PACC Rapport du Comité

Conformément à l’alinéa 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics a créé un sous-comité des lignes directrices et normes internationales relatives aux états financiers du secteur public. Le Comité a examiné le rapport de ce Sous-comité et a convenu de présenter le rapport suivant à la Chambre.

I.               INTRODUCTION

1.        Le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (ci-après appelé le Comité) dont le mandat comprend notamment « la revue des comptes publics du Canada… et la présentation de rapports à ce sujet[1] », a traditionnellement choisi comme objet d’étude des secteurs importants des comptes publics tels que les états financiers du gouvernement du Canada et des sociétés d’État. En conséquence, les membres du comité s’intéressent particulièrement au format et à la qualité des états financiers du gouvernement du Canada.

2.        La question des normes internationales relatives aux états financiers a été soulevée pour la première fois lors d’une réunion du Comité tenue le 9 juin 1998 et consacrée aux Comptes publics du Canada, 1996-1997. Le Comité s’est demandé si la situation financière du gouvernement fédéral se présenterait sous un jour plus favorable si ce gouvernement utilisait les méthodes de présentation de rapports financiers utilisées par d’autres pays de l’OCDE. De plus, on a demandé aux témoins :

Y a-t-il un mouvement qui se dessine, au ministère des Finances ou dans la fonction publique, en faveur de l’établissement de normes internationales efficaces… qui permettraient de faire des comparaisons précises? Si nous établissions de telles normes de comptabilité, on parlerait tous de la même chose. (M. Harb) (9.6.98 : 1625)

3.        Le vérificateur général du Canada, M. L. Denis Desautels, FCA, a répondu que « de gros efforts sont faits un peu partout dans le monde pour normaliser la comptabilité et la divulgation de renseignements ». M. Desautels a précisé que l’International Federation of Accountants (IFAC) participait à ces efforts. (9.6.98 : 1625)

4.        Peu après, certains membres du Comité se sont déclarés intéressés à examiner de plus près la tentative de mise sur pied de normes internationales pour la présentation des états financiers du secteur public. Le Comité a donc créé un sous-comité (le Sous-comité des lignes directrices et normes internationales relatives aux états financiers du secteur public, ci-après appelé le Sous-comité) et lui a confié pour mandat de voir s’il fallait établir des lignes directrices et normes internationales relatives aux états financiers du secteur public.

5.        Au cours de ses travaux, le Sous-comité a cherché à s’informer de tous les efforts réalisés pour mettre sur pied des lignes directrices et normes internationales relativement aux états financiers du secteur public. Il s’est aussi renseigné sur les pratiques exemplaires en matière de normes de présentation des rapports financiers pour le secteur public aussi bien au Canada qu’à l’étranger. À l’occasion de ses travaux, le Sous-comité s’est rendu compte des répercussions de la corruption dans le secteur public, notamment au sein des pays en développement. À la suite de ce constat, il a cherché à voir si de bonnes pratiques de présentation des rapports financiers pourraient contribuer à limiter la portée de ce phénomène.

6.        Pour mener à bien ses recherches, le Sous-comité a tenu 11 réunions et entendu 12 témoins. En février 1999, le président du Sous-comité, M. John Williams, est allé avec le vérificateur général du Canada, M. Denis Desautels, en Australie et en Nouvelle-Zélande, où il a recueilli des informations sur la présentation des rapports financiers du secteur public. En mai 2000, plusieurs membres du Sous-comité se sont rendus à Washington D.C. pour en savoir plus sur les méthodes de présentation de rapports financiers au niveau fédéral aux États-Unis. Ils se sont aussi renseignés auprès du Fonds monétaire international (FMI), de la Banque mondiale et de la Banque interaméricaine de développement sur le rôle que jouaient les institutions financières internationales (IFI) pour promouvoir la création et l’adoption de lignes directrices et normes internationales relativement aux états financiers du secteur public. La liste détaillée des réunions tenues à Ottawa avec témoins figure en annexe à ce rapport.

7.        Avant de passer au corps de ce rapport, le Sous-comité souhaite témoigner sa gratitude à tous les témoins qu’il a entendus. Ces témoins ont généreusement partagé leurs connaissances sur ces questions complexes avec les membres du Sous-comité, et c’est grâce à leur appui que le Comité est en mesure de présenter le rapport qui suit.

II.             L’EXPÉRIENCE CANADIENNE

8.        Les normes et pratiques du Canada relativement aux états financiers du secteur public sont parmi les plus avancées au monde. Cette situation s’explique par l’existence de bonnes pratiques de présentation des états financiers qui ont été mises en œuvre dès les origines de notre pays, et à l’existence plus récente d’un organe d’établissement de normes dont les directives sont universellement acceptées par tous les paliers de gouvernement du Canada.

9.        Le Canada est doté d’un des très rares organes d’établissement de normes de comptabilité existant actuellement dans le monde, le Conseil sur la comptabilité pour le secteur public (CCSP) de l’Institut canadien des comptables agréés (ICCA). Le CCSP a su convaincre les gouvernements fédéral et provinciaux de préparer des états financiers annuels pour l’ensemble du gouvernement (ou des états financiers sommaires) sur la base de la comptabilité d’exercice modifiée. Les gouvernements fédéral et provinciaux adhèrent volontairement à ces normes, et certains gouvernements provinciaux sont même allés plus loin en passant à la comptabilité d’exercice pour toutes les opérations, une initiative qui sera bientôt suivie par le gouvernement fédéral.

