SPER Rapport du Comité
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L’ACCESSIBILITÉ UNIVERSELLE
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Accessibilité des prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada
En juin 2003, le Comité permanent du développement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapées publiait une évaluation en profondeur du Programme de prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada (RPC) [6]. Dans sa Réponse de novembre 2003, le gouvernement s’engageait à mettre en œuvre plusieurs recommandations, et à présenter régulièrement le résultat de ses initiatives au Comité permanent. Le premier rapport d’étape a été déposé le 20 avril 2005 par l’hon. Ken Dryden, ministre du Développement social [7].
Le Sous-comité tient à souligner l’étendue des efforts consentis et accueille avec un enthousiasme particulier le rétablissement automatique des prestations. Cette modification au RPC permet aux clients qui ont cessé de recevoir leurs prestations après avoir déclaré un retour au travail de faire rétablir leurs prestations, sans nouvelle demande ou réévaluation, s’ils sont incapables de continuer à travailler à cause d’une récurrence de leur invalidité dans les deux ans suivant la date de cessation du versement des prestations.
Plusieurs problèmes continuent toutefois de rendre difficile l’administration de certains aspects du Programme. Parmi ces problèmes, le Sous comité en a soulevé deux auxquels le gouvernement devrait apporter une solution de manière prioritaire. Le premier concerne le manque de concertation entre le travail des médecins et celui des évaluateurs médicaux du RPC, alors que le second concerne le manque de données statistiques claires sur les motifs de rejet des demandes de prestations et les conséquences économiques de ces rejets.
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Le rôle des médecins dans l’évaluation des demandes de prestations
Au titre de la Loi du Régime de pensions du Canada, les bénéficiaires des prestations d’invalidité doivent : 1) être âgés de moins de 65 ans; 2) avoir cotisé au RPC pendant un nombre minimal d’années 3) avoir une invalidité « grave et prolongée » qui les rend « régulièrement incapables de détenir une occupation véritablement rémunératrice », ce qui signifie habituellement que les bénéficiaires doivent être incapables d’occuper régulièrement un emploi, quel qu’il soit [8].
Pour déterminer l’éligibilité d’un demandeur de prestation d’invalidité, une ambiguïté semble exister quant à l’importance relative à accorder au rapport médical face au jugement des évaluateurs du RPC qui, eux, ne sont pas des médecins. Les médecins fournissent des renseignements médicaux qui aideront les évaluateurs à déterminer l’admissibilité des demandeurs. Un évaluateur peut décider qu’un demandeur n’est pas admissible aux prestations, même si le jugement du médecin est favorable. Cela donne nettement l’impression que les évaluateurs du RPC, habituellement des infirmières, interprètent les données fournies par le médecin d’une manière qui va à l’encontre du jugement de ce médecin et, de surcroît, sans avoir rencontré le patient.
Les explications données par les représentants du ministère du Développement social sont à l’effet que les évaluateurs du RPC sont des spécialistes dans l’application des critères complexes du Programme, ce que ne sont pas les médecins. Selon eux, il ne serait pas raisonnable, entre autres du point de vue des finances publiques, de demander aux médecins d’administrer le Programme. Par conséquent, il est préférable de limiter leur rôle à celui de simple fournisseur de données médicales objectives, et de laisser le jugement sur l’admissibilité aux spécialistes des critères complexes du Programme [9].
De l’avis des membres du Sous-comité, cette explication est nettement insuffisante. Elle implique que les médecins ne sont pas compétents pour juger de la capacité de leur patient à occuper un emploi. En contrepartie, on suppose que les évaluateurs du RPC sont tout à fait compétents pour interpréter les données médicales fournies par le médecin.
Deux facteurs assez simples contribuent à entraver la concertation harmonieuse entre le travail des médecins et celui des évaluateurs du RPC. Le premier facteur est bien sûr l’absence de médecins dans l’équipe d’évaluateurs chargés de déterminer l’admissibilité des demandeurs. Dans les années 1980, cette décision était prise par un comité de deux personnes, dont un médecin [10]. Au Québec, où il existe un régime équivalent mais administré séparément, l’analyse des rapports médicaux servant à déterminer l’admissibilité des demandeurs de prestations d’invalidité du Régime de rentes du Québec est confiée à une équipe de médecins [11]. Cette approche évite que le jugement d’un médecin soit renversé par celui d’une personne qui n’est pas médecin.
RECOMMANDATION 4
Le Sous-comité recommande qu’aucune demande de prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada ne puisse être refusée pour des raisons médicales sans que ce refus ne soit la décision d’un médecin.
Le second facteur tient au fait que le formulaire de rapport médical devant accompagner la demande de prestation ne comporte aucune question permettant au médecin de porter un jugement sur la capacité de son patient d’occuper un emploi. À titre de comparaison, dans le formulaire de rapport médical de la Régie des rentes du Québec, plusieurs questions invitent le médecin à évaluer la capacité de travailler de son patient. Loin de constituer une usurpation par les médecins de l’autorité administrative du Programme de prestations d’invalidité du RPC, cette approche est peut-être plus susceptible de favoriser un échange fructueux entre les médecins et les évaluateurs du RPC.
Manque de données statistiquesRECOMMANDATION 5
Le Sous-comité recommande que le formulaire de rapport médical accompagnant une demande de prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada soit modifié afin d’inclure au moins une question permettant au médecin de porter un jugement sur la capacité de son patient à occuper un emploi.
