PACC Rapport du Comité
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CHAMBRE DES COMMUNES
OTTAWA, CANADA
K1A 0A6
Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son
VINGT-TROISIÈME RAPPORT
Le Comité permanent des comptes publics a étudié le chapitre 7 du rapport de la vérificatrice générale du Canada déposé en avril 2003 (La gérance environnementale des sites d’entraînement et d’essai militaires), et a convenu d’en faire rapport.
Les terres mises à la disposition du ministère de la Défense nationale (MDN) pour l’entraînement des militaires, les essais de tir et d’autres activités connexes totalisent environ 18 000 km carrés. Même si on ne nie pas que l’entraînement des militaires puisse nuire à l’environnement, il est entendu qu’il doit quand même avoir lieu. En conséquence, le MDN doit prendre les moyens nécessaires pour atténuer les dommages environnementaux sur ces sites et en assurer la gestion adéquate. Le MDN s’est engagé à respecter le principe du développement durable1 et à protéger l’environnement dans le cadre de ses activités.
Comme tous les autres ministères, le MDN doit se conformer aux lois fédérales sur la protection de l’environnement, notamment à la Loi sur les pêches, à la Loi sur l’évaluation environnementale et à la Loi sur la protection de l’environnement (1999). Le Code fédéral de gérance de l’environnement (1992) exige des ministères qu’ils tiennent compte des facteurs environnementaux dans le cadre de leurs opérations, qu’ils respectent sinon dépassent la lettre et l’esprit de la législation fédérale sur l’environnement, et qu’ils assurent l’acquisition, la gestion et l’aliénation des terres de façon à protéger les aires importantes du point de vue écologique. Selon le Guide environnemental pour les gestionnaires immobiliers fédéraux du Secrétariat du Conseil du Trésor, le gouvernement a pour politique d’acquérir, d’utiliser et d’aliéner les biens immobiliers de manière à respecter le principe du développement durable. Le MDN doit donc souscrire à ce principe dans le cadre des activités qui se déroulent sur les sites d’entraînement et d’essai militaires.
La politique ministérielle de protection et de gérance de l’environnement du MDN prévoit la protection des « biens [...] confiés à la garde du MDN et des FC ». Elle affirme que le Ministère doit tenir compte de l’environnement dans toutes ses activités, par l’entremise d’une stratégie de développement durable, la tenue d’évaluations environnementales et l’exercice d’une diligence raisonnable. La politique exige également des particuliers qu’ils exercent une diligence raisonnable, ce qui signifie qu’ils doivent prendre connaissance de la législation fédérale sur l’environnement et la respecter, privilégier la prudence, prévenir les risques qu’une personne réfléchie et raisonnable est en mesure d’anticiper et de réagir le plus rapidement possible en cas de risque de pollution ou de pollution accidentelle.
Le Bureau de la vérificatrice générale a examiné la façon dont le MDN gère ses principaux sites d’entraînement terrestre et afin de déterminer s’il tient compte des facteurs environnementaux dans le cadre de ses activités d’entraînement militaire comme il le devrait en vertu de son engagement envers le développement durable. La vérification a révélé le non-respect de la législation fédérale sur l’environnement, comme en témoignent plusieurs cas de non-conformité à la Loi sur les pêches et un cas de non-conformité à la Loi sur les forêts. De plus, le Bureau de la vérificatrice générale entretient des doutes sur la conformité du MDN à la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale. Compte tenu de la lenteur du Ministère à s’occuper des problèmes environnementaux, le Bureau estime que ces derniers ne datent pas d’hier. Le MDN a lui-même admis ne pas se préoccuper suffisamment de la question environnementale.
En 1996, le MDN a élaboré le protocole du Système de planification des aires de manœuvre (SPAM) pour déterminer quelles sont les répercussions environnementales des activités se déroulant sur les sites d’entraînement militaire et élaborer des plans afin de les gérer. Or, la vérification a révélé que le SPAM n’avait été que partiellement mis en œuvre. En effet, on a répertorié les sites vulnérables du point de vue écologique, sans toutefois prendre de mesures d’atténuation, de restauration, de surveillance ou de suivi, comme le prévoit pourtant le protocole du SPAM. En outre, le MDN a mis beaucoup de temps à réagir, surtout pour répertorier les sites susceptibles d’être contaminés par des munitions non explosées, déterminer les priorités et les coûts, et mettre en place un suivi.