10.  Grâce à l’existence du CCSP et au fait que les gouvernements ont été d’accord pour adopter ces normes, le Canada est devenu un chef de file en matière de présentation des états financiers du secteur public. Comme le disait au Sous-comité, M. Eric Peters, le vérificateur provincial de l’Ontario, le Canada « est déjà un chef de file mondial en ce qui a trait à l’établissement des normes comptables et à la qualité de la comptabilité générale et de la reddition des comptes ». (5.5.99 : 1610) Il ajoutait qu’il donnerait « facilement » au Canada une note de huit et demi ou neuf sur dix pour son application des normes (5.5.99 : 1615), et confirmé que le Canada retirait de nombreux avantages de ce système :

La qualité des états financiers du gouvernement du Canada, qui sont fondés sur des principes et des normes comptables saines, nous aide à maintenir nos cotes de crédit, la valeur du dollar canadien, et nous fait économiser annuellement des millions de dollars en frais d’intérêt sur l’importante dette des gouvernements fédéral et provinciaux. (5.5.99 : 1615)

11.  Même avant la création d’un organe d’établissement des normes, les pratiques d’enregistrement des données et de présentation de rapports financiers du gouvernement fédéral se caractérisaient par une certaine cohérence et une certaine stabilité, ainsi que par des améliorations progressives régulières. Comme le disait au Sous-comité M. Colin Potts, ancien sous-contrôleur général du Canada :

Les rapports financiers du gouvernement du Canada sont en avance sur ceux de la plupart des autres pays. Ils ne cessent d’évoluer dans le but de satisfaire aux exigences du Parlement et d’améliorer constamment le niveau de rapport. (26.5.99 : 1540)

12.  Il est bon de souligner, comme l’a fait M. Potts, qu’une bonne partie des plus importantes modifications récentes découlent en droite ligne des nouvelles normes pour le secteur public élaborées par le Conseil sur la comptabilité pour le secteur public. Dans son témoignage, M. Potts a souligné à quel point il était important de disposer d’un tel organe d’élaboration des normes qui fonctionne en toute indépendance du gouvernement. Cela montre aussi que les gouvernements peuvent très bien adopter des pratiques communes de présentation des états financiers sans y être légalement tenus.

13.  Toutefois, dans son rapport d'avril 1998 à la Chambre des communes, le vérificateur général du Canada s’inquiétait de constater que, à son avis, le gouvernement du Canada avait « commencé à déroger tant aux normes comptables objectives qu’à ses propres conventions comptables pour certaines opérations[2] ». En raison de cette impression que le gouvernement s’écartait de ces normes, le vérificateur général a assorti de nuances l’avis qu’il a émis sur les états financiers du gouvernement du Canada pour les exercices 1996-1997 et 1997-1998.

14.  Ces indications montrent bien à quel point il est important de respecter scrupuleusement des normes comptables objectives. Le Comité reconnaît que le gouvernement du Canada respecte les normes du CCSP et recommande :

RECOMMANDATION 1 :

Que le gouvernement du Canada continue de respecter les normes établies par le Conseil sur la comptabilité pour le secteur public de l’Institut canadien des comptables agréés.

15.  Bien que les pratiques actuelles de présentation des états financiers soient bien adaptées à leurs fonctions, le Sous-comité a appris qu’elles laissaient encore à désirer à l’occasion. Comme l’a dit M. Peters, « il reste encore du chemin à parcourir ».

16.  Au fil des ans, le gouvernement fédéral a progressivement évolué d’une pure comptabilité de caisse vers une comptabilité d’exercice pour toutes les opérations qui permet de mesurer les retombées financières des transactions et des autres phénomènes économiques au cours de l’exercice même durant lequel ils ont lieu.

17.  L’évolution des pratiques et politiques comptables va dans le sens de la volonté du gouvernement de présenter des rapports sur les sorties et les résultats, ce qui implique une mise en parallèle des coûts et des avantages des programmes et activités du gouvernement. Le Sous-comité a entendu des témoins dire que le gouvernement fédéral est maintenant prêt à modifier en profondeur ses pratiques de présentation de rapports financiers pour aller dans le sens de cet objectif.

18.  Dans plusieurs études, on a demandé que soient améliorées les informations financières permettant la prise de décision au niveau du gouvernement fédéral[3]. Ces revendications viennent du fait que l’on estime que les politiques, systèmes et pratiques comptables actuels du gouvernement n’appuient pas correctement les processus de décision ministériels. Le passage à la comptabilité d’exercice a été universellement proposé comme solution. Ce système permettrait d’avoir des informations financières plus cohérentes, d’être plus conscient des coûts, de prendre des décisions mieux fondées et de mieux évaluer le rendement, tout cela contribuant à une meilleure reddition de comptes et à une plus grande transparence.

19.  En réponse à l’expression de ces besoins, le Secrétariat du Conseil du Trésor a lancé en 1989 la Stratégie d’information financière, ou SIF. Dans son budget de février 1995, le ministre des Finances a annoncé que le gouvernement du Canada passerait à la comptabilité d’exercice pour toutes les opérations avant le 1^er avril 2001 dans le cadre de la SIF.

