PRHA Committee Report

Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a l’honneur de présenter son

SEVENTY-THIRD REPORT

SOIXANTE-TREIZIÈME RAPPORT

1. In recent months, a number of confidential committee reports have been leaked to the media prior to their being presented in the House of Commons. As a result, a series of questions of privilege and points of order were raised in the House in December 1998. In the absence of specific allegations of misconduct directed against particular individuals, the Speaker was unable to find that prima facie cases of breach of privilege had been established. Moreover, he noted the long-standing principle that committee matters should be raised on the floor of the House only as a result of the presentation of reports from the relevant committee. Nevertheless, the Speaker deplored the leaks, and considered them to be a very serious matter. He appealed to all Members to respect the rules regarding in camera meetings and reports. Furthermore, he invited the Standing Committee on Procedure and House Affairs to examine and address this matter in its entirety.

1. Ces derniers mois, plusieurs rapports de comité ont fait l’objet de fuites aux médias avant leur dépôt à la Chambre des communes. Ce qui a donné lieu à des questions de privilège et des rappels au Règlement à la Chambre en décembre dernier. En l’absence d’allégations précises d’inconduite visant des députés en particulier, le Président a dû constater qu’il n’y avait pas à première vue atteinte au privilège. Il a rappelé le principe bien établi selon lequel on ne peut soulever une question à la Chambre concernant un comité qu’à la suite de la présentation d’un rapport par le comité en question. Le Président a néanmoins déploré ces fuites de rapports et considère qu’il s’agit d’un problème sérieux. Il a prié les députés de respecter la consigne concernant les rapports et les réunions à huis clos. Enfin, il a invité le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre à examiner tous les aspects de cette question et à proposer des solutions.

2. Further to the Speaker’s exhortation, this report is presented in accordance with the Committee’s mandate under Standing Order 103(3)(a)(iii). To assist in its deliberations, the Committee heard from the following witnesses: Robert Marleau, Clerk of the House of Commons; Rob Walsh, Clerk Assistant and General Legislative Counsel, Committees and Legislative Services; Diane Davidson, General Legal Counsel, Legal Services; Bill Graham, M.P., Chair of the Liaison Committee; Jules Richer, President of the Canadian Parliamentary Press Gallery; Douglas Fisher, journalist and former Member of Parliament; J.P. Joseph Maingot, former Law Clerk and Parliamentary Counsel and author of Parliamentary Privilege in Canada; and Derek Lee, M.P. The Committee greatly appreciates the testimony and assistance of all these witnesses.

2. Suite à l’invitation du Président, ce rapport est présenté en application de la disposition 103(3)a)(iii) du Règlement. Pour mener à bien ses délibérations, le Comité a entendu plusieurs témoins : Robert Marleau, greffier de la Chambre des communes; Rob Walsh, greffier adjoint et conseil législatif général, Comité et Services législatifs; Diane Davidson, avocate générale, Services juridiques; Bill Graham, président du Comité de liaison; Jules Richer, président de la Tribune de la presse parlementaire canadienne; Douglas Fisher, journaliste et ancien député; J.P. Joseph Maingot, légiste et conseiller parlementaire, et auteur du Privilège parlementaire au Canada; et Derek Lee, député. Le Comité tient à remercier les témoins de leurs témoignages et de leur aide.

3. The extent of the problem is illustrated by information provided to the Committee by the Clerk of the House. Of 50 substantive committee reports presented to the House of Commons between September 1997, the beginning of the current session of Parliament, and the end of December 1998, it appears that at least 19 have been leaked in whole or in part. This represents 38% of substantive reports. Other committee reports have been leaked since the beginning of 1999, including reports of this Committee.

3. Des informations fournies au Comité par le greffier de la Chambre permettent de mesurer l’ampleur du problème. Sur 50 rapports de comités de fond déposés à la Chambre des communes entre le mois de septembre 1997 - le début de la session parlementaire en cours - et la fin de décembre 1998, au moins 19 auraient fait l’objet de fuites. Cela représente 33 p. 100 des rapports de fond. Il y a eu d’autres fuites depuis le début de l’année, dont des rapports de notre Comité.

