PACC Rapport du Comité
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HOUSE OF COMMONS
CHAMBRE DES COMMUNES
OTTAWA, CANADA
K1A 0A6
Conformément à l’alinéa 108(3)e)
du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des
communes a l’honneur de présenter son
CINQUIÈME RAPPORT
Après avoir étudié
le chapitre 11 du rapport du vérificateur général du Canada
d’octobre 2000 (Développement des
ressources humaines Canada – Subventions et contributions), les membres du
Comité permanent des comptes publics ont convenu de déposer le rapport suivant.
Introduction
Le gouvernement
fédéral fait un usage considérable des paiements de transfert (subventions et
contributions entre autres), pour répartir ses ressources et redistribuer ses
recettes. Depuis plus de 20 ans, le Bureau du vérificateur général a
réalisé un certain nombre d’études sur les programmes de subventions et
contributions des divers ministères et organismes. Il a ainsi mis en lumière
des lacunes nombreuses et persistantes dans plusieurs domaines :
conception, documents d’habilitation, gestion financière, contrôle et communication
des résultats.
Développement des
ressources humaines Canada (DRHC), créé en 1993 par suite de la fusion de cinq
ministères, gère un portefeuille de programmes de paiements de transfert
totalisant quelque 63 milliards de dollars (exercice financier 1999-2000).
Dans la plupart des cas, il s’agit de subventions législatives ou de programmes
autorisés en permanence par des lois du Parlement (p. ex. le Régime de pensions
du Canada, la Sécurité de la vieillesse, le Supplément de revenu garanti et l’assurance-emploi).
DRHC administre également un ensemble de programmes fondés sur des subventions
et des contributions votées (c.-à-d. qui exigent une autorisation annuelle du
Parlement). La plupart des programmes en question servent à créer des emplois et
à favoriser l’adaptation des travailleurs.
Au cours des
années 1980 et 1990, le Bureau du vérificateur général a examiné divers
programmes de subventions et contributions gérés par DRHC et ses prédécesseurs.
Ces études ont révélé de nombreuses défaillances dans les pratiques de
contrôle, de surveillance et de gestion financières. Les constatations sont
confirmées par les propres vérifications internes du Ministère, qui mettent en
lumière des faiblesses du même ordre. DRHC a certes réalisé un grand nombre de
vérifications internes, mais peu de recommandations ont jamais été appliquées.
Les problèmes de gestion des programmes de subventions et contributions se sont
aggravés au cours des années 90 : « Non seulement les vérifications
menées à la fin des années 1990 ont-elles démontré la persistance des problèmes
antérieurs, mais elles ont aussi révélé des problèmes systémiques touchant tous
les programmes de subventions et de contributions du Ministère et s’étalant sur
tout le cycle de vie des projets » (Chapitre 11, paragraphe 21)
En janvier 2000,
DRHC a rendu public un rapport de vérification interne concernant ses
programmes de création d’emplois qui a suscité une attention considérable du
public et un examen parlementaire approfondi. Les observations du rapport de
vérification soulevaient de nombreuses questions sur la bonne utilisation des
fonds et la réalisation des résultats désirés. Les observations contenues dans
les vérifications internes apportent des éléments de preuve et des faits
supplémentaires à l’appui des conclusions du vérificateur général concernant
l’étendue des problèmes constatés. Par suite de la publication de la
vérification interne, DRHC a instauré un Plan d’action en six points et
quelques autres mesures correctives.
Quelque temps plus
tard, le Bureau du vérificateur général a été prié de réaliser sa propre
évaluation de DRHC en matière de gestion des programmes de subventions et
contributions au cours de la période allant jusqu’à janvier 2000, afin de
déterminer si les mesures correctives déjà prises ou prévues par DRHC avaient
des chances de résoudre les problèmes observés.
Fort préoccupé par
la persistance de ces problèmes, le Comité s’est interrogé sur l’efficacité des
mesures correctives mises en place. Aussi s’est-il réuni le 20 mars 2001
pour examiner le chapitre 11 du rapport d’octobre 2000 du
vérificateur général du Canada. Ont comparu devant lui, au nom du Bureau du
vérificateur général du Canada, M. L. Denis Desautels, FCA
(vérificateur général du Canada), Mme Maria Barrados (vérificatrice générale
adjointe du Canada), M. Henno Moenting (directeur principal des Opérations
de vérification), alors que Développement des ressources humaines Canada était
représenté par Mme Claire Morris (sous-ministre), M. Alan Winberg (sous-ministre
adjoint des Services financiers et administratifs) et M. Hy Brader
(sous-ministre adjoint principal de la Prestation des services).
