FAAE Rapport du Comité

[Les donateurs devraient] [r]econnaître que tous les étrangers sont soumis à des limitations sérieuses lorsque vient le temps de faire avancer la cause de la démocratie. Finalement, comme les activistes de la démocratie le reconnaissent en général, la lutte doit se faire principalement de l’intérieur : jusqu’à ce que l’opposition interne n’ait atteint sur sa propre lancée une certaine masse critique, le soutien extérieur est susceptible de n’avoir qu’un effet marginal. […] Je n’ai pas l’habitude de prêcher la prudence dans tout ce qui vaut la peine d’être entrepris sur la scène internationale, mais, dans ce domaine où tant de gens se sont brûlé les doigts, la modestie constitue indubitablement la meilleure des politiques.

Gareth Evans, président, International Crisis Group,
« La promotion de la démocratie : l’état de nos connaissances »[385]

[…] il ne suffit pas d’inscrire simplement la démocratie ou la démocratisation parmi les trois D, ou dans le cadre d’une approche décloisonnée, peu importe l’appellation qu’on lui donnera. En sa qualité de chef de file dans ce dossier, le Canada pourrait s’employer à mieux faire ressortir les nuances et les complexités associées à ce processus, et mener ou commander une étude pour examiner de façon approfondie l’importance de la spécificité de chaque contexte et du choix d’une intervention appropriée. Il est possible qu’un certain modèle de démocratie ou de démocratisation fonctionne dans un cas particulier, mais que dans une autre situation pouvant être assez semblable, avec seulement quelques distinctions, les résultats soient entièrement différents sans compter [...] le risque de semer les germes d’une instabilité à long terme ou même d’une reprise des conflits.

Jane Boulden, Chaire de recherche du Canada en
relations internationales et en études sur la sécurité,
Collège militaire royal du Canada[386]

[…] la même solution ne s’applique pas à toutes les démocraties en marche. Tout est dans le contexte.

Lisa Sundstrom, « Hard Choices,
Good Causes: Exploring Options for
Canada’s Overseas Democracy Assistance »[387]

Le Comité revient sur ces mises en garde qui s’imposent et sur la nécessité d’accroître nos connaissances propres au contexte, comme nous l’avons indiqué dans la partie I de notre rapport, parce que nous croyons que, pour que l’aide au développement démocratique produise des résultats positifs à long terme plutôt que des résultats pervers ou non durables, il faut avoir des attentes réalistes et améliorer nos pratiques en fonction d’une expérience éclairée. De plus, comme Thomas Carothers l’a fait remarquer au Comité à Washington, nous devons maintenant nous pencher sur les cas les plus difficiles. C’est une des raisons pour lesquelles il y a beaucoup d’incertitude à propos des résultats éventuels. De plus, le secteur de la promotion de la démocratie est devenu saturé[388].

Tout cela milite, comme l’ont dit certains témoins, en faveur d’une approche canadienne à long terme dans laquelle on tente de connaître aussi bien que possible les pays bénéficiaires de l’aide au développement démocratique et dans lesquels nous essayons de séjourner longtemps. L’aide bilatérale canadienne au développement démocratique risque de ne pas être très efficace si elle est dispersée dans plusieurs petits projets de courte durée répartis dans un grand nombre de pays, produisant ainsi un effet cumulatif minime. Pour que nos efforts portent, nous devons les concentrer, ce qui n’exige pas nécessairement des sommes d’argent énormes. Comme Kevin Deveaux l’a indiqué au Comité : « Pour 25 millions de dollars par année, par exemple, le Canada pourrait s’imposer comme un intervenant sérieux dans dix pays. Si nous les choisissons bien, en fonction de notre histoire, de notre diversité, je crois que nous pouvons y avoir beaucoup d’impact.[389] » Lisa Sundstrom conclut : « C’est en établissant des critères appropriés que le Canada pourra choisir un groupe de pays "partenaires en démocratie" de manière à mieux cibler son aide à la démocratie dans le but d’exercer une influence positive marquante sur les résultats démocratiques[390]. »

Le gouvernement du Canada et les membres non gouvernementaux du Conseil de la démocratie, en collaboration avec la fondation canadienne pour le développement démocratique à l’échelle internationale que nous avons proposée, pourraient examiner la question de l’établissement de critères de concentration appropriés, tels que :

·        l’importance du pays pour les intérêts généraux du Canada en matière de politique internationale;

·        l’importance du pays mesurée à l’aune de l’aide actuelle et des autres investissements;

·        le besoin et la demande vérifiables d’aide à la démocratie de chaque pays, en fonction de la capacité du pays de tirer profit de ce que le Canada est capable d’offrir.

