TRAN Rapport du Comité

RÉSEAU AÉROPORTUAIRE CANADIEN

Loyers des aéroports

Le Comité a entendu de nombreux témoignages de la part des autorités aéroportuaires, des lignes aériennes, des communautés et des associations, concernant le loyer excessif des aéroports. Les autorités aéroportuaires ont mentionné au Comité qu’au moment du désinvestissement des aéroports, aucune « véritable » négociation n’avait eu lieu. En fait, on leur aurait dit qu’en l’absence de transfert, le gouvernement fédéral ne réinvestirait pas dans les aéroports. Les autorités et les collectivités concernées se sont entendues sur le fait que Transports Canada ne « serait pas en plus mauvaise posture » qu’avant le transfert. Comme le précisent les autorités, l’objectif a été réalisé puisque les aéroports paient plus de 2 milliards de dollars en loyer au gouvernement fédéral pour des actifs dont la valeur comptable était à l’origine à 1,5 milliard de dollars. Le régime actuel des loyers est arbitraire et perçu comme rien d’autre qu’une taxe déguisée, et la nouvelle formule de calcul des loyers annoncée le 9 mai 2005 n’y a rien changé.

Les aéroports signalent également qu’en tant qu’autorités à but non lucratif, ils doivent transférer ces coûts aux locataires, aux utilisateurs et en bout de ligne, aux passagers des transporteurs aériens. Ils insistent sur le fait que Transports Canada ne procède à aucun réinvestissement en infrastructure ou en opérations. Ils maintiennent également que le modèle des loyers n’est pas appliqué de façon uniforme dans l’ensemble du réseau aéroportuaire – question soulevée par la vérificatrice générale dans sa révision sur cette question. Par conséquent, les aéroports désirent le gel des loyers, et en définitive, leur élimination. Les parties intéressées des lignes aériennes et des associations communautaires partagent cette opinion. Enfin, certains affirment que s’il faut continuer à verser des loyers à Transports Canada, seuls les grands aéroports devraient être visés, car les petites administrations aéroportuaires ne peuvent pas supporter cette charge et demeurer économiquement viables.

Le Comité est pleinement conscient du problème que posent les loyers des aéroports et a déjà recommandé de les geler (mardi, le 30 novembre 2004). Nous savons aussi que Transports Canada étudie cette question depuis plusieurs années à la recherche de solutions. Transports Canada a d’ailleurs annoncé le 9 mai 2005 l’adoption d’une nouvelle politique des loyers aux termes de laquelle les loyers des aéroports seront réduits d’environ 60 p. 100, ce qui fera économiser près de 8 milliards de dollars aux administrations aéroportuaires sur la durée restante des baux courants. Pour les aéroports qui paient actuellement un loyer, il y aura une période de transition avant la mise en œuvre complète de la nouvelle formule en janvier 2010. La nouvelle formule repose sur les revenus bruts des aéroports et sera appliquée uniformément dans l’ensemble du réseau aéroportuaire.

Le Comité est certes heureux que le gouvernement soit finalement intervenu et que la formule de calcul des loyers soit normalisée. Cependant, nous estimons que la politique annoncée est insuffisante pour faire baisser les coûts des aéroports et des compagnies aériennes. Elle n’apporte en effet aucun allégement immédiat puisqu’elle ne sera pas mise en œuvre avant janvier 2006. En outre, les réductions de loyer sont étalées sur une trop longue période – la durée du bail – si bien qu’il faudra environ quarante ans avant de constater le plein impact de la nouvelle politique. En fait, suivant la nouvelle formule de calcul des loyers, le gouvernement fédéral percevra encore 5,1 milliards de dollars à ce titre en 2020. Enfin, la politique ne précise pas la destination des revenus tirés des loyers.

Cela nous apparaît inacceptable. Le gouvernement fédéral exerce une influence considérable sur la compétitivité de l’industrie canadienne du transport aérien par les droits et charges qu’il impose, en particulier les loyers des aéroports. La politique des loyers doit répondre aux besoins immédiats de l’industrie et non être appliquée progressivement sur une longue période. Elle doit en outre établir clairement que le produit des loyers sera réinvesti dans le réseau aéroportuaire.