Le présent rapport
contient les constatations et recommandations établies par le Comité à la suite
de cette réunion.
Constatations et
recommandations
Le vérificateur
général du Canada a résumé les constatations de la vérification. Les résultats
en question concernent surtout la gestion de quatre des programmes de
subventions et contributions réalisés par DRHC : le Fonds transitoire pour
la création d’emplois et son successeur, le Fonds du Canada pour la création
d’emplois; le programme Jeunes stagiaires Canada; le Programme de partenariats
pour le développement social; et l’Initiative de partenariats sectoriels, qui
ensemble représentent environ 560 millions de dollars en subventions et
contributions. La vérification portait sur le cycle complet des divers projets,
de l’étape de la proposition jusqu’à l’achèvement.
Les constatations
ont confirmé et amplifié celles de la vérification interne de DRHC : de
graves défaillances ont été constatées dans les processus de sélection et
d’approbation des projets, ainsi que dans la gestion et le contrôle financiers
des projets approuvés. On a ainsi observé dans de nombreux cas des modalités inacceptables,
par exemple, un non-respect des dispositions des ententes de contribution par
suite d’arrangements informels écrits ou verbaux avec les promoteurs des
projets, des transgressions des autorisations applicables, ou encore des
mesures inadéquates de contrôle des finances ou des activités. Des lacunes
existaient également dans la conception des projets et dans la façon de mesurer
et de rapporter les résultats des projets et des programmes. M. Desautels a
affirmé que les lacunes dépassaient les aspects purement administratifs et que
les règles de la bonne gestion financière n’étaient pas respectées. Dans
certains cas, les paiements concernaient des coûts inadmissibles et dans
d’autres, les destinataires n’auraient pas dû recevoir les montants qui leur
avaient été versés.
Le vérificateur
général a tenu à souligner que la pratique actuelle du gouvernement limitait la
constatation des trop-payés uniquement aux cas où un ministère peut démontrer
que le promoteur n’a pas respecté ses obligations en vertu des accords de
contribution. Donc, lorsque les fonctionnaires du ministère ne respectent pas
l’accord, volontairement ou non, les paiements faits à tort ne sont pas
identifiés comme des trop-payés et ne peuvent pas être recouvrés. Même si les
vérifications ont mis en lumière beaucoup d’autres pratiques inacceptables du
même genre, aucun cas de fraude ou de délit n’a été constaté.
DRHC fait des
progrès satisfaisants dans la concrétisation des engagements pris dans son Plan
d’action en six points, le Ministère respecte généralement ses calendriers
d’application et a prévu d’autres initiatives comme complément au Plan
d’action.
Tout en estimant
que les initiatives en cours s’attaquaient efficacement aux lacunes, le Bureau
du vérificateur général juge qu’il est trop tôt pour savoir si DRHC a
effectivement modifié de façon essentielle et permanente ses méthodes courantes
de réalisation des programmes de subventions et contributions.
Le Ministère doit
poursuivre l’effort entrepris en vue de mettre en œuvre des mesures correctives
et de surveillance de ses résultats. Tout en faisant preuve de continuité dans
son leadership et d’une bonne capacité de gestion, de supervision et de
prestation des services à tous les niveaux, il doit appliquer des méthodes de
contrôle interne efficaces : gérer judicieusement les risques, mesurer le
rendement et maintenir une fonction de vérification interne respectée et
compétente.
De l’avis du
vérificateur général, pour en arriver à un équilibre entre la nécessité
d’instaurer des modalités souples et efficientes de prestation des programmes
et celle d’assurer une saine gestion financière, il faudrait exercer certains
contrôles fondamentaux, si modeste que soit la subvention ou de la
contribution. Une gestion financière adéquate ne suppose pas nécessairement le
recours à une réglementation excessive et lourde. Au-dessus d’un certain
plancher, les contrôles financiers devraient être fonction de la taille du
projet et des risques en jeu : plus une proposition est importante et plus
elle comporte de risques, plus les renseignements exigés devraient être
nombreux.
On devrait
également s’intéresser en permanence à la capacité du Ministère de réaliser des
programmes de subventions et contributions. DRHC a convenu avec le Secrétariat
du Conseil du Trésor de procéder à des études de la charge de travail, ce qui,
selon le vérificateur général, permettrait d’établir des repères utiles pour
l’exécution de ses programmes.
Mme Morris a
informé le Comité des progrès des mesures correctives et, notamment du Plan
d’action en six points, de même que des autres initiatives visant à renforcer
la reddition des comptes et les structures décisionnelles du Ministère. La
sous-ministre a insisté sur quelques réalisations importantes. Dans l’ensemble,
le calendrier d’application des mesures correctives est respecté; des efforts
sont déployés pour renforcer les contrôles; et, d’après les rapports d’étape de
DRHC, des améliorations significatives et mesurables se font déjà sentir dans
l’administration et la gestion de subventions et contributions du Ministère.