Après avoir pris connaissance du rapport de la vérificatrice, le Comité a convoqué une réunion le 26 mai 2003 afin d’examiner les faits et d’entendre des témoins relativement aux pratiques de gérance environnementale du MDN. Lors de la réunion, la vérificatrice générale était représentée par M. Hugh McRoberts (vérificateur général adjoint), Mme Wendy Loschiuk (directrice principale) et Mme Anne‑Marie Smith
(directrice), et le MDN, par Mme Karen Ellis (sous‑ministre adjointe, Infrastructure et Environnement), Mme Ginger Stones (directrice générale, Environnement) et M. Don Edgecombe (directeur, Gérance de l’environnement).OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS
Diligence raisonnable
La politique de protection et de gérance de l’environnement du MDN comprend l’intégration du principe du développement durable à l’ensemble des activités, du fonctionnement et de la planification du Ministère, notamment par l’exercice d’une diligence raisonnable relativement aux lois sur l’environnement. Compte tenu de la politique du MDN, le Comité se préoccupe grandement du fait qu’il contrevienne à la législation fédérale sur l’environnement. Le Comité reconnaît qu’à quelques occasions, le MDN a en effet pris en compte l’aspect environnemental de la gestion de ses sites d’entraînement et d’essai militaires. Cependant, plusieurs cas de manque flagrant de diligence raisonnable, notamment le défrichement des terres au Centre d’instruction au combat (CIC) de Gagetown (Nouveau-Brunswick), et la lenteur du MDN à protéger les cours d’eau de frai du saumon à la Station des Forces canadiennes (SFC) d’Aldergrove (Colombie-Britannique) dénotent l’attitude laxiste du Ministère vis-à-vis ses responsabilités environnementales. Cette attitude va à l’encontre de son propre objectif, qui est de respecter la lettre et l’esprit de la législation fédérale sur l’environnement.
L’enquête et l’évaluation interne du MDN sur le défrichement des terres au CIC Gagetown et les mesures d’atténuation entreprises à la SFC Aldergrove ont également confirmé que l’aspect environnemental n’a pas reçu suffisamment d’attention. Il importe toutefois de souligner que le ministère des Pêches et des Océans (MPO) et Environnement Canada auraient pu se montrer plus vigoureux et diligents dans l’application des lois. Nous nous préoccupons du fait que les cas de pollution que nous venons de mentionner ne sont pas des cas isolés, mais plutôt les signes d’un problème systémique dans l’intégration du principe du développement durable aux activités et à la planification quotidienne du MDN. Dans les cas étudiés, le ministère a fait fi de la législation environnementale et n’a subi en retour que très peu de conséquences.
La vérificatrice a trouvé que de nombreuses actions avaient été entreprises sans autorisation préalable, dans un contexte où la hiérarchie des responsabilités n’était pas clairement définie et où la communication et la coordination entre le MDN et certains ministères et agences gouvernementales laissaient à désirer. Le défrichement des terres au CIC Gagetown illustre particulièrement bien ce point. Entre 1995 et 1997, jusqu’à 7 250 hectares de forêt ont été coupés pour permettre l’agrandissement des aires de manœuvre de l’infanterie portée. Même si le défrichage constituait une activité conforme à un objectif établi antérieurement dans la chaîne de commandement, la vérification a révélé que le personnel du CIC Gagetown avait omis d’obtenir les autorisations requises avant de passer à l’action. Le Règlement sur le bois (1993) de la Loi sur les forêts prévoit l’obtention d’une autorisation auprès du Service canadien des forêts avant d’abattre des arbres sur une terre du MDN. En vertu d’un protocole d’entente conclu en 1979, la gestion des terres forestières appartenant au MDN incombe au Service canadien des forêts. Même si le CIC Gagetown a rompu ses liens avec le Service canadien des forêts en 1996, le protocole d’entente de 1979 n’a pas été modifié. En conséquence, il y avait toujours obligation de la part du CIC Gagetown d’obtenir l’autorisation du Service canadien des forêts avant d’abattre les arbres. Par ailleurs, le CIC Gagetown a troqué ses droits de coupe contre des services de dessouchage et la réalisation d’autres travaux liés au défrichage. Entre février 1995 et mai 1997, 50 contrats ont été octroyés en vue du défrichement et de l’agrandissement des aires de manœuvre. Les contrats stipulaient le dessouchage de 8 310 hectares à la suite de leur défrichement. Toutefois les estimations du MDN révèlent qu’à ce jour, seulement 5 600 hectares ont été dessouchés, ce, même si 7 250 hectares de forêt ont été coupés. La valeur des contrats totalise environ 4 millions de dollars tandis que, selon le Service, la valeur du bois échangé aurait oscillée autour de 6,7 millions de dollars. En septembre 2001, un rapport préliminaire interne faisait état des multiples lacunes des méthodes de passation de contrats employées au CIC Gagetown. Aucune preuve n’a été relevée indiquant que les travaux de défrichement avaient été dirigés ou autorisés par l’État-major de l’armée.