Le Comité a déjà proposé dans la recommandation 8 du chapitre 5 d’inclure dans l’évaluation indépendante de l’ensemble de l’aide canadienne actuelle au développement démocratique une évaluation des meilleurs secteurs dans lesquels le Canada devrait concentrer ses efforts à l’avenir.

En sus de cette évaluation, les acteurs canadiens dans le domaine, tant gouvernementaux que non gouvernementaux, doivent disposer d’une connaissance détaillée des circonstances locales, la meilleure possible et constamment mise à jour, dans chacun des pays bénéficiaires. La préparation et la mise à jour d’évaluations indépendantes objectives de l’aide au développement démocratique dans chaque pays pourraient être confiées à un centre d’étude des politiques sur le développement démocratique qui serait financé par la fondation canadienne. Ces évaluations devraient permettre de dresser une liste des partenaires locaux crédibles et responsables — donc jugés admissibles à une aide canadienne à la démocratie car leadership et participation à l’échelle locale sont des facteurs essentiels au succès d’un processus de démocratisation durable.

Recommandation 24

Le Canada devrait s’assurer que son aide au développement démocratique repose sur des évaluations détaillées et réalistes des pays concernés dans lesquelles sont identifiés les partenaires locaux crédibles et responsables qui seront les moteurs du processus de démocratisation dans leur propre pays. La préparation et la mise à jour de ces évaluations objectives pourraient être confiées à un centre indépendant d’étude des politiques sur le développement démocratique (tel que proposé dans les recommandations 2 et 14) financé par la fondation canadienne.

Dans les paragraphes qui suivent, le Comité traitera brièvement de trois contextes généraux dans lesquels le Canada pourrait s’engager davantage à promouvoir les objectifs du développement démocratique : les États autoritaires ou semi-autoritaires, les démocraties naissantes et les sociétés au sortir d’un conflit, et les États « en déroute » ou « fragiles ». Ces catégories ne sont pas bien définies et peuvent chevaucher comme nous le verrons. Avant d’aller plus loin, examinons les situations concrètes de deux pays qui figureront sûrement sur la liste des partenaires en démocratie à long terme du Canada, Haïti et l’Afghanistan.

L’Afghanistan et Haïti sont les plus grands bénéficiaires de l’aide internationale du Canada. Dans les deux pays, l’enjeu est gros pour le Canada. De plus, le travail de développement, et en particulier de développement démocratique, dans les deux contextes est terriblement complexe. C’est ce que nous avons déjà constaté dans notre étude de 2006 sur Haïti et notre rapport de décembre 2006 La politique internationale du Canada mise à l’épreuve en Haïti, dans laquelle nous exhortons le Canada à s’engager à très long terme à aider Haïti dans son développement et recommandons notamment :

Au-delà de la poursuite de l’assistance électorale, le Comité appuie vigoureusement la participation à long terme du Canada dans la création d’institutions démocratiques et de bonne gouvernance durables en Haïti. En particulier, le Canada devrait s’efforcer de solidifier le régime parlementaire en Haïti dans le but d’assurer une meilleure représentation de tous les citoyens au Parlement national[391].

Haïti est loin d’être sortie de l’auberge et a beaucoup de chemin difficile à parcourir en matière de développement démocratique, même après des élections relativement réussies en 2006. Nous constatons que, selon « l’indice de démocratie 2006 » de l’Economist Intelligence Unit que nous avons utilisé au chapitre 1, Haïti est toujours classée dans les régimes hybrides (c.‑à‑d. qui présentent certains éléments démocratiques, mais aussi de nombreux éléments non démocratiques), arrivant au 109^e rang sur les 167 pays évalués[392].