Celui-ci a
commencé la réalisation d’initiatives qui complètent et dépassent le Plan
d’action en six points et qui visent à régler les problèmes cités par le
vérificateur général :
· Il a mis en œuvre une étude sur la gestion des programmes, c’est-à-dire qu’il examine les objectifs, les critères d’admissibilité et les mesures du rendement en vue d’opérationnaliser ses objectifs généraux.
· Il déploie des efforts pour faire en sorte que les ententes avec les promoteurs reflètent et expliquent clairement les résultats qu’on attend de chaque projet.
· Il a mis en place un Cadre d’assurance de la qualité, conçu en vue de déceler et de corriger les erreurs administratives commises dans la réalisation des projets. De plus, la Direction du contrôle de la performance fournit aux cadres supérieurs du Ministère une évaluation continue des résultats des efforts déployés en vue de satisfaire aux normes administratives désirées.
· Il diffuse davantage de renseignements sur ses programmes par le truchement de son site Web et de ses divers bureaux.
· Il consacre davantage de ressources à l’amélioration de sa capacité de prestation des programmes.
· Il a restructuré ses mécanismes de gestion et de reddition des comptes afin d’améliorer l’exécution des programmes de subventions et de contributions et, en collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor, il a étudié la réalisation de ses programmes de subventions et contributions dans le but d’établir un meilleur équilibre entre les prestations locales, régionales et nationales.
· Il cherche constamment à créer un juste équilibre entre l’exécution efficace des programmes et une saine gestion financière.
Fonction de
vérification interne
Les Services de
vérification interne sont chargés de fournir à la haute direction des
renseignements et avis sur le caractère adéquat et le rendement des systèmes de
contrôle interne. On s’attend à ce que ces services recensent et examinent les
secteurs à risque au sein du Ministère et fassent état sans délai de leurs
constatations à la haute direction. On s’attend en outre à ce que la haute
direction réagisse rapidement pour corriger les lacunes et prenne des mesures
de suivi.
Le Comité a voulu
savoir pourquoi DRHC avait si peu respecté ses propres règles et règlements
touchant les programmes de subventions et contributions et pourquoi les
recommandations des vérifications internes antérieures avaient donné lieu à
très peu de mesures de redressement, voire à aucune.
Au cours de la
première décennie de sa création, DRHC a mis l’accent sur la prestation des
services, l’élimination des lourdeurs administratives et la délégation de
pouvoirs au personnel de première ligne. Au même moment, on
réduisait l’importance
accordée au maintien de contrôles clés en matière de finances et de gestion. Au
milieu des années 1990, le Ministère a réduit les ressources et le personnel
affectés à la fonction de vérification interne et éliminé des points de
contrôle, ce qui a miné davantage l’intégrité des contrôles ministériels. La
réduction des effectifs et la dévolution de programmes et de services aux
provinces et à d’autres organismes ont aussi entraîné une perte de la mémoire,
de l’expérience et de la capacité institutionnelles. Le rapport mentionne qu’au
cours des années 1990, DRHC savait qu’il y avait de graves lacunes dans la
gestion de ses programmes de subventions et contributions. Malgré les
avertissements donnés lors de vérifications internes, on n’a pas appliqué de
mesures correctives et le problème a persisté tout au long de la décennie.
Vers la fin des
années 1990, DRHC a commencé à remettre l’accent sur les contrôles internes et
la gestion des risques en instaurant des initiatives liées à la modernisation
de la fonction de contrôleur.
Le Comité a
demandé si le Ministère accordait suffisamment de ressources à la fonction de
vérification interne à l’heure actuelle. En réponse, Mme Morris a décrit le
fonctionnement du bureau de vérification interne de DRHC ainsi que du Comité de
vérification interne et d’évaluation, ce dernier étant présidé par le
sous-ministre adjoint, afin d’insuffler une plus grande vigueur au processus de
vérification interne.
Après qu’un
programme a été vérifié, les observations et recommandations sont présentées au
Comité de vérification interne et d’évaluation, où siègent la plupart des
principaux sous-ministres adjoints. Le SMA responsable du programme vérifié est
également chargé de préparer la réponse de la direction et de mettre en œuvre
un plan d’action en vue de remédier aux problèmes relevés. Le vérificateur
général siège aux réunions en tant qu’observateur et fournit avis et conseils
sur les différentes questions examinées au sein de ce comité.
