PACP Rapport du Comité

INTRODUCTION

            Beaucoup de situations d’urgence sont difficiles à maîtriser et leurs conséquences peuvent être graves. Pour réduire les pertes de vie et les dommages matériels, une planification exhaustive et une coordination à grande échelle sont nécessaires. L’intervention en situation d’urgence exige souvent la collaboration de plusieurs ministères et ordres de gouvernement. Avant le 11 septembre 2001, la responsabilité de la gestion des urgences à l’échelle fédérale était très décentralisée et répartie entre différents ministères. En 2003, le gouvernement fédéral a créé le ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile (aujourd’hui Sécurité publique Canada), confiant ainsi à une seule entité les responsabilités en matière de protection civile, de sécurité nationale et de maintien de l’ordre.

            En 2007, la Loi sur la gestion des urgences est entrée en vigueur. En vertu de cette loi, Sécurité publique Canada doit répondre aux demandes d’assistance des provinces et des territoires, et coordonner la gestion des urgences entre les ministères et organismes fédéraux. Les responsabilités du Ministère sont les suivantes :

• établir des politiques et des programmes relativement à l’élaboration, à la mise à l’essai, à l’exercice et à la mise en œuvre de plans de gestion des urgences;
• suivre et coordonner une approche fédérale concertée en matière d’intervention, c.-à-d. une approche « tous risques » qui intègre les mesures de prévention et d’atténuation, de préparation, d’intervention et de rétablissement;
• coordonner la protection des infrastructures essentielles, ce qui comprend les installations, réseaux, services et biens physiques liés aux technologies de l’information qui sont essentiels à la santé, à la sécurité ou à la bonne marche de l’économie.

            Dans son rapport de l’automne 2009, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a examiné la façon dont Sécurité publique Canada (le Ministère) s’est acquitté de ses responsabilités qui consistent à jouer un rôle de premier plan dans la gestion des urgences fédérales en coordonnant, d’une part, les activités des autres entités fédérales et, d’autre part, les activités fédérales avec celles des provinces et des territoires^[1]. Les vérificateurs se sont principalement attardés aux activités de préparation du Ministère, y compris la coordination à l’égard de la protection des infrastructures essentielles.

            La gestion des urgences peut avoir d’importantes conséquences sur la sécurité des Canadiens, c’est pourquoi le Comité des comptes publics s’est réuni le 2 décembre 2009 pour discuter des résultats de la vérification^[2]. À cette réunion, le Bureau du vérificateur général du Canada était représenté par Sheila Fraser, vérificatrice générale du Canada, Wendy Loschiuk, vérificatrice générale adjointe, et Gordon Stock, directeur principal. Le ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile était représenté par William V. Baker, sous-ministre, Myles Kirvan, sous-ministre adjoint, et Daniel Lavoie, sous-ministre adjoint délégué, Secteur de la gestion des urgences et de la sécurité nationale. Le Bureau du Conseil privé était représenté par Stéphane Larue, directeur des opérations, Sécurité et renseignement.

RAPPORT D’ÉTAPE

            Les situations d’urgence exigent une planification et une préparation adéquates, puisqu’elles peuvent avoir des conséquences dramatiques, voire catastrophiques, mais il est très difficile de prévoir quand et comment elles se produiront. Sécurité publique Canada a été créé, entre autres, pour aider à diriger l’intervention fédérale en situation d’urgence. Les vérificateurs ont toutefois conclu que le Ministère a du mal à exercer son leadership en matière de gestion des urgences et que de nombreux problèmes ne sont toujours pas réglés. Ils ont en effet constaté que :