Si la situation sur le terrain et le contexte des interventions extérieures sont complexes à Haïti, ils le sont bien davantage en Afghanistan — le sujet d’une étude courante du Comité — où un conflit militaire à grande échelle sévit toujours malgré les efforts de reconstruction et de développement. Élections Canada a fourni une assistance électorale à l’Afghanistan, CANADEM a déployé une expertise canadienne dans le pays et le Comité a entendu plusieurs propositions de témoins concernant le genre d’activités de développement démocratique que pourrait appuyer le Canada, notamment de la part de David Donovan ainsi que dans le mémoire de Grant Kippen[393]. Nous en prenons bonne note, mais nous pensons qu’une connaissance bien plus grande des circonstances locales fort variées dans le pays est essentielle pour qu’un programme de développement démocratique à long terme destiné à ce pays ait une chance de réussir[394]. Le Comité rappelle également la mise en garde que nous a servie James Wright, notre haut-commissaire au Royaume-Uni, à Londres : « Nous devons faire attention lorsque nous appliquons des concepts occidentaux de démocratie à un pays comme l’Afghanistan. » Nos interventions dans cette région doivent être adaptées à sa longue tradition[395].

Barnett Rubin, du Centre on International Cooperation de l’Université de New York, a aussi souligné, devant le Comité à New York et lors d’un témoignage ultérieur à Ottawa, que l’Afghanistan demeure un des pays les plus pauvres du monde et dirigé par un des gouvernements les plus faibles du monde[396]. En fait, la situation pourrait être abordée dans chacun des contextes des interventions en matière de développement démocratique que nous examinerons ci‑dessous. Après des décennies de ravages dus à la guerre et au terme du régime extrémiste des Talibans, le pays a été considéré comme un État « en déroute » ou « fragile ». Un conflit y sévit toujours, mais le pays s’efforce de s’engager dans la voie de la démocratie (une démocratie comportant des caractéristiques afghanes distinctives). Un signe du long chemin qui reste à faire, c’est que, malgré plusieurs élections, l’Afghanistan demeure un « régime autoritaire » selon l’indice de démocratie 2006 de l’Economist Intelligence Unit, se classant au 135^e rang sur les 167 pays évalués et obtenant un score nul pour le niveau de « fonctionnement du gouvernement »[397].

Ce que le Comité cherche à démontrer, c’est que les Canadiens doivent évaluer sciemment le contexte de chaque intervention en développement démocratique, en se fondant sur les meilleures connaissances possibles sur ce qui pourrait fonctionner dans les circonstances particulières courantes. Nous devons nous engager résolument à long terme, en ayant des attentes réalistes quant à ce qui peut être accompli, tout en cultivant la tolérance du risque. Bref, il n’y aura pas de solutions faciles dans les situations difficiles. Ce n’est pas avec des vœux pieux que nous pourrons atteindre les objectifs du développement démocratique. Il faut analyser rigoureusement chaque cas particulier, travail qui déborde le cadre du présent rapport. Toutefois, voici quelques réflexions initiales à prendre en considération.

9.1       Le rôle potentiel du Canada dans le contexte de régimes autoritaires ou semi-autoritaires

Le Canada continue d’entretenir des relations commerciales avec des régimes peu démocratiques et il a des rapports avec les dictateurs qui les dirigent; il devrait aussi continuer d’appuyer les ONG et les groupes civiques dans ces mêmes pays, en particulier dans le monde arabo-musulman et dans les démocraties en recul dont j’ai parlé il y a un instant. Le Canada devrait continuer à favoriser les contacts entre les citoyens de notre pays et ceux des démocraties à risque dans les Balkans, en Asie, en Afrique, au Proche-Orient et dans l’ex-Union soviétique.