4. The leaking of confidential committee reports – or of evidence or material considered at in camera meetings – severely undermines the integrity of the committee process. This is unfortunate, as many Members consider their committee work to be one of the most important and satisfying aspects of their jobs as Parliamentarians. A leak impedes and obstructs the work of the committee, and destroys the collegiality and trust that is essential if committees are to function effectively. By their very nature, parliamentary committees deal with political issues, and are composed of partisan individuals. The short-term gain of leaking a committee report, however, is vastly outweighed by the damage that it does to Parliament and to the committee process.

4. Les fuites de rapports confidentiels - ou de documents ou d’informations examinés au cours des séances à huis clos - compromettent l’intégrité de la procédure des comités. Ce qui est regrettable, compte tenu qu’aux yeux des députés, le travail en comité est un des aspects les plus importants et enrichissants de leur travail. Les fuites nuisent aux travaux des comités et détruisent la collégialité et la confiance qui sont essentielles à leur bon fonctionnement. Par définition, les comités traitent de questions politiques sensibles et se composent de députés partisans. L’avantage immédiat de la divulgation d’un rapport est négligeable comparé au préjudice causé au Parlement et au système des comités.

5. Most meetings of parliamentary committees are held in public. From time to time, however, committees decide to meet privately, or in camera. This is done for a variety of reasons – usually to consider a draft report to the House, often to plan future business, and occasionally to receive confidential or sensitive evidence.

5. La plupart des séances des comités parlementaires sont publiques. Mais il arrive à l’occasion qu’un comité décide de se réunir à huis clos, pour diverses raisons - habituellement pour examiner un projet de rapport à la Chambre, souvent pour planifier ses travaux et, parfois, pour recueillir des témoignages confidentiels ou de nature délicate.

6. Concerns were expressed by some members of the Committee over the frequency with which in camera meetings are held. While there was general agreement that in camera meetings can be useful and desirable, members also pointed out that they should not be held in the absence of solid reasons for doing so. The House of Commons has the right and power to meet in secret, but has not exercised it since the Second World War. Several Members noted that municipal councils and similar bodies are often constrained by statute from discussing public business in private, except for certain narrowly-prescribed exceptions. Some members of the Committee argued that few discussions at in camera meetings could not be held in public, and that, from the point of view of transparency and accountability, discussions of public business should take place openly. Others, however, felt that there were definite benefits if certain discussions took place in camera.

6. Certains membres du Comité se sont dits préoccupés par la fréquence des séances à huis clos. S’il y a consensus sur l’opportunité et l’utilité des séances à huis clos, il a par ailleurs été souligné qu’on ne devait sans raison valable. La Chambre des communes a le droit et l’autorité de se réunir à huis clos, mais elle ne l’a pas fait depuis la Seconde Guerre mondiale. Des membres ont signalé qu’aux termes de la loi, les conseils municipaux et autres corps semblables sont contraints de ne pas tenir leurs délibérations à huis clos, sauf dans quelques cas bien précis. Certains membres ont fait valoir que la plupart des discussions à huis clos pourraient être publiques, et qu’à des fins de transparence et de responsabilité, l’examen des affaires publiques devrait se faire publiquement. Mais d’autres ont insisté qu’il y avait des avantages certains à tenir certaines discussions à huis clos.

7. The Committee recognizes that in camera meetings are an important part of the committee process. They serve a useful purpose, and they must continue to be available to committees. Nevertheless, in camera meetings must be used sparingly and their use should be restricted to situations where there are reasonable and legitimate needs.

7. Le Comité est conscient que les séances à huis clos constitue un important rouage des travaux des comités. Elles sont utiles et les comités doivent pouvoir continuer à y recourir. Néanmoins, il faut éviter d’en abuser et on ne devrait y avoir recours que dans des situations où il est raisonnable et légitime de le faire.

8. The Committee does not consider it necessary at this time to develop a list of criteria or guidelines for the holding of in camera meetings, preferring that committees continue to have flexibility to be able to respond to their particular needs and demands. We believe that the members of committees are best able to determine whether or when they should go in camera. There is, however, general agreement on when in camera meetings can be justified. For instance, the discussion of matters that affect national security, international relations, or individual privacy or personnel issues, or matters that could lead to financial benefit are examples of substantive matters that, in many cases, could or should be dealt with in camera.