20.  Le Comité et le vérificateur général du Canada sont très intéressés par la SIF. Le vérificateur général a publié une série de rapports à ce sujet[4]. Ces rapports ont été examinés par le Comité des comptes publics qui, dans ses propres rapports, a exprimé son appui à la SIF et recommandé qu’elle soit pleinement mise en œuvre en temps opportun[5].

21.  En mai 1999, le Sous-contrôleur général de l’époque, M. Potts, annonçait au Sous-comité que l’initiative de SIF serait mise en œuvre le 1^er avril 2001. Le Sous-comité est intimement convaincu que la pleine mise en œuvre de cette stratégie répond à la nécessité qui se fait sentir d’améliorer la façon dont le gouvernement fédéral enregistre ses transactions financières et présente ses rapports sur ces transactions. En conséquence, pour que le gouvernement présente des états financiers conformes aux attentes contemporaines, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 2 :

Que le gouvernement du Canada mette pleinement en œuvre la Stratégie d’information financière en respectant la date prévue du 1^er avril 2001.

22.  Le Sous-comité se pose cependant encore des questions sur la portée de la comptabilité d’exercice dans le cadre de la SIF. D’après les plans actuels, la comptabilité d’exercice pour toutes les opérations sera adoptée pour la préparation du budget annuel et la présentation de rapports sur les résultats financiers présentés au Parlement dans les Comptes publics du Canada. Par conséquent, quatre importants documents comptables — le budget, les Comptes publics, les rapports sur les plans et priorités et les rapports ministériels sur le rendement —contiendront tous des informations financières formulées sur la base d’une comptabilité d’exercice pour toutes les opérations. Toutefois, il n’existe toujours pas de plan définitif visant à fonder un document comptable fondamental — le Budget principal des dépenses, le Budget supplémentaire des dépenses, et l’affectation des crédits qui en découlent — sur une comptabilité d’exercice pour toutes les opérations.

23.  Le vérificateur général du Canada et le Comité permanent des comptes publics ont tous deux souligné qu’il fallait utiliser la comptabilité d’exercice pour toutes les opérations financières présentées dans tous les documents comptables essentiels soumis au Parlement. M. Potts a annoncé au Sous-comité que le Secrétariat du Conseil du Trésor avait entamé des consultations avec des représentants du Parlement et d’autres personnes afin de définir le modèle le plus approprié pour présenter les crédits sur la base d’une comptabilité d’exercice et définir la meilleure façon de mettre en œuvre ce modèle. (26.5.99 : 1600)

24.  Le gouvernement a répondu positivement aux recommandations du Comité, qui l’invitait à mener à bien ses consultations sur l’allocation des crédits parlementaires selon la méthode de la comptabilité d’exercice, et à présenter les résultats de ces consultations au Parlement[6]. Tout en se réjouissant dans l’ensemble de cette réponse, le Sous-comité estime qu’il est maintenant temps de passer de la consultation aux engagements. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 3 :

Que le gouvernement du Canada veille à ce que tous les documents comptables comportant des informations financières à l’intention du Parlement soient formulés selon la méthode de la comptabilité d’exercice pour toutes les opérations, aussitôt que possible;

RECOMMANDATION 4 :

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor achève ses consultations avec les parlementaires en vue de déterminer les meilleures formules possibles de passage à la méthode de la comptabilité d’exercice pour toutes les opérations concernant les crédits parlementaires et qu’il soumette un rapport sur les résultats de ces consultations à la Chambre des communes d’ici le 31 mars 2002; et

RECOMMANDATION 5 :

Que le gouvernement du Canada passe à la méthode de la comptabilité d’exercice pour l’allocation des crédits parlementaires d’ici le 1^er avril 2003.

25.  En raison de pressions budgétaires, les gouvernements ont dû faire la preuve que leurs programmes produisaient les résultats escomptés. Au niveau fédéral, cet impératif s’est traduit par des rapports annuels présentés par les ministères qui tentent précisément de faire la preuve de ce qui a pu être réalisé dans les grands domaines de programmes.

26.  Les rapports ministériels annuels sur le rendement, ainsi que les rapports ministériels annuels sur les plans et priorités, sont désormais des éléments clés dans le cycle budgétaire. Même s’ils représentent un gros progrès, ces documents doivent encore être affinés davantage pour pouvoir répondre pleinement aux besoins du Parlement. En particulier, les rapports ministériels sur le rendement doivent mieux faire l’adéquation entre les résultats et les coûts des programmes. Cela ne sera possible que par une meilleure juxtaposition des données financières et des informations sur le rendement. Étant donné que grâce à la SIF, les ministères seront bientôt en mesure de préparer leurs propres états financiers[7], ils devraient pouvoir faire rapport de ces données en parallèle avec des informations sur leur rendement. Le Comité recommande par conséquent :

RECOMMANDATION 6 :

Que, conjointement avec la mise en œuvre de la Stratégie d’information financière, tous les ministères et agences commencent à préparer et à rendre publics leurs états financiers sous forme vérifiable au moins une fois par an; et

RECOMMANDATION 7 :

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor envisage d’inclure les états financiers des ministères dans les rapports annuels sur le rendement de ceux-ci d’une façon qui permette plus facilement de comparer les conclusions et les résultats des programmes aux coûts de ces derniers.