• Sécurité publique Canada n’avait toujours pas établi de politiques précisant son rôle de premier plan par rapport à une approche « tous risques » globale des activités de gestion des urgences au sein des institutions fédérales.
• Sécurité publique Canada avait élaboré une version préliminaire du Plan fédéral d’intervention d’urgence, document qu’il considérait comme final, mais qui n’avait pas encore été officiellement approuvé par le gouvernement. De plus, le Plan ne contenait pas de définitions mises à jour des rôles, des responsabilités et des capacités nécessaires à une approche intégrée pour l’intervention en cas d’urgence.
• Des progrès avaient été accomplis au chapitre de l’amélioration de la coordination fédérale des interventions d’urgence par le biais du Centre des opérations du gouvernement.
• Sécurité publique Canada avait élaboré une stratégie pour protéger les infrastructures essentielles du Canada, mais au moment de la vérification, il s’agissait encore d’une ébauche et on ne savait toujours pas quelles étaient les infrastructures essentielles à protéger. Sécurité publique Canada avait établi une classification des infrastructures essentielles, mais n’avait pas fourni aux ministères l’orientation requise pour décider quels biens et installations sont essentiels et doivent être protégés.
• Des lacunes importantes au chapitre de l’interopérabilité des différentes compétences persistent en ce qui a trait aux communications vocales. Ces lacunes limitent la mesure dans laquelle les services d’incendie, de police et d’ambulance peuvent coordonner leurs efforts dans une situation d’urgence.
• L’élaboration d’une stratégie sur la cybersécurité progresse lentement, et ce, même si les risques qui pèsent sur les infrastructures essentielles en informatique ne cessent d’évoluer et de se multiplier.

            Les constatations de la vérification sont certes troublantes, mais le Comité est encore plus préoccupé par le fait que bon nombre de ces points avaient été soulevés par le BVG en 2005^[3] et sont toujours en suspens. Le BVG a fait savoir au Comité que Sécurité publique Canada avait fait des progrès satisfaisants pour seulement trois des neuf recommandations de 2005^[4], et une seule des six recommandations formulées par le Comité dans son rapport sur la vérification^[5].

            Compte tenu de l’importance de la question, le Comité estime que Sécurité publique Canada aurait dû accomplir davantage. Il est vrai que le Ministère a présenté au Comité un plan d’action expliquant comment il entend mettre en œuvre les recommandations de la vérification au cours des années à venir. La vérificatrice générale a d’ailleurs eu des commentaires favorables à l’égard de ce plan. Elle a en effet déclaré : « Nous sommes satisfaits de la réponse du ministère. Celui-ci semble déterminé à prendre les mesures nécessaires. Il a d’ailleurs élaboré un plan d’action qui, selon nous, permettra de régler les questions mises en lumière^[6]. » Cependant, étant donné que bon nombre des échéances prévues dans le plan d’action s’échelonnent jusqu’en 2011 et que Sécurité publique Canada a eu de la difficulté à donner suite de manière satisfaisante aux recommandations de 2005, le Comité estime nécessaire de superviser la mise en œuvre du plan d’action. Le Comité recommande :

RECOMMANDATION 1

Que d’ici le 30 décembre 2010, Sécurité publique Canada présente au Comité des comptes publics un rapport d’étape décrivant les progrès accomplis à l’égard des recommandations du Bureau du vérificateur général du Canada formulées dans le chapitre 7 du rapport de l’automne 2009; et que Sécurité publique Canada présente des rapports annuels jusqu’à ce qu’il ait donné suite à toutes les recommandations du BVG.

PLAN FÉDÉRAL D’INTERVENTION D’URGENCE

            Sécurité publique Canada a commencé à établir son rôle de premier plan en matière de gestion des urgences en élaborant le Plan fédéral d’intervention d’urgence, un cadre qui régit la coordination des interventions d’urgence dans l’ensemble du gouvernement fédéral. L’élaboration de ce plan a commencé en 2004. En 2005, le Comité a recommandé que Sécurité publique Canada obtienne l’appui officiel des autres ministères en ce qui a trait à ce plan.