Mme Morris a
également souligné qu’il faut faire une distinction entre la personne
responsable du processus de vérification, soit le directeur général de la
vérification, et celle qui est chargée de remédier aux problèmes recensés lors
d’une vérification, soit le gestionnaire ou le sous-ministre adjoint
responsable du programme.
Outre l’unité de
vérification interne, il existe une unité distincte au sein des Services
financiers et administratifs de DRHC, le Groupe de contrôle interne, mis sur
pied pendant l’année écoulée et qui a pour fonction de suivre systématiquement
la mise en œuvre des recommandations de vérification.
Le vérificateur
général a fait observer qu’il était très important qu’une organisation soit
dotée d’une entité comme un comité de vérification chargé de suivre l’activité
du service de vérification interne. Un tel comité rehausse le profil de la fonction
de vérification interne au sein de l’organisation, de sorte qu’il devient plus
probable que les recommandations proposées dans le cadre de cette fonction
soient mises en œuvre beaucoup plus rapidement.
Mme Morris a
ajouté que, s’il est essentiel de disposer d’assez de ressources pour répondre
adéquatement aux exigences de la vérification, il est également essentiel
d’établir un équilibre entre la capacité de faire des vérifications et celle de
gérer adéquatement les programmes. DRHC est en pourparlers avec le Conseil du
Trésor afin d’assurer l’affectation de ressources adéquates à la fonction de
vérification interne.
Il importe
néanmoins de préserver les principes de la vérification interne et d’assurer
aux vérificateurs internes un degré d’indépendance suffisant pour qu’ils
puissent choisir les programmes ministériels ou les aspects de programmes à
vérifier. Le Secrétariat du Conseil du Trésor vient de produire une nouvelle
politique sur la vérification interne et l’évaluation à l’échelle du gouvernement,
et ce qui se fait à DRHC est certainement compatible avec cette nouvelle
politique.
Le Comité note
avec satisfaction les efforts déployés récemment par DRHC pour renforcer la
fonction de vérification interne. On a beaucoup accompli pour rétablir l’équilibre
entre une prestation souple des programmes et services et le maintien de
contrôles financiers adéquats et raisonnables, mais il faut demeurer vigilant
pour ne pas mettre en péril l’intégrité de la gestion financière des
subventions et contributions au sein du Ministère.
Recommandation
no 1
Que Développement
des ressources humaines Canada divulgue, dans son Rapport annuel sur le
rendement au Parlement, les sommes consacrées à la fonction de vérification
interne.
Recommandation
no 2
Que Développement des
ressources humaines Canada divulgue, dans son Rapport annuel sur le rendement
au Parlement, le nombre de programmes vérifiés et examinés par le Comité de
vérification interne et d’évaluation pour l’année en question, et qu’il
fournisse un résumé des observations et recommandations contenues dans les
vérifications internes ainsi qu’un résumé de ses plans d’action et échéanciers
de mise en œuvre à cet égard.
Préoccupations
concernant certaines pratiques de gestion financière
Lors de sa
vérification, le Bureau du vérificateur général avait exprimé des
préoccupations concernant certaines pratiques de gestion financière du
Ministère. Il avait notamment signalé le cas des paiements anticipés mensuels,
lesquels ne fluctuaient guère d’un mois à l’autre, mais augmentaient subitement
et de façon marquée peu avant la fin de l’exercice financier.
Le Comité s’est
informé des causes de ces augmentations subites et Mme Morris a indiqué que
l’évolution des dépenses dépendait de la nature du projet financé. Les
gestionnaires de projets reportent les paiements jusqu’à ce qu’ils soient
raisonnablement assurés que les fonds seront disponibles, après quoi ils
effectuent les versements, ce qui crée une tendance récurrente à des dépenses
stables pendant la plus grande partie de l’année, suivies d’un pic soudain lors
du dernier mois de l’exercice.
M. Moenting a fait
observer que les gestionnaires de projets sont nécessairement prudents. Tout au
long de l’année, ils reçoivent de nombreuses demandes pour des projets et,
s’ils les approuvaient toutes, ils épuiseraient rapidement leurs budgets.
M. Winberg a
expliqué que la poussée soudaine des dépenses en fin d’exercice peut également
s’expliquer par le fait que la plupart des ententes de projet signées en cours
d’exercice prennent fin le 31 mars. Cette pratique tient à des raisons de
commodité et à une saine gestion compatible avec les systèmes et pratiques
comptables du gouvernement, en vertu desquels les fonds sont disponibles
jusqu’au 31 mars.
Mme Barrados a
commenté l’approche utilisée par DRHC pour la gestion financière de ses
programmes de subventions et contributions. Il y avait des questions concernant
la manière dont le Ministère effectue les paiements au titre de ses projets.