III.           AUTRES PAYS

27.  Ce qu’on peut constater dans les autres pays en matière de rapports financiers dans le secteur public contraste nettement avec ce qui se fait au Canada. Dans le monde entier, les méthodes comptables utilisées par les gouvernements varient d’un pays à l’autre. Dans de nombreux pays, et notamment ceux qui sont membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), soit qu’il n’existe pas de normes en matière de rapports comptables et financiers, soit qu’elles y sont encore aux toutes premières phases de leur élaboration, soit encore qu’elles ne s’appliquent qu’à certaines catégories d’entités du secteur public. Selon M. Peters, aucun des pays de l’OCDE (hormis le Canada, les États-Unis et l’Australie) n’a de normes comptables qui s’appliquent au secteur public. (5.5.99 : 1610) Par ailleurs, parmi tous les pays de l’OCDE, seuls le Canada, l’Australie, la Finlande, la Nouvelle-Zélande, la Suède et l’Islande ont des états financiers pour l’ensemble de l’administration publique. Il n’en va pas de même pour l’Allemagne et pour le Royaume-Uni, même si ce dernier s’engage dans cette direction. (26.5.99 : 1610)

28.  La Nouvelle-Zélande, l’Australie et l’Islande utilisent une comptabilité d’exercice pour toutes les opérations, alors que l’Allemagne suit toujours la méthode de la comptabilité de caisse. Les États-Unis utilisent la comptabilité d’exercice pour toutes les opérations sauf pour les recettes fiscales, mais cette exception va bientôt disparaître. De son côté, le Royaume-Uni utilise une comptabilité d’exercice modifiée mais, à l’instar du Canada et des États-Unis, il va également adopter la méthode de la comptabilité d’exercice pour toutes les opérations.

29.  Aux États-Unis, les normes comptables sont fixées par deux organismes. Le Financial Accounting Standards Advisory Board (FASAB) fixe les normes pour le gouvernement fédéral. Le Governmental Accounting Standards Board (GASB) fixe les normes pour les gouvernements des États et les administrations publiques locales. Contrairement au CCSP canadien, le FASAB américain n’est pas indépendant par rapport au gouvernement. Comme le disait dans son témoignage Ronald Salole (directeur adjoint, Normes comptables, Institut canadien des comptables agréés), ce manque d’indépendance « a une incidence sur la question de savoir si les normes qu’il fixe seront acceptées par les vérificateurs ». (5.5.99 : 1555)

30.  M. Peters a dit dans son témoignage que les efforts accomplis par les États-Unis pour produire des états financiers couvrant l’ensemble de l’administration publique fédérale avaient produit des résultats insatisfaisants. Il a cité les propos du contrôleur général des États-Unis qui avait dit ceci au sujet des états financiers de 1997 :

Ces états financiers consolidés et ces notes ne fournissent pas une source fiable d’information pour que le gouvernement ou le public puisse prendre des décisions. Ces lacunes diminuent par ailleurs la fiabilité de toute information dans la discussion et l’analyse de gestion qui les accompagnent et de toute autre information financière, notamment l’information budgétaire et l’information que le gouvernement peut utiliser au jour le jour, qui provient des mêmes sources de données que les états financiers consolidés. (5.5.99 : 1610)

31.  En ce qui concerne les États-Unis, M. Peters a déclaré que « il ne s’agit pas uniquement de milliards; dans un cas, il y a presque un billion de transactions qui ne figurent pas dans ces comptes. » (5.5.99 : 1610) Lorsqu’il a pris la parole devant le Sous-comité le 9 mai 2000, M. David Walker, le contrôleur général des États-Unis, a indiqué que le gouvernement américain était toujours dans l’incapacité de produire, pour l’ensemble de l’administration publique fédérale, des états financiers qui puissent faire l’objet d’une opinion de vérificateur sans réserve aucune.

32.  Bien que le Sous-comité ait appris que de nombreux pays, dont plusieurs pays fortement industrialisés, sont en retard sur le Canada dans le domaine des rapports financiers dans le secteur public, il a également appris que les pratiques utilisées par deux pays en particulier méritaient d’être dûment prises en considération par notre pays.

Nouvelle-Zélande et Australie

33.  La Nouvelle-Zélande et l’Australie ont toutes deux, depuis dix ans, considérablement changé leur façon de faire en matière de rapports financiers pour le secteur public. Ces changements sont particulièrement intéressants dès lors que ces deux pays, à l’instar du Canada, ont un système parlementaire calqué sur le modèle de Westminster.

34.  En 1984, le gouvernement néo-zélandais a lancé un train de réformes économiques et de réformes de l’administration publique. Pour faciliter ces réformes, il a adopté, pour ses systèmes de rapports financiers, la méthode de comptabilité d’exercice pour toutes les opérations. Selon le système néo-zélandais d’affectation de crédits par comptabilité d’exercice, les ministères et agences de l’État reçoivent l’intégralité de leurs crédits (y compris l’amortissement), qui sont versés au compte de banque du ministère ou de la Couronne. Ce nouveau système d’affectation de crédits donne au Parlement des informations plus précises et plus détaillées pour examiner minutieusement les prévisions budgétaires et faire en sorte que les ministres et les agences de l’État rendent compte de la façon dont ils utilisent les deniers publics.