Le Comité n’est pas prêt à recommander l’élimination complète des loyers des aéroports, mais il estime que ceux-ci doivent être immédiatement réduits d’au moins 75 p. 100 et que le loyer ainsi collecté par Transports Canada doit être réinvesti dans le réseau aéroportuaire et pour les aéroports dont le volume de passagers est moins que deux millions ne devraient payer aucun loyer.

Par conséquent, le Comité recommande :

1. Que le gouvernement fédéral réduise immédiatement les loyers des aéroports d’au moins 75 p. 100 et que Transports Canada réinvestisse le produit de ces loyers dans le réseau aéroportuaire canadien et que les aéroports ayant un volume de passagers de moins de deux millions ne payent aucun loyer.

Paiements de biens meubles

En ce qui concerne les contrats de location avec les aéroports, nous avons appris que les aéroports devaient assumer le paiement de biens meubles (p. ex. les systèmes de TI, chasse-neige, etc.) au moment du transfert et les payer à Transports Canada dans un laps de temps précisé. Cet équipement était usé et d’une valeur marginale au moment du transfert et les aéroports l’ont totalement remplacé depuis. Les responsables des aéroports croient qu’ils ne devraient pas avoir à payer pour ces biens désuets puisqu’ils n’ont eu très peu ou aucun usage d’eux et que de tels paiements créent un lourd fardeau fiscal pour les petits aéroports et menacent leur viabilité. Le Comité est d’accord et croit que ces paiements sont un fardeau insoutenable sur le dos des aéroports, particulièrement lorsque ces biens devaient être remplacés. Nous sommes heureux de constater dans l’annonce de la nouvelle politique que le gouvernement a décidé de renoncer aux sommes qui lui sont dues sur les biens meubles des aéroports.

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Gouvernance et frais aéroportuaires

Gouvernance

Le Comité a entendu des opinions contradictoires concernant la gouvernance aéroportuaire. D’une part, les autorités aéroportuaires croient que la gouvernance et l’obligation de rendre des comptes sont adéquates et qu’il n’est pas nécessaire d’établir de nouvelle réglementation. Elles ont souligné suivre un processus rigoureux pour désigner les membres du conseil de diverses capacités tout en mettant en place des contrôles de surveillance rigoureux pour suivre de près les activités du conseil pour qu’il utilise les meilleures pratiques en matière de gouvernance. De plus, elles ont créé des comités consultatifs pour conférer avec les lignes aériennes et les autres usagers des aéroports concernant la planification aéroportuaire et de leurs activités. Les aéroports se soumettent volontairement à des vérifications externes de leurs activités en plus des vérifications de Transports Canada en vertu des dispositions relatives aux baux fonciers. Les parties intéressées ont également mentionné au Comité que les aéroports desservant moins de 2 millions de passagers ne devraient pas être soumis à la loi puisque cela créerait vraisemblablement un lourd fardeau fiscal. Si certaines préoccupations subsistent relativement à la gouvernance de plusieurs aéroports, les autorités aéroportuaires ont mentionné au Comité qu’elles croient que ces questions pourraient être mieux traitées dans le projet de loi C-21, intitulé Loi canadienne sur les organisations à but non lucratif, qui remplacera la législation sous laquelle elles sont actuellement constituées en société.

Par contre, certains usagers des aéroports ont mentionné au Comité que les aéroports ne les consultent pas en tout point concernant leurs activités, notamment pour les projets de constructions et qu’on les informe simplement de ce qui se produira plutôt que de faire partie du processus de planification.

Le Comité prend note des doléances des parties de chaque côté de ce sujet mais requiert l’examen poussé de divers modèles de gouvernance ailleurs dans le monde avant de formuler des recommandations. Les membres du Comité éprouvent cependant de graves réserves au sujet de la propension de Transports Canada à continuer de réglementer les aéroports alors que le ministère ne participe pas aux opérations commerciales et n’en a qu’une connaissance limitée.