S’ils aspirent à la pratique d’une diligence raisonnable, ces derniers doivent établir des voies de communication claires et bien comprendre leurs responsabilités respectives en matière de protection de l’environnement. Pour faire en sorte que l’utilisation de ses sites d’entraînement et d’essai militaires soit conforme à la législation environnementale, le MDN doit renforcer la communication entre ses hauts fonctionnaires afin de favoriser une meilleure coordination des activités, de préciser la hiérarchie des responsabilités et de promouvoir la transparence. De plus, le MDN doit prendre des moyens concrets pour sensibiliser tous les commandants des bases canadiennes aux répercussions environnementales des entraînements et des essais militaires sur les terres de la Couronne et leur rappeler leurs obligations et leurs responsabilités en matière de protection de l’environnement. Conséquemment, le Comité recommande :
RECOMMANDATION no 1
Que le ministère de la Défense nationale, en collaboration avec Environnement Canada et le ministère des Pêches et des Océans, mette immédiatement sur pied un groupe de travail formé de hauts fonctionnaires ministériels, qui sera supervisé par un comité directeur et dont le mandat sera de favoriser l’intégration du principe du développement durable aux activités, à la planification et aux opérations quotidiennes des ministères concernés, d’améliorer la communication et la coordination entre les quartiers généraux de la Défense nationale et le terrain, et de préciser la hiérarchie des responsabilités. Le Comité recommande que le groupe de travail formule ses recommandations directement au comité de gestion de la Défense nationale.
RECOMMANDATION no 2
Que les quartiers généraux de la Défense nationale et leur haute direction sensibilisent les commandants des bases canadiennes à leurs obligations et à leurs responsabilités en matière de protection de l’environnement.
RECOMMANDATION no 3
Que les quartiers généraux de la Défense nationale prennent toutes les mesures nécessaires pour que les bases des Forces canadiennes qui envisagent des opérations de troc ou l’octroie de contrats engageant des tierces parties adhèrent scrupuleusement à la Politique gouvernementale sur la comptabilisation des opérations non monétaires et que, dans la mesure du possible, elles fassent appel à des experts et à de l’aide de l’extérieur lorsque vient le temps de mettre sur pied ces arrangements et de déterminer la juste valeur marchande de ces contrats.
Système de planification des aires de manœuvre (SPAM)
Le MDN a élaboré le SPAM en 1996 dans le but d’évaluer les répercussions environnementales des entraînements et des essais militaires sur les terres de la Couronne, de développer des plans d’action et de mettre en œuvre des mesures d’assainissement permettant d’atténuer et de gérer les problèmes environnementaux. Le protocole du SPAM exige du MDN : 1) qu’il dresse l’inventaire de toutes les ressources naturelles contenues dans ses sites d’entraînement militaire, 2) qu’il répertorie tous les types d’entraînements militaires effectués sur ces sites, 3) qu’il détermine les répercussions environnementales de ces entraînements, et 4) qu’il élabore et mette en œuvre des plans d’atténuation, de restauration, de surveillance et de suivi. Entre novembre 1993 et avril 1998, le MDN a consacré au total 2,5 millions de dollars à l’étude de ses sites d’entraînement et d’essai ainsi qu’à l’élaboration de recommandations et de mesures d’atténuation. Sept ans après sa création, le SPAM n’est encore qu’à sa phase initiale de mise en œuvre. Bien que les sites vulnérables du point de vue écologique aient été répertoriés, les mesures d’atténuation, de restauration, de surveillance et de suivi sont toujours attendues.
Compte tenu des données probantes recueillies, la vérificatrice générale attribue la lenteur de la mise en œuvre du SPAM à une piètre communication, à un manque de suivi et à la faible priorité du financement. Au terme de son enquête menée auprès des bases militaires, la vérificatrice a conclu que celles-ci avaient donné suite à environ le tiers seulement des recommandations du SPAM.