35.  Grâce aux rapports sur le rendement et aux nouveaux systèmes de rapports financiers, les rapports de l’administration publique et les rapports comptables sont désormais beaucoup mieux ciblés, et les rapports au Parlement se sont améliorés. Par ailleurs, certaines préoccupations demeurent : ainsi, les conséquences et les ramifications de la comptabilité d’exercice pour toutes les opérations ne sont pas encore toutes parfaitement comprises.

36.  L’Australie a également apporté, dans la gestion de l’administration publique, des réformes radicales qui se sont trouvées reflétées dans la méthodologie des rapports financiers. Ainsi, la politique nationale australienne en matière de concurrence exige des administrateurs du secteur public qu’ils divulguent les résultats et les coûts des programmes et des activités du gouvernement. Il a donc fallu que les systèmes de rapports financiers du secteur public changent en conséquence pour refléter davantage les politiques et les pratiques comptables en usage dans le monde des affaires.

37.  Depuis 1995, la comptabilité d’exercice pour toutes les opérations et les rapports financiers a progressivement été adoptée dans tout le Commonwealth d’Australie et ses différents États. S’agissant de la budgétisation selon la méthode de la comptabilité d’exercice, la plupart des États ont adopté la comptabilité d’exercice pour présenter leurs états financiers ou sont en voie de le faire. Pour sa part, le gouvernement national n’a pas encore envisagé l’adoption de la comptabilité d’exercice pour toutes ses opérations comme le lui avaient recommandé le Joint Committee of Public Accounts (rapport n° 341) et la National Commission of Audit en 1996.[8]

38.  Les changements qui ont été apportés au système de rapports financiers dans l’administration publique en Nouvelle-Zélande et en Australie reflètent manifestement les importants changements structurels qui ont été apportés à l’administration publique de ces deux pays. À mesure que la Nouvelle-Zélande se familiarisait avec ces changements, certains avantages et inconvénients sont apparus et appelleront de nouvelles corrections.

39.  Même s’il ne serait pas souhaitable d’adopter le modèle néo-zélandais ou le modèle australien tel quel, il serait néanmoins instructif de tirer les enseignements de l’expérience de ces deux pays lorsque le Canada envisagera à son tour des changements. Le Comité recommande par conséquent :

RECOMMANDATION 8 :

Que lorsqu’il apportera des changements au système de rapports financiers, le gouvernement du Canada suive de près ce qui se fait en Australie et en Nouvelle-Zélande afin d’apprendre les pratiques exemplaires et de trouver des solutions aux problèmes communs.

40.  En particulier, en ce qui concerne les affectations de crédits selon la méthode de la comptabilité d’exercice, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 9 :

Que, lorsque le gouvernement du Canada déterminera la meilleure façon de passer à un système d’affectation de crédits selon la méthode de la comptabilité d’exercice, il s’inspire de l’expérience de la Nouvelle-Zélande et qu’il consulte les fonctionnaires de ce pays pour déterminer quelles sont les pratiques exemplaires à cet égard.

IV.          NORMES ET LIGNES DIRECTRICES EN MATIÈRE DE RAPPORTS FINANCIERS DANS LE SECTEUR PUBLIC INTERNATIONAL

41.  Il n’existe actuellement ni norme, ni ligne directrice en matière de rapports financiers dans le secteur public international. Dans son témoignage devant le Sous-comité, M. Salole a cité un rapport publié par l’Institut canadien des comptables agréés avant l’implantation de normes comptables pour le secteur public. Ce rapport disait ceci :

Les états financiers des administrations publiques canadiennes sont maintenant si complexes et si différents par leur présentation et leur terminologie que même les personnes versées dans la comptabilité publique ont du mal à apprécier les renseignements fournis. (5.5.99 : 1610)

42.  M. Salole a dit dans son témoignage que s’il ajoutait l’expression « Sur le plan international » au début de la phrase et s’il supprimait le mot « canadiennes », le Sous-comité aurait une description précise de la situation actuelle dans le domaine des rapports financiers sur le plan international (5.5.99 : 1550) En revanche, on s’emploie actuellement à remédier à cet état de choses.

43.  Un projet visant à établir une série de normes internationales pour les rapports financiers dans le secteur public est en cours de réalisation. Ce projet est piloté par le Public Sector Committee (PSC) de l’International Federation of Accountants (IFAC) avec la participation du Canada.

Le projet de normalisation

44.  Le Public Sector Committee a lancé un projet de normalisation pour améliorer la qualité de l’information financière couramment utilisée par les administrations publiques. Il s’agit d’un projet à moyen terme destiné à déboucher sur une série de lignes directrices et de normes sur les rapports financiers présentés par les gouvernements.

45.  Ce projet de normalisation a été lancé en 1996 et a bénéficié d’un concours financier de la Banque mondiale, de la Banque asiatique de développement, du Programme des Nations Unies pour le développement et du Fonds monétaire international.

46.  Le projet comporte deux volets principaux, dont le premier est axé sur les rapports financiers. Ce premier volet a pour objectif d’élaborer une série complète de lignes directrices sur l’utilisation des méthodes de comptabilité utilisées par les gouvernements. La description normalisée de chaque méthode de comptabilité qui figure dans les lignes directrices représente une pratique exemplaire en comptabilité publique et a été établie à partir de l’observation des pratiques effectivement en usage dans les administrations publiques.