Professeur Jeffrey Kopstein[398]

Une des tendances les plus troublantes que le Comité a déjà relevée au chapitre 2, c’est la résistance à la démocratie et la montée de l’autoritarisme dans certaines régions du monde. Force est de constater aussi que le pays le plus populeux du monde, la Chine, une puissance grandissante, n’est toujours pas une démocratie, et que son peuple qui représente au moins 60 p. 100 de la population mondiale vit dans un régime autoritaire. Le Canada devrait prudemment tenter de voir ce qu’il pourrait faire pour soutenir la transition vers la démocratie en Chine, les premiers signes de cette évolution étant déjà apparents. Nous savons que l’ACDI soutient des programmes de promotion des droits de la personne, de développement démocratique et de bonne gouvernance en Chine — notamment ceux de l’Association du Barreau canadien, du Centre parlementaire et d’autres organismes — dont l’objectif est de développer nos capacités de changement interne à l’intérieur de la Chine. Toutefois, d’après des spécialistes de la Chine, comme Bruce Gilley, le Canada peut et devrait adopter envers la Chine une attitude plus ferme en faveur de la démocratie. À cet égard, ce dernier soutient :

[…] les relations globales du Canada avec la Chine devraient être centrées sur les citoyens et non sur le régime. Nous devons parler au gouvernement au gré des besoins, mais nous devrions nous estimer libres de passer outre et de nous adresser à la population chinoise, actuellement, la seule représentante de la société chinoise. Nous devrions cultiver et favoriser les discussions avec des représentants du parti et de l’armée intéressés par les réformes et axer nos efforts sur le terrain, et pour ce faire, nous adresser directement aux principaux journalistes, activistes civils, avocats, intellectuels, universitaires indépendants, chefs des groupes d’intérêt, entrepreneurs et chefs des minorités ethniques de ce pays. Le contrepoids de cette diversification des partenaires de la Chine devrait être la diversification de nos représentants. En particulier, les députés devraient jouer un rôle plus actif dans nos relations avec la Chine par la voie de délégations officielles, d’audiences et d’inclusion des délégations gouvernementales[399].

M. Gilley ajoute que l’aide aux forces démocratiques en Chine devrait être étayée par la création d’une fondation canadienne indépendante axée sur la promotion du développement démocratique[400].

Le Moyen-Orient est une autre région particulièrement fragile sur le plan de la démocratie. En effet, comme Rex Brynen de l’Université McGill l’a dit à l’occasion du « Dialogue sur l’approche canadienne en matière de développement démocratique » tenu le 15 février — « […] il est permis d’affirmer que les efforts de démocratisation au Moyen-Orient se trouvent dans l’impasse, du moins pour l’instant »[401]. Le Comité a entendu l’évaluation critique de Marina Ottaway lors de sa réunion à Washington. Celle-ci a souligné la diminution de la pression exercée par l’Occident sur les autocraties arabes et le besoin de trouver des moyens de dialoguer avec les mouvements islamiques de la base, qui jouissent d’un appui populaire[402]. M. Brynen a déclaré : « S’agissant du soutien à la démocratisation, il convient d’adapter nos efforts aux subtilités de chaque système politique en particulier. » Il a ajouté : « La révolution médiatique ne se traduira pas par la démocratisation du Moyen‑Orient. Toutefois, elle a eu une incidence profonde sur la pluralité des discours politiques dans la région. Mais les donateurs ou les ministères des affaires étrangères occidentaux n’en tiennent pas encore dûment compte[403]. »

Saad Eddin Ibrahim, militant pour la démocratie en Égypte, a fait observer qu’on pourrait établir des parallèles avec l’aide extérieure à la promotion des droits de la personne et de la démocratie qui a contribué à renverser des dictatures communistes en Europe de l’Est, mais il a dit craindre le manque de volonté politique —

Aujourd’hui, le monde arabe a besoin d’une aide semblable du monde libre. Une aide conditionnelle et des attentes fermes d’un minimum de respect des normes concernant les droits de la personne pourraient stimuler les forces de développement démocratique qui se débattent dans les pays arabes. Malheureusement, les craintes entourant le terrorisme et les mouvements politiques islamistes ont ralenti même les quelques rares élans d’opposition des dirigeants occidentaux à l’endroit des dictateurs arabes[404].