            Au moment de la vérification, le Plan ne donnait encore qu’un aperçu des exigences associées à un plan d’intervention d’urgence; il n’avait pas encore été entériné par d’autres ministères et n’avait pas été approuvé officiellement par les ministres. De l’avis du BVG, le Plan est « un document stratégique important qui établirait clairement les responsabilités et accorderait un appui manifeste à Sécurité publique Canada s’il était officiellement approuvé par le gouvernement^[7] ».

            William Baker, sous-ministre de la Sécurité publique, a déclaré au Comité que le Plan « en juin 2008, […] était satisfaisant à toutes fins pratiques ». Il a par la suite ajouté ce qui suit :

Ils ont jugé à l’époque qu’il pouvait être communiqué aux ministères et aux organismes auxquels il servirait de plan d’ensemble. Le rapport de la vérificatrice générale soulève une question importante et tout à fait justifiée : pour que le plan ait un caractère officiel, il devrait recevoir l’approbation du gouvernement. Nous sommes d’accord et nous tâcherons d’obtenir cette approbation^[8].

Selon le sous-ministre, le Ministère allait demander au gouvernement d’approuver le Plan d’intervention d’urgence fédéral le plus tôt possible. Le Comité estime que l’approbation officielle du Plan est une étape importante de la résolution des problèmes du Ministère en ce qui a trait à la gestion des urgences, l’approbation ministérielle étant nécessaire pour que tous les ministères reconnaissent officiellement le leadership et le rôle de coordination de Sécurité publique Canada. Même s’il s’est écoulé quelques mois depuis le dépôt au Parlement du rapport de vérification, le Comité se réjouit de constater que le gouvernement a annoncé, le 15 mars 2010, la publication d’un Plan fédéral d’intervention d’urgence officiellement approuvé.

STRATÉGIE ET PLAN D’ACTION SUR LES INFRASTRUCTURES ESSENTIELLES

            En collaboration avec les provinces et les territoires, le gouvernement fédéral a élaboré une stratégie et un plan d’action sur les infrastructures essentielles dans lesquels dix secteurs associés aux infrastructures essentielles ont été recensés, dont l’énergie et les services publics, les finances et l’approvisionnement en nourriture. Le plan prévoit par ailleurs des protocoles de mise en commun et de protection de l’information, décrit les étapes à suivre pour évaluer les risques et renferme des exercices permettant de s’assurer que les infrastructures essentielles du Canada sont protégées.

            Puisque ce plan fait intervenir les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, il doit faire l’objet d’un consensus. Myles Kirvan, sous-ministre adjoint délégué de Sécurité publique Canada, a déclaré au Comité qu’au cours d’une réunion en septembre 2009, des sous-ministres de divers ordres de gouvernement s’étaient entendus pour obtenir l’approbation ministérielle de leur gouvernement respectif. Lorsque cette approbation aura été obtenue, une annonce conjointe sera faite.

            Le Comité estime qu’il est important d’avoir une approche intégrée et coordonnée de gestion des urgences à l’échelle des provinces et territoires, et il appuie l’élaboration d’une stratégie et d’un plan d’action portant sur les risques qui pèsent sur nos infrastructures essentielles. Toutefois, cette question a été soulevée initialement en 2005 par le BVG et demeure à ce jour non résolue. Le Comité reconnaît que la stratégie et le plan d’action doivent faire l’objet d’un consensus, mais il s’inquiète du temps que l’on met à parachever le document. Le Comité recommande :

RECOMMANDATION 2

Que Sécurité publique Canada avise le Comité des comptes publics lorsque la stratégie et le plan d’action sur les infrastructures essentielles auront été approuvés par les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux, et si ce n’est pas fait d’ici le 30 septembre 2010, qu’il explique pourquoi les délais n’ont pas été respectés et quelle stratégie fédérale il entend adopter pour aller de l’avant.