47.  En mars 1998, le PSC a publié sous le titre Guideline for Governmental Financial Reporting une ébauche de lignes directrices en exhortant les parties intéressées à soumettre leurs commentaires sous quatre mois. Une version finale du texte a été publiée en mai 2000 sous le titre Governmental Financial Reporting. Le changement de titre reflétait la décision prise par le PSC de n’établir des normes comptables que pour les méthodes de comptabilité de caisse et de comptabilité d’exercice.

48.  Le second volet du projet vise à produire une série cohérente de normes comptables internationales pour le secteur public reposant essentiellement sur les normes comptables internationales promulguées par le Comité international de normalisation de la comptabilité (CINC).

49.  Le projet d’élaboration de lignes directrices et de normes internationales pour les rapports financiers du secteur public conduit par l’IFAC est vigoureusement appuyé par plusieurs organisations. Comme il en a déjà été fait état, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international ont offert un concours financier à ce projet. Pendant sa visite à Washington, le Sous-comité a directement entendu parler de l’importance accordée à ce projet par ces institutions financières internationales. Il a également appris que l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI), qui représente les vérificateurs généraux (ou leurs équivalents) nationaux au plan international, l’avait également entériné.

50.  Le Sous-comité a la conviction qu’il est essentiel que les parlementaires marquent eux aussi leur appui à ce projet. Dans son témoignage, M. Eric Peters — l’actuel délégué du Canada au PSC — a signalé que :

… tout appui que le Parlement ou le Comité permanent des comptes publics, ou que quiconque pourrait nous donner dans cet effort pour que les pays adoptent de telles méthodes [débouchant sur des rapports financiers appropriés dans le secteur public], pour améliorer l’information financière qu’ils peuvent fournir … serait très utile. (5.5.99 : 1620)

51.  Le Sous-comité a également la conviction que le Canada a un rôle à jouer en appuyant ce projet et en faisant en sorte que ses résultats soient adoptés. M. Peters a dit dans son témoignage que le Canada pourrait probablement « par l’intermédiaire de nos ambassades ou de tout autre mécanisme dont nous disposons, encourager nos partenaires commerciaux à devenir plus transparents et à utiliser une meilleure méthode de présentation des états financiers au niveau de la comptabilité financière et de la reddition de comptes … » (5.5.99 : 1620)

52.  Le Sous-comité souhaite entériner de la manière la plus vigoureuse possible à la fois les initiatives du Public Sector Committee de l’IFAC et les normes qui ont ainsi été produites jusqu’à présent. Dans son témoignage, M. Potts a déclaré au Sous‑comité que le gouvernement canadien avait apporté son appui et une contribution active à l’élaboration de nouvelles normes comptables pour le secteur public. (26.5.99 : 1540) Le Sous-comité se félicite de cette participation du gouvernement du Canada et est convaincu que ce dernier doit continuer à offrir son appui à cette initiative afin d’améliorer ses chances de réussite. Le Comité recommande par conséquent :

RECOMMANDATION 10 :

Que le gouvernement du Canada continue à appuyer pleinement les activités de l’International Federation of Accountants visant à élaborer des normes et lignes directrices internationales pour les rapports financiers.

53.  Le principal défi que représente l’usage à l’échelle mondiale de normes communes pour les états financiers est l’« adhésion », ou l’adoption volontaire de ces normes par les gouvernements souverains. Les institutions financières internationales qui appuient le projet vont répondre en partie à ce défi en tenant compte du respect de ces normes lors de l’octroi de prêts.

54.  Afin de rehausser les perspectives de respect volontaire des normes, l’IFAC a fait parvenir des exposés-sondages des normes qu’elle propose à diverses parties, y compris les gouvernements, afin d’obtenir leurs vues. Toutefois, la forme de ces exposés-sondages est telle qu’elle ne contribuera pas, à tout le moins, à faire accepter ces normes, et pourrait même entraîner leur rejet. Pendant sa visite à la Banque interaméricaine de développement, le Sous-comité a appris que les exposés-sondages ne sont produits qu’en anglais. Le Sous-comité est d’avis que, à cet égard, le Canada pourrait et devrait offrir son aide. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 11 :

Que le gouvernement du Canada envisage sérieusement de devenir un partenaire cotisant aux fonds du Public Sector Committee de l’International Federation of Accountants pour la traduction de tous les documents importants découlant du projet des normes.

En formulant cette recommandation, le Comité espère sincèrement que d’autres pays joindront leurs efforts à ceux du Canada.

55.  De plus, le Sous-comité estime que ces normes auraient beaucoup plus de chances d’être respectées si le Canada signalait sa propre intention de s’y conformer et s’il exerçait son influence sur les autres gouvernements afin qu’ils en fassent autant. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 12 :

Que le gouvernement du Canada appuie publiquement la notion de lignes directrices et de normes internationales relatives aux états financiers du secteur public qu’établirait le Public Sector Committee de l’International Federation of Accountants.