Redevances aéroportuaires et règlements

En ce qui concerne les redevances aéroportuaires (p. ex. les frais d’atterrissage), les usagers et notamment les lignes aériennes, croient qu’on tient peu compte de ce qu’ils ont à dire dans la négociation relative à ces frais. Ils ont mentionné que les aéroports sont des monopoles et donc libres d’établir les frais, à leur discrétion.

Pour traiter de ces préoccupations, ils souhaiteraient la présence d’un représentant des lignes aériennes parmi les membres des conseils des aéroports (certains aéroports ont des membres possédant une certaine expérience en matière de lignes aériennes mais qui ne sont plus actifs dans l’industrie aéronautique) et la mise en place d’un processus d’appel concernant les frais faisant l’objet de litiges (l’Office des transports du Canada pourrait être l’arbitre).

Le Comité s’est étonné du fait que l’approche avec laquelle les autorités aéroportuaires fonctionnent semble « disparate » et qu’il n’y en a pas deux qui fonctionnent de la même façon. Bien que nous reconnaissions que cela est, en partie, dû au fait que le désinvestissement a été négocié à des moments différents et que les deux parties en négociation étaient néophytes dans le domaine. Nous sommes aussi profondément conscients que certains aéroports semblent mieux réussir que d’autres lorsqu’il s’agit de communiquer avec les parties intéressées et les communautés voisines. Par conséquent, la question suivante surgit : devons-nous faire en sorte que la réglementation soit la même pour tous les aéroports ou permettre plus de souplesse en gestion afin que les aéroports puissent répondre à leurs besoins régionaux. À tout le moins, le Comité croit que le gouvernement devrait concevoir un modèle contenant une série de politiques de gouvernance et des objectifs de responsabilisation sur lesquels les autorités aéroportuaires pourraient s’appuyer.

En plus de nous parler des frais, les autorités aéroportuaires ont dit au Comité que Transports Canada réglemente de plus en plus leurs activités quotidiennes. Ce régime de réglementation rampante a imposé un lourd fardeau de coûts supplémentaires aux aéroports, qui doivent analyser et se conformer aux nouveaux règlements. Ici encore, le Comité compte examiner la question à fond. Pour l’heure, nous tenons cependant à mettre en garde Transports Canada contre un zèle réglementaire excessif et peut-être intempestif et non nécessaire imposé aux autorités aéroportuaires.

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Rentabilité des aéroports régionaux et locaux

Le Comité a entendu de nombreux témoignages des responsables des aéroports régionaux et locaux. Ces témoignages étaient axés sur le fait que plusieurs aéroports n’étaient pas rentables et qu’ils ne pouvaient répondre aux exigences économiques nécessaires pour mettre à niveau l’infrastructure ou se conformer au fardeau réglementaire pesant sur eux. De plus, les témoignages indiquaient que les coûts associés aux politiques de recouvrement des coûts de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) imposent une tarification non équitable et des frais de services élevés à certains aéroports pour payer ce que l’ASFC considère comme un service non traditionnel (notamment, un service de douanes pour l’arrivée des avions aux heures tardives). On nous a également mentionné que les frais pour la sécurité de l’Administration canadienne de la sûreté du transport aérien (ACSTA) poussent l’élasticité de la demande à sa limite au point que plusieurs de ces aéroports ont du mal à maintenir les services de transport aérien.

En ce qui concerne le Programme d’aide aux immobilisations aéroportuaires (PAIA), établi par le gouvernement pour aider les aéroports régionaux à financer des projets d’immobilisations, on nous a mentionné que ce programme a une portée limitée, qu’il est encombré et sous financé. On nous a également mentionné que le processus de demande de financement du PAIA est compliqué, chronovore et trop coûteux.