8. Pour le moment, le Comité n'estime pas qu'il soit essentiel ou nécessaire d'établir une liste de critères pour la tenue de séances à huis clos, préférant laisser aux comités la latitude d’en tenir en fonction de leurs besoins et exigences. Nous croyons que les membres des comités sont les mieux placés pour décider s’il y a lieu ou non de recourir au huis clos. Il y a néanmoins consensus sur les cas où le huis clos est justifié. Par exemple, la discussion de questions qui intéressent la sécurité nationale, les relations internationales, la vie privée ou les affaires personnelles d’une personne, ou encore les affaires qui pourraient entraîner des avantages pécuniaires; voilà des exemples de questions importantes qui pourraient ou devraient être examinées à huis clos.

9. In addition, there are certain types of meetings that have traditionally been held in camera. For instance, the consideration of draft reports is often undertaken in private. This is due in part because committees are established by and responsible to the House. By tradition, reports should be first presented to the chamber so all Members are on an equal footing before they are made public. There are also substantive reasons for discussing draft reports in camera: the negotiating and drafting of reports can be more effective when Members are "off the record", and it is often easier to develop consensus – and, thereby strengthen the impact of reports – if the committee meets in private. The informality of in camera meetings can be very beneficial not only in the production of a strong report but also in the overall functioning of the committee.

9. En outre, il y a certains types de réunions qui ont toujours été tenues à huis clos. L’examen des projets de rapports, par exemple, se fait souvent à huis clos. Cela tient en partie au fait que les comités sont établis par la Chambre et responsables devant elle. Par tradition, avant de les rendre publics, les rapports devraient être présentés en séance afin que tous les députés soient sur le même pied. Plusieurs bonnes raisons justifient la discussion des projets de rapports à huis clos : la négociation et la rédaction des rapports peuvent être plus efficaces lorsque les députés sont « hors micros », et il est souvent plus facile d’en arriver à un consensus, ce qui donnera plus de poids au rapport. L’ambiance décontractée du huis clos peut non seulement aboutir à un meilleur rapport, mais favoriser aussi un meilleur fonctionnement du comité.

10. It has been suggested that when a committee receives an order of reference from the House of Commons, this strengthens the obligation to keep any resulting report confidential until it has been reported back to the House. This can be contrasted with a report that is the result of a committee’s own initiative. This distinction has some validity, although we note that most referrals from the House now consist of bills and estimates, both of which are usually dealt with in public. In other situations, however, this could indeed be a factor in deciding whether or not to hold in camera meetings.

10. Il a été mentionné que lorsqu’un comité a un ordre de renvoi de la Chambre des communes, l’obligation est encore plus grande de tenir son rapport confidentiel jusqu’à ce qu’il ait fait rapport à la Chambre. Si l’on compare avec le rapport qui est le résultat de l’initiative du comité, cette distinction n’est pas sans mérite. Mais il faut dire que la plupart des renvois concernent des projets de loi et les prévisions budgétaires, qui sont habituellement examinés en séance publique. Mais dans d’autres cas, c’est un élément qui pourrait jouer dans la décision de tenir ou non une séance à huis clos.

11. It was suggested that we should make it more difficult for committees to go in camera. Some Members proposed that committees should be able to meet in private only if a certain level of support existed for such a decision. It was proposed, for instance, that two-thirds of the members of the committee, or, alternately, a majority of the committee as well as a majority of the opposition members, might be required to consent before a committee could meet in camera.

11. Il a été suggéré que nous rendions plus difficile le recours au huis clos. Des députés ont proposé que les comités ne puissent se réunir à huis clos que si cette décision recueille un certain pourcentage d’appuis. Par exemple, pour qu’un comité se réunisse à huis clos, on pourrait exiger que les deux tiers des membres du comité y consentent, ou encore, la majorité des membres du comité ainsi que la majorité des membres de l’opposition.

12. Procedurally, committees make decisions on the basis of simple majority votes. In camera meetings work best when there is a general acceptance of the desire and need for such a meeting, and the wishes of the minority have been taken into account. Before proposing that a committee go in camera, committee chairs should consult with all members, including opposition members since it is obviously preferable that committees hold in camera meetings only where a consensus to do so exists among its members. The Committee believes that the Chair of a committee should state in public the reason for a meeting being held in camera, unless the public notice for the meeting has indicated that the meeting will be in camera and specified the business to be discussed. When a decision has been made to hold a meeting in camera, we fully expect that all the members of the committee will consider themselves bound by the rules of confidentiality, even if they disagree with the decision. If this process for deciding whether or not particular meetings should be held in camera does not work, the Committee is willing to re-visit the issue, and to consider the possibility of imposing additional procedural requirements for making such decisions.