56.  M. Peters a indiqué au Sous-comité que « il y a manifestement dans le Groupe des 8 des gouvernements qui ne sont pas transparents à l’endroit de leur population, pas plus qu’aux plans international et planétaire » en ce qui a trait aux informations financières qu’ils mettent à la disposition du grand public (5.5.99 : 1705). Le Sous-comité est d’avis qu’il est essentiel que ces gouvernements prennent les mesures pour améliorer leurs états financiers, non seulement comme service à rendre à leurs propres citoyens et contribuables, mais aussi pour donner l’exemple aux autres pays. De l’avis du Comité, le gouvernement du Canada pourrait apporter une contribution importante à cet effort. Il recommande donc :

RECOMMANDATION 13 :

Que le Canada use de son influence à titre de membre du G8 et de participant à d’autres tribunes internationales pour encourager les autres pays à adopter des pratiques transparentes concernant les états financiers.

57.  Bien des pays voudraient peut-être se doter de meilleurs systèmes d’états financiers mais n’ont pas les capacités nécessaires pour ce faire. Les systèmes et technologies sont coûteux à mettre sur pied et à entretenir. On manque souvent aussi de personnel formé à l’utilisation de ces systèmes. Le Comité estime que, dans ce domaine, le Canada pourrait apporter son aide; il recommande :

RECOMMANDATION 14 :

Que le gouvernement du Canada offre son aide financière et technique aux pays en développement qui voudraient améliorer leurs états financiers dans le cadre de ses programmes d’aide à l’étranger.

V.            LA CORRUPTION ET LES ÉTATS FINANCIERS DU SECTEUR PUBLIC

58.  Au cours des audiences, les membres du Sous-comité ont pris conscience des effets dévastateurs de la corruption, surtout dans les pays en développement et plus particulièrement sur les habitants les plus pauvres de ces pays.

59.  La corruption dans le secteur public devrait préoccuper tous les parlementaires. Elle mine le contrôle que peut exercer le Parlement sur les deniers publics, puisque l’argent devant servir à des fins publiques est détourné à des fins de gains personnels. Lorsqu’il y a détournement des fonds publics par le biais de la corruption, les politiques gouvernementales n’atteignent pas les objectifs établis par les Parlements. Une conséquence générale — et très troublante — de la corruption est la perte de légitimité des gouvernements et assemblées législatives élus démocratiquement. Comme l’a récemment souligné le chef de l’unité anticorruption de l’OCDE :

La corruption ne respecte aucune frontière, n’admet aucune distinction économique et s’introduit dans toutes les formes de gouvernement. À terme, aucun pays ne peut supporter les coûts sociaux, politiques et économiques qu’entraîne la corruption. Elle sape la confiance dans les institutions politiques et incite à mépriser les règles du droit; elle fausse l’affectation des ressources et nuit à la concurrence sur les marchés; et elle a des effets néfastes sur l’investissement, la croissance et le développement. En outre, la corruption a un coût extrêmement élevé pour les classes les plus pauvres de la population dans la mesure où elle leur interdit l’accès aux services de base essentiels[9].

60.  La corruption du secteur public prospère en l’absence de responsabilité et de transparence. Le Sous-comité estime que lorsque les informations que fournissent les gouvernements dans leurs états financiers sont fiables, complètes, actualisées et assujetties à une vérification indépendante, les occasions de corruption dans le secteur public sont grandement réduites. Le vérificateur général du Canada l’a souligné au Sous-comité; il a affirmé que « il existe donc bel et bien (…) un rapport entre l’établissement de bons états financiers et de bonnes normes et une diminution des fausses déclarations visant à dissimuler une fraude particulière ou une opération malhonnête » (5.4.00 : 1550).

61.  De plus en plus, les institutions financières internationales et les organisations telles que l’Organisation des États américains (OEA) et l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) se préoccupent du fardeau qu’entraîne la corruption, surtout pour les pays en développement et les pauvres. Elles sont aussi de plus en plus conscientes de la nécessité d’assurer une saine gestion publique — qui implique responsabilité, transparence et probité — puisque c’est le meilleur antidote à la corruption. Ainsi que l’a appris le Sous-comité à Washington, depuis cette prise de conscience, on s’éloigne de l’aide financières à l’infrastructure pour insister davantage sur l’aide visant la création d’une saine gestion publique. Le soutien au projet de normalisation de l’IFAC s’inscrit dans ce cadre.

62.  Comme il est indiqué plus haut, toutefois, le respect de normes et lignes directrices relatives aux états financiers acceptées mondialement restera essentiellement volontaire. Il est vrai que les organisations internationales telles que l’ONU et les institutions financières internationales telles que la Banque mondiale et le FMI peuvent contribuer grandement à promouvoir l’adoption de ces normes, mais il faut aussi que des pressions s’exercent à l’interne. C’est une tâche qui incombe naturellement aux parlementaires qui pourraient être les utilisateurs les plus fréquents des états financiers du secteur public dans le cadre de leurs efforts en vue d’exiger des comptes des gouvernements.

63.  De plus en plus, les parlementaires étrangers veulent prendre l’initiative dans la lutte contre la corruption dans leur pays. C’est tout un défi, particulièrement pour les parlementaires qui n’ont ni le soutien institutionnel, ni les connaissances ou l’expérience voulus pour créer les conditions nécessaires à une véritable reddition de comptes. Nous ne pouvons non plus rester indifférents aux difficultés particulières auxquelles font face les parlementaires devant travailler dans des régimes corrompus et souvent brutaux. Ils ont besoin d’aide.