La stratégie interne du MDN prévoit que les recommandations prioritaires découlant du SPAM doivent être mises en œuvre au plus tard vers le fin du mois de mars 2004. Le MDN a informé le Comité de son intention de surveiller la mise en œuvre du SPAM et de faire en sorte qu’elle progresse rondement. Le MDN a recensé environ 1 600 sites contaminés ou susceptibles de l’être; ces sites nécessiteront des mesures de redressement et de gestion estimées à 769 millions de dollars. Toutefois, selon la réponse du MDN aux recommandations de la vérificatrice générale, c’est le Ministère même qui définira ses priorités, financera et mettra en œuvre ses activités, conformément à son processus de planification interne. Le MDN a indiqué que les recommandations découlant du SPAM rivalisent avec l’ensemble de ses autres activités pour l’obtention de financement. Il a ajouté qu’il examinera la progression de la mise en œuvre du SPAM et qu’il prendra ensuite les mesures qu’il jugera appropriées[2]. Le Comité reconnaît la bonne volonté du MDN, mais craint qu’en raison du nombre élevé de ses mandats et de ses responsabilités en concurrence pour du financement et de la nature de son procédé de planification, il est très probable que le SPAM soit relégué au bas de la liste des priorités et qu’il n’obtienne qu’une fraction du financement nécessaire, ce qui retarderait le parachèvement de sa mise en œuvre.
RECOMMANDATION no 4
Que le ministère de la Défense nationale établisse sans plus tarder le budget du parachèvement de la mise en œuvre du SPAM et qu’il en garantisse le financement à long terme.
RECOMMANDATION no 5
Que le ministère de la Défense nationale élabore un plan d’action exhaustif afin de compléter la mise en œuvre du SPAM. Le Comité recommande que le plan définisse les budgets, les priorités et le calendrier de mise en œuvre, et qu’il soit déposé au Parlement au plus tard le 31 décembre 2004.
Munitions non explosées
La vérificatrice a aussi examiné la gestion des sites susceptibles d’être contaminés par des matériaux énergétiques (munitions non explosées) en portant une attention particulière aux champs de tir réel afin de déterminer si les risques de contamination par des munitions non explosées faisaient l’objet d’une gestion et d’un suivi adéquats. Le MDN s’emploie déjà à mesurer l’ampleur de la contamination, mais les progrès demeurent lents. De nombreuses inconnues persistent relativement à la contamination des sols par les matériaux énergétiques, en particulier lorsqu’il s’agit de mesurer et d’évaluer les risques qu’elle représente pour l’environnement, la santé des humains et la sécurité. Le MDN a effectué certaines recherches en vue d’élaborer une méthodologie servant à caractériser les sites contaminés, qu’il prévoit utiliser pour déterminer le degré de contamination en matériaux énergétiques des sites d’entraînement. Cette démarche est cependant coûteuse, et les fonds, limités. On craint de ne pas pouvoir faire avancer le processus d’atténuation aussi vite qu’il le faudrait. Le MDN estime que la caractérisation environnementale de l’ensemble des sites d’entraînement militaires (à l’exclusion des sites d’entraînement et d’essai de la Marine et des Forces aériennes) se chiffrera à environ 9 millions de dollars. Si le financement annuel demeure au niveau actuel de 500 000 $, il faudra 18 ans pour contrôler tous les sites susceptibles d’être contaminés par des munitions non explosées.
Le MDN devra prendre des mesures d’assainissement pour restaurer les champs de tir qui s’avèreront contaminés. Il devra s’acquitter d’une tâche considérable : terminer le recensement des sites contaminés, déterminer les priorités et les coûts, et surveiller la progression des mesures d’assainissement et de restauration. Le MDN a déjà amorcé la caractérisation et l’évaluation du risque de certains champs de tir, mais au moment de la vérification, aucune mesure d’assainissement et de restauration n’avait encore été prise.