12. Sur le plan des procédures, les décisions sont prises par les comités à partir d’une simple majorité des voix. Les réunions à huis clos fonctionnent mieux si l’ensemble des membres en reconnaissent l’opportunité et la nécessité, et si la volonté de la minorité est prise en considération. Avant de proposer la tenue d’une réunion à huis clos, les présidents de comités devraient consulter tous les membres, y compris les membres de l’opposition, car il est manifestement préférable que les comités ne se réunissent à huis clos que s’il y a un consensus dans ce sens. Le Comité croit que le président d'un comité devrait déclarer publiquement la raison du huis clos, à moins que l'avis envoyé avant la réunion n'ait annoncé la tenue d'une réunion à huis clos et précisé le sujet des discussions. Par ailleurs, lorsque la décision de se réunir à huis clos est prise, nous nous attendons à ce que tous les membres du comité se sentent tenus de respecter la règle de la confidentialité, même s’ils ne sont pas d’accord avec la décision. Si cette façon de décider de tenir ou non une séance à huis clos ne fonctionne pas, le Comité réexaminera la question et envisagera la possibilité d’imposer d’autres procédures pour la prise de ces décisions.

13. The Committee strongly believes in the integrity of Members. We feel that, on occasion, there have been leaks of in camera proceedings or draft committee reports through inadvertence or negligence. Steps should be taken to draw the attention of Members and their staff to those parts of the proceedings and those documents that are confidential, and of the consequences of premature or unathorized release of them. The Committee believes that it is the responsibility of the chairs of committees to remind Members of the fact that certain meetings are in camera, and that the contents must not be disclosed. This can often be done by a short statement at the beginning and end of a meeting. It is not enough that the notice indicate that the meeting is in camera.

13. Le Comité est profondément convaincu de l’intégrité des députés. Nous croyons que dans certains cas, c’est pas inadvertance ou négligence que les délibérations ou les projets de rapports de comité ont été l’objet de fuites. Il y aurait lieu de faire le nécessaire pour attirer l’attention des députés sur les parties des délibérations ou des rapports qui sont confidentielles, et sur les conséquences d’une communication prématurée ou non autorisée. Le Comité est d’avis qu’il incombe aux présidents des comités de rappeler aux députés que telle séance se tient à huis clos et que ses délibérations doivent demeurer confidentielles. Il suffira bien souvent de faire un rappel au début et à la fin de la réunion. Il ne suffit pas que l’avis indique que la réunion est à huis clos.

14. The implications of holding meetings in camera are clear. Everything that goes on at an in camera meeting – including any recorded votes – is confidential, and cannot be disclosed, even after the completion of the study or the tabling of the report in the House. Reports are confidential until they are presented in the House.

14. Tenir une réunion à huis clos a des implications évidentes. Tout ce qui s’y dit ou fait - y compris tout vote par appel nominal - est confidentiel et ne peut être divulgué, même une fois que l’étude est terminée ou que le rapport a été déposé à la Chambre. Les rapports demeurent confidentiels jusqu’à leur présentation à la Chambre.

15. It is important that Members understand that a report can be leaked, not just by providing a physical copy to someone, but also by discussing its contents or even responding to questions. The appropriate course of action is to refuse to discuss – or to confirm or deny – anything relating to an in camera meeting. Again, even if one disagrees with the decision to hold a particular meeting in camera, that does not provide an excuse or dispensation to release or disclose details of what happened or was discussed at the meeting. Having made the decision to hold an in camera meeting, it is the obligation of all Members and other persons present to respect the confidentiality that it entails. There is often pressure on Members – from the media, interest groups, the government, even their own parties – to obtain details of confidential reports and meetings, but Members must be steadfast in resisting such pressure. Some consultation may be desirable – but not leaking, either by the Member or the persons consulted.