RESSOURCES

            Pour qu’il soit possible de mettre en œuvre efficacement un programme, il est important de disposer des ressources humaines et financières nécessaires. Le BVG a constaté que Sécurité publique Canada avait eu de la difficulté à dépenser les fonds alloués à la gestion des urgences et que le roulement de personnel dans ce secteur était élevé.

            Selon les vérificateurs, Sécurité publique Canada disposait en 2008-2009 d’un budget de 58,5 millions de dollars pour la gestion des urgences^[9]. Or, au cours de chacune des deux années antérieures, le tiers de son budget dans ce domaine, soit près de 20 millions de dollars, n’avait pas été dépensé. Le sous-ministre de la Sécurité publique a déclaré au Comité que cet argent n’avait pas été gaspillé. En effet, une partie a été versée dans un fonds de réserve et utilisée pour un projet d’interopérabilité des communications protégées. Une autre partie a été transférée aux opérations régionales de gestion des urgences, pour les locaux et le soutien. Enfin, une dernière partie a servi à aider les partenaires provinciaux et municipaux à mener des exercices. Toutefois, le fait que Sécurité publique Canada n’ait pas dépensé un tiers des fonds alloués à la gestion des urgences révèle qu’il n’a pas pu développer pleinement sa capacité à mettre en œuvre ses programmes de gestion des urgences. Autrement dit, d’importantes activités de gestion des urgences n’ont tout simplement pas eu lieu.

            La vérification a permis de constater par ailleurs qu’en 2008-2009, le secteur de la gestion des urgences de Sécurité publique Canada affichait un taux de postes à pourvoir de 39 % et qu’en avril 2009, seulement 56 % des cadres supérieurs étaient en poste depuis plus de 18 mois. Le taux de roulement des employés dans le secteur de la gestion des urgences était de 71 %^[10]. Le sous-ministre a déclaré au Comité que plusieurs des employés qui avaient quitté la gestion des urgences étaient en fait demeurés au Ministère. Il croit que la solution réside dans l’affectation d’employés compétents et l’adoption d’un ensemble concret de plans et d’objectifs.

            Le Comité est vivement préoccupé par les questions liées au budget du Ministère ainsi qu’au roulement de personnel dans le secteur de la gestion des urgences. Ce genre de problèmes révèle souvent que le secteur de programme n’est pas une priorité pour le Ministère ou qu’il éprouve de sérieuses difficultés de gestion. Le Comité veut suivre l’évolution de la situation afin de s’assurer que le Ministère progresse à ce chapitre, c’est pourquoi il recommande :

RECOMMANDATION 3

Que Sécurité publique Canada présente au Comité des comptes publics un rapport d’étape assorti de renseignements sur son budget annuel, sur ses dépenses réelles en matière de gestion des urgences ainsi que sur les taux de roulement du personnel et sur la proportion des postes à pourvoir.

NORMALISATION DE L’ÉQUIPEMENT

            Pour que les services d’incendie, de police et d’ambulance fonctionnent efficacement à l’échelle des provinces et territoires en situation d’urgence, il est important de veiller à la compatibilité de l’équipement et à l’interopérabilité des systèmes de communication. Autrement dit, il peut être difficile de coordonner des services d’urgence si les équipements et systèmes de communication utilisés fonctionnent mal ensemble.

            Selon les vérificateurs, Sécurité publique Canada estime qu’il n’a pas pour rôle d’établir des normes, mais d’aider les groupes de premiers intervenants à acheter et à utiliser de l’équipement répondant à leurs propres normes. Le Ministère a rédigé un document préliminaire sur l’interopérabilité des communications, mais ne l’a pas présenté aux représentants provinciaux pour qu’ils l’approuvent. Les vérificateurs ont souligné par ailleurs que Sécurité publique Canada n’avait pas utilisé de fonds pour promouvoir l’utilisation de matériel normalisé, en raison d’un manque de ressources. Le sous-ministre a déclaré qu’il y a eu financement d’un projet pour assurer l’interopérabilité des systèmes de communication, mais on ne sait pas si le projet vise à aider les groupes de premiers intervenants ou s’il s’agit d’un projet interne du gouvernement fédéral.