Certains membres du Comité se sont informés de l’état des négociations canado‑allemandes sur le partage des coûts d’assainissement des champs de tir contaminés de la base de Shilo (Manitoba). Les témoins du MDN ne se sont pas prononcés directement sur cette question, mais ils ont indiqué qu’une entente était en cours avec les États-Unis relativement à une contribution de 100 millions de dollars répartis sur dix ans visant l’assainissement de quatre installations militaires canadiennes utilisées par l’armée américaine. Le Comité demeure préoccupé par la lenteur du processus d’assainissement des sites d’entraînement et d’essai militaires susceptibles d’être contaminés par des munitions non explosées. En conséquence, il recommande :
RECOMMANDATION no 6
Que le ministère de la Défense nationale élabore un plan d’action complet en vue de recenser les sites susceptibles d’être contaminés par des munitions non explosées et qu’il prenne les mesures d’atténuation et de restauration qui s’imposent. Que le plan définisse les budgets, les priorités et le calendrier de mise en œuvre, et qu’il soit en outre déposé au Parlement au plus tard le 31 mars 2004.
RECOMMANDATION no 7
Que le rapport annuel sur les plans et les priorités du ministère de la Défense nationale inclue un inventaire exhaustif des sites d’entraînement et d’essai militaires susceptibles d’être contaminés par des munitions non explosées, de même qu’un aperçu des mesures d’assainissement et de restauration prévues et du calendrier de mise en œuvre. Que le MDN commence à faire part au Parlement des résultats obtenus durant l’année fiscale débutant le 1er avril 2004.
RECOMMANDATION no 8
Que le rapport sur le rendement du ministère de la Défense nationale inclue les résultats obtenus par rapport aux objectifs de recensement, d’assainissement et de restauration des sites d’entraînement et d’essai militaires susceptibles d’être contaminés par des munitions non explosées. Que le MDN commence à faire part au Parlement des résultats obtenus durant l’année fiscale se terminant le 31 mars 2004.
RECOMMANDATION no 9
Que le ministère de la Défense nationale rédige un rapport sur l’état des négociations canado-allemandes sur le partage des coûts d’assainissement des champs de tir contaminés de la base de Shilo (Manitoba). Que le rapport soit déposé au Parlement au plus tard le 31 mars 2004.
Le MDN devra améliorer considérablement plusieurs aspects de sa gérance environnementale. Le Comité se préoccupe particulièrement du fait que le MDN a mené des activités d’entraînement sur des terres de la Couronne en se souciant peu de la législation environnementale. La vérification a permis d’en relever plusieurs exemples, dont les cas du CIC Gagetown, de la SFC Aldergrove et du Centre d’expérimentation et d’essais maritimes des Forces canadiennes de Nanoose Bay, où des activités d’entraînement militaire ont eu lieu en dépit de leur impact négatif sur l’environnement, et lors desquelles le personnel des Forces canadiennes a manqué de diligence puisqu’il n’a pas su faire observer les procédures prescrites et les lois applicables. D’autres préoccupations découlent du manque de rigueur du ministère des Pêches et des Océans et d’Environnement Canada dans l’application de la législation sur l’environnement et dans l’imposition de sanctions lors d’entorses majeures à cette dernière.
Le Comité reconnaît que dans le passé, le MDN a fait preuve d’une bonne gérance environnementale de certains de ses sites d’entraînement et d’essai militaires. Cependant, la gérance environnementale n’est pas systématique dans toutes les bases militaires. De plus, les progrès, lorsqu’il y en a eu, ont été lents et irréguliers. Au cours des dernières années, le MDN a élaboré des protocoles et des systèmes pour évaluer et atténuer les dommages environnementaux dans ses sites d’entraînement et d’essai militaires. Bien que de telles mesures constituent un pas dans la bonne voie, le MDN n’a pas encore pris de mesures concrètes pour atténuer les dommages, restaurer les sites et assurer un suivi.
Le MDN a beaucoup de travail à faire pour intégrer les préoccupations d’ordre environnemental dans ses principes et ses opérations. Il a déjà fait timidement les premiers pas, mais il doit maintenant maintenir son engagement dans ce sens. Il doit établir ses priorités et déterminer les ressources et le financement dont il dispose s’il veut agir avec efficacité et efficience. Finalement, le MDN devra faire part du bilan de ses réalisations au Parlement ainsi qu’à la population. Le moment est venu d’agir.
Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.
Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séances nos 31 et 42) est déposé.
Respectueusement soumis,
Le président,
JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ
1 Le principe du « développement durable » a été défini pour la première fois en 1987 dans le Rapport Brundtland de la Commission mondiale sur l’environnement et le développement. Il s’agit d’« un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs ».