu’il serait plus coûteux, tant pour les ministères que pour le BVG, de vérifier les états financiers ministériels sur la base des systèmes de contrôle^[20].

            On a discuté du coût, pour les ministères, de la vérification de leurs états financiers. Lorsqu’on a soulevé la question, la première fois, on a indiqué au Comité que les 22 plus grands ministères estimaient cette dépense, globalement, à 300 millions de dollars. Lors de discussions ultérieures, le Comité a appris qu’il s’agit là d’une somme de base visant à améliorer les systèmes de contrôle interne et comptables afin d’être prêt à subir une vérification fondée sur les contrôles. Néanmoins, ces frais doivent être engagés, que les états financiers fassent l’objet ou non d’une vérification. En fait, le coût différentiel lié à la vérification des états financiers ministériels constituerait plutôt un coût annuel récurrent pour le BVG et les ministères subissant une vérification. Les témoins n’ont pas été en mesure de confirmer à combien s’élèverait cette somme. Certains membres du Comité se sont dits préoccupés par ces coûts supplémentaires.

            Pour sa part, le sous-vérificateur général John Wiersema a déclaré que son bureau avait appuyé la décision prise en 2004 et était prêt à jouer son rôle. Selon lui, la vérification annuelle des états financiers ministériels comporte l’avantage, notamment, d’améliorer les contrôles internes en vue d’une vérification et de renforcer la fiabilité des renseignements financiers, tant à des fins de gestion interne que d’examen externe par le Parlement. La vérification des états financiers du gouvernement du Canada diffère grandement de la vérification des états financiers ministériels, en raison d’un seuil d’importance relative moindre et de l’importance accrue accordée à l’examen des dossiers. Il a expliqué les conséquences de passer outre la vérification des états financiers ministériels : « Ce que nous avons fait remarquer au Comité lors de nos discussions avec lui, c'est qu'en l'absence de cette vérification des états financiers, vous ne pourrez obtenir une quelconque confirmation de source indépendante que des mesures de contrôle sont en place au ministère pour lui permettre de soutenir une vérification fondée sur les contrôles. Le Bureau du vérificateur général ne vous fournira pas cette validation indépendante^[21] ». Le sous-vérificateur général a fait remarquer qu’il revient au gouvernement et, en dernier ressort, au Parlement, de régler cette question, et que son bureau agirait en fonction de cette décision, quelle qu’elle soit.

            Le Comité s’est dit préoccupé de savoir que cette initiative semble au point mort. Les ministères ont investi du temps et des efforts pour se préparer, et ce travail doit se concrétiser. Le Comité remarque que le Royaume-Uni, les États-Unis, l’Australie et la Nouvelle-Zélande ont déjà mis en place un mécanisme de vérification des états financiers ministériels. Toutefois, le Comité a appris lors des témoignages que d’autres pays n’ont pas toujours reçu des rapports de vérification favorables, tandis que le Canada, lui, a reçu une opinion favorable 11 années de suite, ce qui constitue tout un exploit. En outre, le gouvernement avait clairement signifié vouloir aller de l’avant avec cette initiative, et il reconnaissait la possibilité que le BVG ait besoin de fonds supplémentaires pour accomplir le travail. Toutefois, en réponse à un rapport du Comité, le gouvernement a déclaré :

Le gouvernement compte faire vérifier les états financiers ministériels par le Bureau du vérificateur général du Canada. [...] Il est également admis que, si l’on augmente le nombre des états financiers ministériels que le Bureau du vérificateur général du Canada devra vérifier, il faudra possiblement augmenter le budget de ce bureau^[22]. 

            Le Comité persiste à croire que les ministères doivent se tenir prêts à subir chaque année une vérification de leurs états financiers. De fait, la Politique sur la gestion financière des ressources, l'information et les rapports financiers exige des ministères qu’ils soient capables de faire l’objet d’une vérification fondée sur les contrôles. Par conséquent, il fait les recommandations suivantes :

RECOMMANDATION 2

Que le contrôleur général et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada travaillent à la mise en œuvre de la Politique sur la gestion financière des ressources, l'information et les rapports financiers et aident les 22 ministères les plus grands à être prêts à faire vérifier leurs états financiers sur la base de contrôles par le Bureau du vérificateur général.

Et

RECOMMANDATION 3

Que le Bureau du vérificateur général procède à la vérification des états financiers des 22 ministères les plus grands qui seront prêts à subir une vérification fondée sur les contrôles.

CONCLUSION

            La vérificatrice générale et son Bureau s’acquittent d’un travail très utile qui aide le Parlement à tenir le gouvernement responsable pour ce qui est de la gestion efficiente et optimale des finances publiques. La vérificatrice générale actuelle, Sheila Fraser, a accompli un travail remarquable, et il sera difficile de la remplacer. Toutefois, son mandat se terminera en mai 2011. Il est crucial que le gouvernement fasse en sorte qu’un candidat qualifié soit nommé en temps opportun et que la transition entre les deux vérificateurs généraux se fasse sans heurt.

            Malgré la décision du gouvernement de geler les budgets de fonctionnement de tous les ministères et organismes, certains membres du Comité sont inquiets des répercussions du gel du financement du BVG au niveau décrété pour 2010‑2011, car cette mesure a eu un effet restrictif sur certaines de ses activités de vérification.

            En 2004, le gouvernement s’était engagé à produire des états financiers vérifiés de tous ses ministères et organismes. On a indiqué au Comité que le gouvernement veut maintenant mettre en place des politiques visant à améliorer la gestion financière et les contrôles internes. Le Comité croit que les 22 ministères les plus grands devraient s’organiser pour être prêts à subir une vérification fondée sur les contrôles de leurs états financiers et que, afin d’obtenir une opinion objective et indépendante sur la crédibilité de l’information financière, le BVG procède à la vérification de ces états financiers.