Le ministère du Développement social ne compile pas de données permettant de déterminer ce qu’il advient des 30 000 personnes dont la demande de prestations d’invalidité est rejetée annuellement [12]. Les membres du Sous-comité ne prétendent d’aucune façon que ces personnes auraient dû recevoir des prestations ou qu’elles se retrouvent toutes sans ressources. Ils s’inquiètent cependant du fait que cette question ne semble pas préoccuper les administrateurs du RPC.
Ces données permettraient par exemple de savoir dans quelle proportion les prestations d’invalidité du RPC constituent pour les demandeurs une alternative à l’aide sociale. S’il s’avérait qu’une proportion significative des personnes dont la demande est rejetée vit sous le seuil de la pauvreté, un mécanisme pourrait être institué pour éviter que ces personnes ne se retrouvent à la rue.
L’absence de données publiques sur les motifs de rejet des demandes de prestations préoccupe également les membres du Sous-comité. De telles données aideraient peut-être les administrateurs du Programme à identifier les critères d’admissibilité qui sont moins bien compris et à ajuster les plans de communication en conséquence.
RECOMMANDATION 6
Le Sous-comité recommande que le ministère du Développement social compile des données statistiques de manière continue sur les motifs de rejet des demandes de prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada, ainsi que sur les conditions socioéconomiques des personnes dont la demande a été rejetée.
Depuis l’adoption en 1996 de la Loi sur les transports au Canada, la réglementation de l’accessibilité des transports pour les personnes handicapées a été remplacée par l’élaboration de codes de pratique d’application volontaire. Les groupes de défense des droits des personnes handicapées, en particulier le Conseil des Canadiens avec déficiences, soutiennent que cette décision de Transports Canada rend totalement inopérant le pouvoir de l’Office des Transports du Canada de régir l’accessibilité des transports. En partie afin de protester contre le refus de Transports Canada de revenir à la réglementation plutôt qu’aux codes de pratique volontaires, le Conseil des Canadiens avec déficiences s’est retiré du Comité consultatif du ministre des Transports sur le transport accessible auquel il participait depuis 1979.
Les exemples les plus fréquemment invoqués pour appuyer cette position sont :
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Le maintien en circulation par VIA Rail de ses wagons Renaissance, malgré que l’Office des transports du Canada lui ait ordonné d’en éliminer 14 obstacles abusifs [13];
L’utilisation par des transporteurs aériens de jets régionaux inaccessibles pour des trajets auparavant desservis par des avions plus gros.
Dans le premier cas, le Cour d’appel fédérale a renversé en mars 2005 la décision de l’Office des transports du Canada [14], mais le Conseil des Canadiens avec déficiences a porté ce jugement en appel. Dans le second cas, au moins une cause est toujours à l’étude auprès de l’Office des transports du Canada. Le fait que les avions soient devenus inaccessibles pour d’importants trajets interprovinciaux et que les déplacements par train soient plus difficiles est, pour le Sous-comité, une question très préoccupante qu’il examinera de plus près.
En réponse aux questions des membres du Sous comité qui enjoignaient les représentants de Transports Canada de leur expliquer pourquoi les codes de pratique volontaire devraient être privilégiés, ces représentants ont fait valoir leur incapacité à commenter des causes qui étaient devant les tribunaux ou l’Office des transports du Canada [15].
Même si les membres du Sous comité comprennent que certaines contraintes légales empêchent Transports Canada de présenter sa position en détail, ils n’ont pas été convaincus de l’engagement sincère de Transports Canada envers la cause d’une plus grande accessibilité pour les personnes handicapées. Les représentants du ministère n’ont manifesté aucune intention d’agir rapidement dans ce dossier.
Le Sous-comité n’a pas mené d’étude qui lui permettrait d’affirmer que les mesures réglementaires sont nécessairement plus avantageuses que l’approche volontaire, mais les membres constatent que le gouvernement n’a pas élaboré d’argumentaire étoffé pour étayer sa position, contrairement aux groupes de défense des droits des personnes handicapées qui ont développé des arguments convaincants quant à l’inefficacité des mesures volontaires. Le Conseil des Canadiens avec déficiences en particulier a mené une étude sérieuse à partir d’une approche comparative qui montre que la position du Canada est à contre-courant des initiatives développées dans un grand nombre de pays qui sont en mesure de dévoiler des résultats supérieurs à ceux du Canada en matière d’accessibilité [16].
Les représentants de Transports Canada ont mentionné qu’ils étudiaient présentement les régimes de différents pays. Le processus entourant cette étude semble toutefois manquer de transparence et il n’y a pas d’échéancier clair, ni de méthodologie arrêtée [17]. Selon le Sous comité, l’importance des problèmes soulevés appelle une action beaucoup plus énergique de la part de Transports Canada.
RECOMMANDATION 7
Le Sous-comité recommande que le ministre des Transports commande immédiatement une étude indépendante des avantages comparatifs de l’approche réglementaire et de l’approche volontaire quant à l’amélioration de l’accessibilité pour les personnes handicapées des moyens de transport sous juridiction fédérale.
Les paramètres de cette étude devront être déterminés par le Comité consultatif du ministre des Transports sur le transport accessible et présentés au Sous comité de la condition des personnes handicapées. L’étude devra tenir compte de l’expérience acquise dans d’autres pays. Irréprochable sur le plan méthodologique, elle servira de base de discussion pour faire valoir les points de vue du gouvernement, des groupes de défense des droits des personnes handicapées, et de l’industrie canadienne du transport, afin d’en arriver à une solution à long terme au plus tard en 2007.