Comme le Comité l’a déjà mentionné, nous croyons que les loyers réduits que recevra Transports Canada devraient être réinvestis dans le réseau aéroportuaire et non au ministère. Transports Canada pourrait utiliser une partie des recettes de location des aéroports pour accroître le financement du PAIA. Il est important que ce financement soit stable et de longue durée de manière à donner aux aéroports la certitude dont ils ont besoin pour bâtir des plans d’avenir valables et voir à leur viabilité financière. De plus, Transports Canada doit s’assurer que le processus de demande du PAIA soit simplifié prenne moins de temps et coûte moins cher.

En ce qui concerne les frais de l’ACSTA, nous croyons que la sécurité est une question d’ordre national et que les recettes générales devraient couvrir ces frais plutôt que d’imposer des frais de sécurité spéciaux aux passagers, comme c’est le cas actuellement. Aucun autre moyen de transport n’est sujet à ces frais : il est arbitraire et incorrect de le faire pour le transport aérien.

Les témoignages nous ont permis de constater que les frais de l’ASFC n’étaient pas appliqués uniformément dans l’ensemble du réseau aéroportuaire. Par exemple, dans certains aéroports, les heures des services de douanes sont prolongées et les aéroports n’ont pas à payer des coûts supplémentaires pour ces services, tandis que d’autres ont à le faire. Cette pratique est injuste et ne permet pas à tous les aéroports d’être pleinement concurrentiels. À notre avis, le gouvernement devrait corriger immédiatement cette iniquité flagrante et défrayer les services de l’ASFC dans tous aéroports où des vols commerciaux réguliers existent.

Enfin, on a dit au Comité que l’habitude de Transports Canada d’imposer des règlements aux aéroports (par ex. pour accroître leur capacité de lutte contre l’incendie) entraîne des dépenses excessives pour les petits aéroports – dépenses que beaucoup n’ont pas les moyens d’assumer. Le Comité est d’avis que si Transports Canada estime nécessaire d’imposer des règlements additionnels aux aéroports, il doit assumer les coûts que leur mise en œuvre entraîne pour les petits aéroports qui peuvent démontrer qu’ils ont des vols réguliers transfrontaliers et/ou internationaux.

Par conséquent, le Comité recommande :

2. Que le gouvernement s’assure que les revenus des loyers d’aéroports que reçoit Transports Canada servent à accroître le financement du PAIA, que ce financement soit de longue durée et stable et que le processus de demande de contribution aux termes de ce programme soit simplifié et moins coûteux;
   
   
3. Que le gouvernement élimine les frais pour la sécurité des passagers du transport aérien et qu’il paie pour ce service à même le Trésor;
   
   
4. Que le gouvernement paie les services de l’ASFC dans tous les aéroports qui peuvent démontrer qu’ils ont des vols réguliers transfrontaliers et/ou internationaux; et
   
   
5. Que, lorsque la réglementation imposée aux aéroports entraîne une augmentation substantielle des coûts des petits aéroports et des aéroports régionaux, le gouvernement assume ces coûts.

Mandats fédéraux non financés

Les responsables des aéroports ont soulevé, devant le Comité, la question des mandats fédéraux non financés. Ils croient que leur capacité à fournir des services efficaces serait plus grande s’ils n’étaient pas tenus d’offrir plusieurs services gratuitement aux ministères, en plus de payer un loyer. Des ministères comme Citoyenneté et Immigration et des agences comme l’ACSTA et l’ASFC font des demandes déraisonnables aux aéroports. Ainsi, les aéroports fournissent gratuitement des locaux, sur demande, à Citoyenneté et Immigration et à l’ACSTA. Les aéroports estiment que cette politique accorde des pouvoirs déraisonnables et anormaux à ces organismes, en particulier dans le cas d’organismes comme l’ACSTA qui sont financés par des crédits du gouvernement. Ils croient que le gouvernement devrait, à tout le moins, revoir cette politique pour permettre une certaine équité dans la prestation de ces services. Le Comité est d’accord et estime que cette politique doit être éliminée graduellement.

Par conséquent, le Comité recommande :

6. Que le gouvernement, d’ici cinq ans, mette fin à sa politique et révoque les pouvoirs législatifs grâce auxquels certains ministères et agences reçoivent des services gratuitement des autorités aéroportuaires.