15. Il importe que les députés soient conscients qu’une fuite peut se produire même en l’absence de communication du texte d’un rapport; il peut suffire de discuter de son contenu ou de répondre à des questions. Ainsi, la consigne est de refuser de parler de ce qui s’est passé lors d’une séance à huis clos, voire même de confirmer ou nier quoi que ce soit. Rappelons que même si on n’est pas d’accord avec la décision de se réunir à huis clos, cela ne constitue pas une excuse ou une dispense pour divulguer des détails de ce qui s’est passé ou dit à la réunion. Une fois la décision prise de se réunir à huis clos, tous les députés et les personnes présentes sont tenus d’en respecter la confidentialité. Souvent, des pressions sont exercées - par les médias, les groupes de pression, le gouvernement, ou les partis - pour que les députés fournissent des détails sur les réunions ou les rapports confidentiels, mais les députés doivent résister à de telles pressions. Il se peut qu’une forme de consultation soit souhaitable, mais les députés ou les personnes consultées doivent éviter toute fuite.

16. The Committee also believes that consideration should be given to having Members sign an oath of confidentiality with respect to their committee assignments. While the argument has been made that the oath of office taken by Members upon their election is sufficient, there would be a raising of awareness and an educational value to having Members sign a document agreeing to keep secret information and material that they receive at in camera meetings. In this regard, we note that a 1991 amendment to the Parliament of Canada Act introduced an oath or affirmation of fidelity and secrecy for members of the Board of Internal Economy. Such an oath for Members could be required once per session, or whenever a Member was appointed as a member of a particular committee. The oath or affirmation could be worded along the following lines:

16. Le Comité est d’avis qu’il y aurait lieu d’envisager de faire signer par les députés un serment de discrétion sur leurs fonctions dans les comités. On a fait valoir que le serment professionnel prêté par les députés suite à leur élection devrait suffire, mais faire signer un document par lequel le député s’engage à garder secrets l’information et les documents communiqués lors d’une réunion à huis clos aurait un double effet de sensibilisation et d’éducation. À cet égard, nous notons qu’une modification à la Loi sur le Parlement du Canada, adoptée en 1991, a créé une affirmation ou un serment de fidélité et de discrétion à l’intention des membres du Bureau de régie interne. On pourrait exiger que le député signe un tel serment une fois par session, ou chaque fois qu’il est nommé membre d’un comité. Le serment ou l’affirmation pourrait être libellé comme suit :

After extensive consideration and discussion, however, there was no consensus among the members of the Committee on recommending such a pledge.

Malgré un examen et des discussions approfondis, il n'y a pas eu consensus entre les membres du Comité pour recommander un pareil engagement.

17. The premature release of committee reports before they are tabled in the House, or the unauthorized disclosure of in camera proceedings, can infringe the privileges of Members, and constitute a contempt of the House. The House has the power to impose sanctions, both on Members and other persons, for such leaks. We believe that it would be worthwhile to adopt a new Standing Order to reiterate the principle that in camera material and evidence must not be disclosed. Such a Standing Order could be along the lines of the following:

17. La transmission prématurée de rapports de comité avant leur dépôt à la Chambre, ou la communication non autorisée de délibérations à huis clos, peut porter atteinte au privilège des députés et constituer un outrage à la Chambre. La Chambre a le pouvoir d’imposer des sanctions, tant aux députés qu’à d’autres, en cas de fuites. Nous sommes d’avis qu’il y aurait lieu d’ajouter une disposition du Règlement réaffirmant le principe que les documents et les témoignages obtenus lors d’un huis clos ne doivent pas être communiqués. Cette disposition pourrait être libellée comme suit :

18. We believe that such a Standing Order would reinforce the existing prohibitions against the premature release of committee reports or of documents or evidence from in camera meetings. In the event that this Standing Order is breached, the House has sufficient powers and sanctions at its disposal to apply.

18. Nous sommes d’avis qu’une telle disposition renforcerait les interdictions existantes relativement à la communication prématurée de rapports de comité ou de témoignages entendus lors d’une séance à huis clos. En cas de violation de cet article du Règlement, la Chambre a des pouvoirs suffisants pour appliquer les sanctions qui s’imposent.