De plus, nous avons constaté un recul dans les régions de démocratisation naissante, notamment les tendances au Venezuela à l’autoritarisme qui touche l’Amérique latine[405] et des cas comme le Zimbabwe en Afrique qui continuent de défier la conscience internationale[406]. La montée apparente de l’autoritarisme en Russie est particulièrement troublante car elle touche l’ensemble de la région postsoviétique. La Présidente du Parlement géorgien, Nino Burjanadze, que le Comité a rencontrée à Ottawa le 15 février 2007, a déclaré à l’occasion du dialogue sur l’approche canadienne en matière de développement démocratique : « Aider la Russie à devenir une vraie démocratie sera le meilleur type d’aide que la communauté internationale puisse apporter à la Géorgie[407]. »

Mais comment, surtout étant donné les tendances qui ont cours en Russie et dans sa région d’influence? Dans une étude, la spécialiste canadienne de la démocratisation, Lisa Sundstrom, conclut sur une note optimiste : « Les récents mouvements de défense de la démocratie de masse qui ont cours en Serbie, en Géorgie et en Ukraine, où des ONG financées par des sources étrangères assurent un soutien organisationnel à ces mouvements, dénotent que l’aide étrangère peut se révéler un élément crucial pour protéger les valeurs démocratiques à des moments cruciaux lorsque cette aide s’est avérée soutenue[408]. » Mais il y a des signes récents plus tangibles. Selon un sondage mené en février 2007 par le Centre UE‑Russie, les 1 600 répondants russes ont dit préférer un système soviétique d’avant 1990 à une démocratie libérale de type occidental par une marge de 35 à 16 p. 100[409]. Selon une analyse publiée en mars 2007 par The Economist : « Les organismes non gouvernementaux financés par des sources étrangères, qui ont préparé et organisé les “ révolutions des couleurs ”, se butent maintenant à des obstacles énormes en ex-Union soviétique où ils risquent le plus d’intervenir[410]. » Les auteurs concluent sur un ton provocateur :

En effet, l’Occident semble avoir perdu presque entièrement le courage de promouvoir la démocratie dans les pays d’Europe postsoviétiques. Et si jamais il le retrouve, il devra chercher son inspiration dans les années d’avant 1989. Avec la remontée de la Russie, qui risque peut-être d’être éphémère, il se peut que le précédent le plus pertinent soit celui de la longue période difficile de plusieurs décennies de la guerre froide[411].

Le Comité ne prétend pas détenir les solutions à ces situations variées et parfois déprimantes. Comme nous l’avons dit, les situations difficiles n’ont pas de solutions faciles. Mais nous savons que, pour réussir, les stratégies d’intervention en développement démocratique à tous les niveaux (de la haute diplomatie au plus petit projet d’aide locale) exigent une connaissance poussée des particularités de chaque situation et une détermination politique soutenue à s’engager à long terme à promouvoir le développement démocratique même lorsque les circonstances s’aggravent.

Recommandation 25

L’aide canadienne aux mouvements locaux légitimes de démocratisation, dans des régimes autoritaires et semi-autoritaires, exige une connaissance détaillée et à jour des conditions d’aide à la démocratie dans les pays où le Canada entend concentrer ses efforts. Des évaluations objectives des pays devaient être réalisées par un centre indépendant d’étude des politiques sur le développement démocratique financé par la fondation canadienne pour le développement démocratique à l’échelle internationale que nous avons proposée.

9.2       Rôle potentiel du Canada dans les démocraties naissantes et les sociétés qui sortent d’un conflit

Malgré une documentation abondante sur les transitions démocratiques que Thomas Carothers qualifie de « transitologie »[412], là encore il y a plus de questions que de réponses lorsqu’il s’agit des conditions propres à un pays pour s’assurer que les interventions de l’extérieur sont réellement utiles à la cause de la démocratisation durable. Jane Boulden, chaire de recherche du Canada en relations internationales et en études sur la sécurité, Collège militaire royal du Canada, a prévenu le Comité que « la démocratisation a des caractéristiques particulières après un conflit »[413]. Cela s’applique même à l’aide qui porte sur les éléments de base de la démocratie, comme les élections. Richard Hass a dit au Comité à New York qu’on accorde trop d’importance aux élections (ce qu’il appelle l’« électocratie ») et qu’elles sont souvent introduites trop tôt dans le processus[414]. Cela confirme l’analyse de Jane Boulden qui affirmait : « Toutefois, des élections hâtives peuvent faire croître l’instabilité. […] Nous avons tendance à juger les élections au moment où elles ont lieu, selon si elles sont libres et justes, plutôt que d’essayer de déterminer si elles jouent un rôle positif dans l’environnement suivant le conflit[415]. »