            En 2005, le BVG avait recommandé que Sécurité publique Canada joue un rôle de premier plan dans l’élaboration de normes nationales pour le matériel utilisé dans les interventions relatives aux attaques chimiques, biologiques et nucléaires. Le BVG a déterminé que les progrès accomplis par Sécurité publique Canada à ce chapitre étaient insatisfaisants puisqu’aucune norme nationale n’avait été publiée. Le sous-ministre a expliqué au Comité que Sécurité publique Canada travaillait avec l’Association canadienne de normalisation et l’Office des normes générales du Canada, le gouvernement fédéral ne pouvant imposer ces genres de normes aux provinces. Le but est d’élaborer des normes d’ici la fin de 2010. Toutefois, le BVG n’a pas formulé de recommandation à cet égard dans son dernier rapport et le plan d’action du Ministère ne traite pas de cette question, c’est pourquoi il est difficile de suivre les progrès accomplis à ce chapitre. En conséquence, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 4

Que Sécurité publique Canada fournisse, dans son rapport d’étape, des renseignements sur les progrès accomplis en vue de l’élaboration de normes nationales visant à assurer la compatibilité de l’équipement et l’interopérabilité des systèmes de communication.

AIDE EN CAS DE CATASTROPHE

Dans l’éventualité d’une catastrophe naturelle de grande envergure, le gouvernement fédéral verse une aide financière aux gouvernements provinciaux et territoriaux en vertu des Accords d’aide financière en cas de catastrophe, qui sont gérés par Sécurité publique Canada. Les gouvernements provinciaux et territoriaux ont la responsabilité de l’élaboration des critères, de la mise en œuvre du programme et du versement des prestations d’aide financière aux personnes, aux organismes et aux collectivités touchés. Le gouvernement fédéral partage les coûts des dépenses admissibles, selon une formule tenant compte du nombre d’habitants.

            Le Comité juge inquiétant que certaines indemnités fédérales n’aient pas encore été versées, malgré le nombre d’années écoulées depuis la catastrophe. Ainsi, le Comité a appris lors de son audience que le gouvernement fédéral est encore en pourparlers avec Québec concernant les paiements liés à la crise du verglas de 1998. Le Comité encourage le gouvernement fédéral à veiller, de concert avec d’autres ordres de gouvernement et les organismes intéressés, à se doter du protocole et de la capacité nécessaires pour traiter les demandes d’aide rapidement et équitablement.

CONCLUSION

            Sécurité publique Canada a été créé principalement dans le but de mieux coordonner l’intervention du gouvernement fédéral en situation d’urgence. Toutefois, près de sept ans après sa création, le Ministère demeure confronté à de nombreuses difficultés de gestion. Le Plan fédéral d’intervention d’urgence a maintenant obtenu l’approbation ministérielle; cependant, la stratégie et le plan d’action sur les infrastructures essentielles n’ont pas été approuvés par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux; le Ministère est incapable d’utiliser un tiers de son budget pour la gestion des urgences et affiche un important taux de roulement de personnel dans ce secteur; le Ministère n’arrive pas à jouer un rôle de chef de file dans l’élaboration de normes nationales pour le matériel d’urgence. La vérificatrice générale s’est toutefois dite satisfaite du plan d’action de Sécurité publique Canada et le sous-ministre a affirmé au Comité que le Ministère était en bonne voie de trouver une solution à ces problèmes. Sécurité publique Canada ayant eu de la difficulté à donner suite de manière satisfaisante aux recommandations de 2005 du BVG, le Comité entend suivre de près les progrès accomplis par le Ministère dans ses efforts pour jouer un rôle de premier plan et coordonner les mesures de gestion des urgences du gouvernement fédéral.