19. In summary, therefore, the Committee recommends:

19. En résumé, le Comité recommande ce qui suit :

• That committees and sub-committees continue to be able to meet in camera, but that they exercise discretion in doing so. It is appropriate to have an in camera meeting where certain types of issues are being dealt with, or where the purpose of the meeting is one that has traditionally been dealt with in private, such as the consideration of reports to the House.

• That the Chair state in public the reason for a meeting being in camera, unless the notice for the meeting has already indicated that the meeting will be in camera and the reason therefor.

• Que le président déclare publiquement la raison du huis clos, à moins que l'avis envoyé avant le réunion n'ait annoncé la tenue d'une réunion à huis clos et sa raison d'être.

• That the Standing Orders be amended to reiterate that committee reports adopted at in camera meetings are confidential until the reports have been presented to the House, and that the evidence and documents at in camera meetings are confidential.

• Qu’une disposition soit ajoutée au Règlement, réaffirmant que les rapports de comité adoptés lors d’une séance à huis clos sont confidentiels jusqu’à leur dépôt à la Chambre, et que les témoignages et les documents destinés à une telle séance sont confidentiels.

A copy of the relevant Minutes of Proceedings (meeting nos. 45, 46, 48, 49, 50, 51, 61, 63 and 64) is tabled.

Une exemplaire des procès-verbaux pertinents (réunions n^os 45, 46, 48, 49, 50, 51, 61, 63 et 64) est déposée.

Respectfully submitted,

Respectueusement soumis,

THE REPORT ON THE LEAK OF COMMITTEE REPORTS PRIOR TO TABLING IN THE HOUSE

OPINION DISSIDENTE CONCERNANT LE RAPPORT DE FUITES DES RAPPORTS DE COMITÉS AVANT LEUR PRÉSENTATION À LA CHAMBRE

The official opposition members of the committee have observed that committees regularly meet in-camera as a matter of blind routine or for partisan purposes imposed on them by the government majority.

Les députés de l’opposition officielle faisant partie du Comité ont noté que les comités se réunissent souvent à huis clos par simple habitude ou à des fins partisanes imposées par la majorité gouvernementale.

We are not convinced of the need for most in-camera meetings including the decision to draft this report in-camera.

Nous ne croyons pas à la nécessité de la plupart des séances à huis clos et ne sommes pas d’accord avec la décision de rédiger à huis clos le présent rapport.

In those rare occasions when it might be necessary for a committee to meet in-camera, the leaking of its confidential information would be reduced if more members and more political parties on the committee bought into the rationale for meeting in-camera.

Dans les rares cas où il pourrait être nécessaire pour un comité de délibérer à huis clos, les fuites de données confidentielles diminueraient si un plus grand nombre des membres et des partis politiques représentés au sein du comité reconnaissaient la justification du huis clos.

The official opposition recommends that committees conduct all of their business in public and that the decision to meet in-camera should occur rarely and under extraordinary circumstances with the support of two-thirds of the members on a committee.

L’opposition officielle recommande que les comités mènent leurs travaux en public et que la décision de se réunir à huis clos se prenne rarement et seulement pour des motifs extraordinaires, avec l’appui des deux tiers des membres du comité en cause.

In response to the Speaker’s anticipation of this report dealing with the Government’s responsibility pursuant to Standing Order 109, as expressed in the House on April 21, 1999, we point out that the matter of leaked government responses to committee reports was not part of the mandate of this study.

Étant donné l’attente, par le Président, de ce rapport sur la responsabilité du gouvernement aux termes de l’article 109 du Règlement, exprimée à la Chambre le 21 avril 1999, nous désirons signaler que le sujet des fuites concernant les réponses du gouvernement aux rapports de comité n’entrait pas dans les paramètres de l’étude.

Nevertheless we offer this statement: Since the Government is the exclusive source for the content of government responses to committee reports, the responsibility to prevent this information from being leaked before being tabled in the House lies solely with the Government. We believe that a deliberate leak of this nature is contempt of parliament.

Néanmoins, nous déclarons que, puisque le gouvernement représente l’unique source des réponses gouvernementales aux rapports de comité, la responsabilité d’empêcher les fuites d’information avant le dépôt à la Chambre incombe entièrement au gouvernement. Nous estimons qu’une fuite délibérée de cette nature constitue un outrage au Parlement.

Randy White, M.P.
House Leader
Official Opposition

Randy White, député
Leader à la Chambre
Opposition officielle