Mme  Boulden a élaboré comme suit sur le sujet :

À quel moment est-il juste ou utile de tenir des élections? Quand les élections devraient-elles avoir lieu et que devons-nous faire pour protéger les droits? […] Est-il possible d’entreprendre la démocratisation dans une situation qui est loin d’être sûre ou la démocratisation peut-elle contribuer à accroître la sécurité avec le temps? Encore une fois, nous comprenons que ces questions sont importantes, mais nous n’avons pas encore beaucoup de réponses sur ce qui est important et quand.

[…] la démocratisation peut générer des conflits. Cela dépend notamment de la façon dont les minorités et les autres groupes de la société sont traités. Il faut reconnaître davantage que la démocratisation peut à la fois donner du pouvoir et en enlever. Elle peut enlever du pouvoir aux groupes qui étaient habitués à avoir l’accès exclusif au pouvoir avant le conflit ou l’après-conflit, mais peut donner du pouvoir aux groupes qui, pendant longtemps, ont subi les injustices d’autres groupes de la société et qui utiliseront ce processus pour y remédier. […]

Je pense que nous devons absolument comprendre l’importance des particularités contextuelles. […] Toutefois, nous n’avons pas encore entrepris, dans la littérature universitaire ou au niveau politique, d’étudier en profondeur les leçons que nous pouvons tirer de toute cette expérience pour déterminer comment la nature de certains contextes touche la démocratisation et le processus de paix qui s’amorce après un conflit[416].

La difficulté de démocratiser, au sortir d’un conflit, l’Afghanistan qui a adopté une nouvelle constitution et tenu plusieurs élections, avec d’autres à venir, dénote qu’il faut disposer de connaissances propres au contexte, et faire preuve de réalisme et de patience. David Donovan, directeur de la recherche, Centre for the Study of Democracy, Université Queen’s, a fait remarquer que : « Il n’y a sans doute eu que très peu de pays qui ont bénéficié d’autant d’aide internationale que celle dont jouit à l’heure actuelle l’Afghanistan[417]. » Mais, concernant les progrès réalisés vers la démocratie, il a ajouté : « J’ignore combien de temps cela demandera, mais dans le cas de Taiwan, il a fallu compter 50 ans. Qui sait combien de temps cela demandera en Afghanistan?[418] » Dans l’étude qu’il a publiée sur la transition démocratique en Afghanistan, il conclut qu’étant donné l’histoire de ce pays, le tribalisme et la pauvreté qui y règne, « atteindre une démocratie permanente en Afghanistan est l’un des problèmes les plus difficiles et complexes au monde. Nous devrions mesurer nos attentes vis-à-vis de cette réalité[419]. »

Grant Kippen, fort de trois ans d’expérience directe en Afghanistan, y compris lors d’élections, a indiqué dans son mémoire au Comité que l’Afghanistan compte plus de 80 partis politiques enregistrés[420]. Il a présenté le défi suivant au Comité :

[…] Un autre volet dans lequel le Canada pourrait jouer un rôle serait celui des parlementaires et des partis politiques car il faut renforcer en Afghanistan la capacité de ces deux groupes importants. Actuellement, la population est très sceptique par rapport au rôle et à la fonction des partis politiques car beaucoup d’entre eux sont considérés comme étant seulement des ramifications des anciennes organisations militaires. Ce scepticisme s’étend jusqu’aux membres de la Wolesi Jirga dont, selon certains rapports, plus de la moitié […] sont encore liés d’une certaine façon aux anciennes milices armées. Bien que beaucoup de travail valable ait déjà été entrepris pour améliorer les connaissances et les compétences des parlementaires afin qu’ils deviennent des législateurs plus efficaces, il reste beaucoup de travail à faire pour les préparer à jouer le rôle qui leur est dévolu à titre de représentants élus[421].

Ces citations, même si elles peuvent sembler décourageantes, proviennent de deux Canadiens qui veulent que le Canada fasse davantage pour promouvoir l’instauration de la démocratie dans les sociétés qui vivent un conflit, notamment l’Afghanistan. Elles dénotent qu’il ne faut pas se faire d’illusions sur ce que cela suppose.