64.  Par conséquent, le Sous-comité considère encourageants les efforts récents en vue d’établir des organisations régionales vouées à l’appui des parlementaires qui veulent lutter contre la corruption du secteur public dans leur pays. Les parlementaires africains, par exemple, ont établi un réseau contre la corruption. Des initiatives similaires sont en cours dans le sous-continent indien, en Australasie et en Amérique latine.

65.  Ces organisations naissantes sont celles qui pourront le mieux sensibiliser leurs membres à la nécessité d’amener les gouvernements à respecter des normes communes et internationales pour les états financiers du secteur public. Leurs membres seront ensuite en mesure de transmettre le message aux Parlements et aux assemblées législatives de leur pays et de poursuivre les efforts en vue d’en arriver à la plus grande conformité possible.

66.  Le Sous-comité soutient ces efforts sans réserve et croit que le gouvernement du Canada devrait en faire autant.

VI.          CONCLUSION

67.  Ces dernières années, l’évolution des pratiques et politiques relativement aux états financiers du secteur public au Canada s’est accélérée. Le Canada a participé à certaines organisations, nationales et internationales, qui ont donné l’élan menant à la création d’un cadre réglementaire pour la réforme dans le secteur public. Selon M. Peters, « le Canada est déjà un chef de file mondial en ce qui a trait à l’établissement des normes comptables et à la qualité de la comptabilité générale et de la reddition de comptes ». Il a souligné que « cela a nécessité des efforts, et il reste encore du chemin à parcourir ». (5.5.99 : 1615)

68.  Avant les années 80, les états financiers des gouvernements canadiens étaient si complexes et si différents dans leur forme et leur terminologie que même les experts de la comptabilité gouvernementale avaient du mal à en comprendre le contenu. Il était donc manifestement nécessaire de rationaliser le processus et de normaliser les pratiques et politiques comptables du secteur public canadien.

69.  Au début des années 80, l’Institut canadien des comptables agréés (ICCA) a créé le Conseil sur la comptabilité et la vérification pour le secteur public (CCVSP) [qui s’appelle maintenant le Conseil sur la comptabilité pour le secteur public, ou CCSP], et lui a donné le mandat d’élaborer des normes comptables pour tout le secteur public, y compris les ministères, les organismes gouvernementaux et les organisations appartenant en partie au gouvernement. Par suite des efforts du CCSP, les gouvernements canadiens respectent dorénavant tous les mêmes normes en matière d’états financiers, et les informations que ces états financiers contiennent sont ponctuelles et comparables. Il pourrait en être ainsi, avec le temps et avec des efforts, au niveau international.

70.  Le Canada a apporté une contribution significative à l’élaboration des lignes directrices et normes internationales relatives aux états financiers du secteur public, de même qu’à la formation du Public Sector Committee (PSC) de l’International Federation of Accountants, afin de répondre aux exigences du secteur public en matière de gestion financière, de rapports, de comptabilité et de vérification.

71.  Le Canada doit rester l’un des pays du monde ayant le régime d’états financiers du secteur public le plus avancé. C’est ce que devrait lui permettre de faire la pleine mise en œuvre de la Stratégie d’information financière. Le gouvernement devrait aussi profiter des occasions que lui offre la SIF pour produire des états financiers annuels au niveau des ministères et des organismes et pour associer les informations ainsi générées à celles sur le rendement. Le gouvernement du Canada doit aussi réaliser le plein potentiel de la SIF en adoptant dans tous ses grands documents comptables la comptabilité d’exercice pour toutes les opérations.

72.  Sur la scène internationale, le Canada doit continuer d’ouvrir la voie. Il devrait offrir un soutien accru au projet de normalisation du PSC en participant à la traduction des documents et en faisant la promotion de l’adoption, à l’échelle mondiale, des lignes directrices et des normes relatives aux états financiers. L’expérience et les connaissances du Canada seront précieuses pour les pays dont l’économie est en transition et qui tentent de doter leur secteur public d’un système moderne d’états financiers. Pour reprendre les propos de M. Peters, il y a encore beaucoup de chemin à parcourir.

73.  En favorisant l’adoption de méthodes modernes pour l’établissement des états financiers dans le secteur public, le gouvernement du Canada contribuerait beaucoup à freiner la corruption. Ce phénomène constitue un fardeau particulièrement lourd pour les plus pauvres du monde et empêche la pleine réalisation des programmes d’aide à l’étranger. Parallèlement, le gouvernement du Canada devrait s’assurer que les pays étrangers adoptent les normes généralement acceptées pour les états financiers du secteur public en contribuant à la création de tribunes pour les parlementaires engagés dans la lutte contre la corruption. Ce sont ces parlementaires qui seront le mieux en mesure de comprendre comment l’existence de normes mènera à la responsabilité et à la transparence dont le besoin se fait tragiquement sentir — et qui exerceront le plus de pressions pour l’adoption de ces normes.

74.  Le Canada a beaucoup à partager mais aussi beaucoup à apprendre. Le Comité estime que, grâce à des efforts continus et à l’adoption des recommandations contenues dans le présent rapport, le Canada contribuera à assurer une saine gestion publique autant au pays que dans le monde.