Pour tous les programmes examinés, on a noté de nombreux cas où les avances ne
correspondaient pas aux prévisions de trésorerie, ou encore dépassaient les
sommes maximales prévues dans la politique du Conseil du Trésor. En outre, la
vérification s’attendait à observer des rythmes de paiement plus réguliers au
cours de l’exercice financier.
Le Comité a
exprimé des préoccupations concernant les hausses subites des dépenses de
programme en fin d’exercice à DRHC. De telles pratiques de gestion financière
ne garantissent pas l’utilisation économique, efficiente et efficace des
deniers publics. Le Comité propose:
Recommandation
no 3
Que Développement
des ressources humaines Canada veille à ce que les avances consenties dans le
cadre de ses programmes de subventions et contributions respectent toutes les
exigences de la Loi sur la gestion des
finances publiques et que les versements soient faits au moment le plus
avantageux pour les programmes financés, de manière a en assurer la réussite.
Le Ministère devrait faire état des progrès accomplis dans le cadre de cette initiative
dans son Rapport sur le rendement au Parlement pour la période débutant le
31 mars 2002.
Recommandation
no 4
Que Développement
des ressources humaines Canada fasse paraître, dans ses rapports annuels au
Parlement, des graphiques et des tableaux montrant les décaissements mensuels
en espèces au titre de ses principaux programmes de subventions et
contributions. Le Ministère devrait faire paraître ces graphiques et ces
tableaux dans son Rapport annuel au Parlement concernant l’exercice financier 2001-2002.
Vérification des
subventions
On a soulevé des
questions au sujet de la politique de longue date qui consiste à soustraire les
subventions aux vérifications. Les accords de contribution sont sujets à
vérification, mais pas les subventions. Compte tenu du fait que de grosses
sommes d’argent sont en jeu dans certaines subventions, le Comité s’est demandé
si le gouvernement ne devrait pas modifier cette politique et se donner la
possibilité, dans certaines circonstances, de vérifier les programmes de subventions.
Le vérificateur
général a indiqué qu’on devrait maintenir la politique d’exempter les
subventions des vérifications, que le gouvernement devrait se réserver le droit
de vérifier les contributions et qu’il est juste et légitime pour le gouvernement
d’établir les conditions des contributions. Toutefois, il a convenu que la
politique actuelle consistant à soustraire les subventions aux vérifications
peut susciter des préoccupations lorsque les sommes en cause deviennent
substantielles. Comme solution possible, M. Desautels a proposé que, dans
certaines circonstances, on puisse redéfinir une subvention en tant que
contribution et l’assujettir ainsi à une vérification dans la mesure où le
montant alloué dépasse un certain seuil.
Le Comité propose
donc ce qui suit :
Recommandation
no 5
Que le Secrétariat
du Conseil du trésor envisage de définir des circonstances précises dans
lesquelles des subventions pourraient être converties en contributions. Le
Secrétariat du Conseil du trésor devrait présenter le résultat de ce travail
dans son Rapport sur le rendement au Parlement pour la période se terminant le
31 mars 2002.
Conclusion
Le Comité
permanent des comptes publics salue les efforts sérieux déployés par le
Ministère pour régler les nombreux problèmes en souffrance dans
l’administration et la gestion des subventions et contributions qui ont été
signalés dans les différentes vérifications. On a déjà accompli beaucoup et il
semble y avoir de plus en plus d’améliorations. Mais peu importe les progrès
accomplis, il reste du pain sur la planche. La réussite ou l’échec des
initiatives du Ministère dépend de la capacité de ce dernier de poursuivre sur
la lancée de ses réformes. Le Comité n’attend rien d’autre qu’une poursuite des
améliorations et il suivra de près les résultats décrits dans les rapports
annuels sur le rendement que présente le Ministère au Parlement et dans les
rapports de suivi établis par le Bureau du vérificateur général. Compte tenu
des problèmes de longue date liés aux programmes de subventions et de
contributions, les demi-mesures ne sont plus acceptables. Le rétablissement et
le maintien de la confiance du public dans l’intégrité du gouvernement fédéral
exigent absolument que le Ministère adhère à des politiques de saine gestion
financière. Le Ministère doit faire preuve de leadership et régler entièrement
les problèmes en suspens qui touchent l’administration et la gestion de ses
programmes de subventions et contributions.
Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande au gouvernement
de déposer une réponse complète à ce rapport.
Une copie des
procès-verbaux pertinents (réunions nos 6 et 14) est déposée.
Respectueusement soumis,
Le président,
John Williams, député