Recommandation 26

Le Canada devrait élaborer des stratégies efficaces qui font le lien entre le développement démocratique et la consolidation de la paix dans les démocraties naissantes en situation de conflit ou d’après-conflit. Ces stratégies devraient mettre l’accent sur le rôle du Canada en matière d’aide au développement d’institutions et de processus de gouvernance durable, ce qui comprend une fonction publique saine et des partis politiques et des parlements fonctionnels.

9.3       Rôle potentiel du Canada dans les États « en déroute » ou « fragiles »

Les États en déroute sont parmi les plus difficiles à démocratiser.

Larry Diamond[422]

Une tendance troublante se dessine depuis quelques années : l’augmentation du nombre d’États « en déroute » ou « fragiles ». Selon un récent rapport de la Banque mondiale, le nombre d’États fragiles ou de pays à faible revenu en difficulté a augmenté depuis trois ans, passant de 17 à 26[423]. Haïti et l’Afghanistan, les deux plus grands bénéficiaires de l’aide internationale canadienne durant cette période, demeurent en début de liste dans cette catégorie. Le développement démocratique dans de tels cas suppose un engagement à long terme de la part des donateurs internationaux, comme l’a souligné le Comité dans son rapport de décembre 2006 sur Haïti[424].

L’aide au développement démocratique dans ces circonstances des plus difficiles suppose un effort combiné de réduction de la pauvreté, de consolidation de la paix et d’édification de l’État. Dans la foulée de l’échec d’un État, bien des points susmentionnés au sujet des démocraties naissantes et des sociétés qui sortent d’un conflit s’appliquent d’autant plus. Gareth Evans a affirmé que « nous savons que la période de transition vers la démocratie constitue, à bien des égards, une des étapes les plus dangereuses et délicates » et, citant Timothy Garton Ash, qu’il en est particulièrement ainsi « dans les pays divisés selon des critères religieux ou ethniques et où on se lance avec précipitation dans une course pour le pouvoir entre partis politiques sans avoir d’abord un État fonctionnel comportant des frontières bien définies, un quasi-monopole de la force, la primauté du droit, des médias indépendants et une société civile forte[425] ».

Le Comité n’a pas recueilli beaucoup de détails sur les exigences de l’aide au développement démocratique dans certains États fragiles ou en déroute particuliers, mais il constate que les problèmes graves concernant l’aide au développement démocratique dans son ensemble sont particulièrement aigus dans ces États, en commençant par ce qui est de comprendre en profondeur le contexte local. Selon un rapport préparé pour le Consortium canadien sur la sécurité humaine, « Le Canada doit commencer à la base en travaillant avec les organismes et les intervenants locaux tout en incluant et faisant participer la majorité des gens dans le processus. Concernant les organismes et les intervenants locaux, le Canada doit acquérir une connaissance concrète des relations de pouvoir à l’échelle locale[426]. » Ainsi, en Afghanistan, certains ont parlé de déléguer le pouvoir de décision en matière de développement au niveau du conseil de village. Toutefois, il y a de toute évidence un problème si cela n’a pour effet que de renforcer les structures de pouvoirs traditionnelles ou tribales qui sont patriarcales et antidémocratiques. Les gens de l’extérieur doivent pouvoir favoriser le leadership démocratique local en tenant compte des structures de pouvoir dominantes sans que celles‑ci n’entravent les processus de développement démocratique.

Au‑delà des attributs de la démocratie moderne — élections, partis politiques, parlements, fonctions publiques responsables, institutions judiciaires indépendantes, forces policières, etc. — il y a la question de l’inculcation des valeurs démocratiques de base dans le tissu social et culturel de la société. Sans cela, il ne saurait y avoir de base solide sur laquelle faire reposer le développement démocratique, tout en reconnaissant qu’il faut l’adapter autant que possible au contexte local. Les pratiques de gouvernance comportant des éléments fortement antidémocratiques ne sauraient permettre un développement démocratique durable qui respecte les droits de la personne. Concernant l’Afghanistan, David Donovan du Centre for the Study of Democracy de l’Université Queen’s a dit au Comité :

[…] J’aimerais qu’il se fasse plus en la matière [éducation démocratique] […] L’aspect militaire est nécessaire, bien sûr, pour assurer la sécurité à l’aide humanitaire, mais il pourrait se faire beaucoup plus de travail en vue d’inculquer aux gens des valeurs démocratiques, de veiller à ce que cela se fasse dans le contexte local et à ce que soient élaborés des programmes d’études sur les valeurs démocratiques conjointement avec des responsables locaux sur le terrain, ainsi que des universitaires et des universités locaux[427].

Le Comité vient à peine d’amorcer son étude sur le rôle général du Canada en Afghanistan. Nous ne voulons donc pas préjuger de ce que le Canada est le plus en mesure de faire à ce stade‑ci. Toutefois, il ressort nettement de ces renseignements préliminaires qu’il reste beaucoup à faire, autant pour ce qui est d’apprendre des erreurs passées des donateurs dans leurs interventions — comme nous l’avons décrit plus ou moins en détail dans notre précédent rapport sur Haïti — que pour ce qui concerne l’élaboration de stratégies de développement démocratique qui ont une chance réaliste de succès à long terme et probablement à très long terme.

En entreprenant cette tâche, nous constatons que l’éminent spécialiste américain de la démocratisation, Larry Diamond a dégagé une première liste utile de neuf leçons et directives générales pertinentes d’une étude sur les expériences de développement et de stabilisation de la démocratie dans des États qui sortent d’un conflit et des États en déroute[428] :

1.      Comprendre le contexte local dans ses dimensions historique, culturelle, politique et sociologique.

2.      Mobiliser et engager des ressources militaires et financières suffisantes.

3.      Établir la légitimité internationale de l’intervention et soutenir activement celle‑ci après un conflit.

4.      Établir la légitimité de l’intervention et un climat de confiance dans le pays qui sort d’un conflit.

5.      Tenir d’abord des élections locales.

6.      Faire connaître les choix institutionnels démocratiques, ainsi que les principes et les normes qui sous-tendent la démocratie.

7.      Distribuer les fonds de reconstruction économique et l’aide à la démocratie aussi largement que possible.

8.      Favoriser la participation locale et accueillir avec humilité et respect les opinions de la population dans l’intérêt de laquelle l’intervention est censée être menée.

9.      Institutionnaliser la capacité de mener à bien des interventions et de promouvoir la démocratie dans des contextes d’après-conflit. [M. Diamond souligne que la création de la Commission des Nations Unies pour la consolidation de la paix est un pas en avant à cet égard. Une Canadienne, Carolyn McAskie, sous-secrétaire générale des Nations Unies, que le Comité a rencontrée à New York le 7 février 2007, dirige actuellement le Bureau d’appui à la consolidation de la paix qui soutient la nouvelle Commission.]

Grosse commande en effet. Ce qui est apparent pour le Comité, c’est que les interventions en développement démocratique dans les États fragiles ou en déroute, dont certains ont vécu des décennies de conflits, seront nécessairement complexes et multidimensionnelles, faisant intervenir de nombreux acteurs et exigeant d’énormes engagements soutenus durant de longues périodes. Cela signifie que, même dans les cas, comme ceux d’Haïti et de l’Afghanistan, où nous avons déjà beaucoup investi, il reste encore beaucoup à apprendre et beaucoup à faire.

Recommandation 27

Reconnaissant que les circonstances dans les États « fragiles » ou « en déroute » sont des plus difficiles et complexes pour des interventions en développement démocratique, le Canada devrait concentrer ses efforts dans les pays où il a déjà beaucoup investi et beaucoup à perdre, et où il est capable de se distinguer en maintenant un niveau élevé d’aide à la consolidation de la démocratie et de la paix pendant de longues périodes.

Recommandation 28 :

Nous avons donc besoin, pour en apprendre et en savoir davantage, d’évaluations indépendantes, réalistes et à jour, des pays concernés. La préparation de ces évaluations devrait être confiée à la fondation canadienne pour le développement démocratique à l’échelle internationale, par le truchement du centre d’étude des politiques sur le développement démocratique que le Comité a proposé.