PACC Rapport du Comité

Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son

CINQUIÈME RAPPORT

Le Comité permanent des comptes publics a étudié les chapitres 4 et 5 du rapport de décembre 2001 du vérificateur général du Canada (Les subventions et les contributions votées — La gestion dans l’ensemble du gouvernement et la gestion des programmes) et est convenu de déposer le rapport suivant.

INTRODUCTION ET CONTEXTE

Les subventions et les contributions sont des paiements de transfert qui diffèrent surtout au niveau des exigences que la politique gouvernementale impose aux ministères et aux bénéficiaires pour leur gestion. Dans le cas des subventions, il suffit que les bénéficiaires répondent aux critères d’admissibilité. Pour les contributions, en revanche, leurs bénéficiaires sont assujettis à des conditions de rendement précisées dans un accord de contribution. Les bénéficiaires doivent démontrer qu’ils satisfassent aux conditions de rendement tels que stipulées dans les ententes de contribution afin d’être remboursés de certains coûts. En outre, le gouvernement peut vérifier l’utilisation, par le bénéficiaire, de l’argent reçu au titre des contributions, ce qui n’est pas le cas avec les subventions.

Il y a aussi des différences selon que les transferts sont des dépenses législatives ou des dépenses votées. Les transferts législatifs sont des programmes de subventions et de contributions établis par une loi du Parlement et n’ont donc pas à être approuvés tous les ans; c’est le cas entre autres de la pension de Sécurité de la vieillesse et du Supplément de revenu garanti. Les subventions et contributions votées doivent être approuvées tous les ans par le Parlement.

D’après le budget des dépenses de 2001-2002, les dépenses prévues au titre des subventions et contributions devaient totaliser 43,7 milliards de dollars, dont 30,2 milliards de subventions et 13,5 milliards de contributions.

La gestion globale des subventions et contributions à l’échelle du gouvernement relève du Conseil du Trésor et de son Secrétariat, ainsi que des ministères et organismes publics. En tant que comité du Cabinet, le Conseil du Trésor coordonne la gestion des opérations gouvernementales pour en assurer l’efficience globale et aider les ministères à améliorer leurs pratiques de gestion. Le Conseil est secondé par le Secrétariat, dont le rôle consiste à élaborer des normes de saine gestion à l’échelle du gouvernement, à assurer un leadership et à faciliter la diffusion des meilleures pratiques entre les ministères.

Aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques, le Conseil du Trésor doit établir des politiques de gestion, y compris les normes de gestion financière à employer dans les ministères et organismes publics fédéraux. La Loi l’autorise à déterminer la façon dont les ministères doivent gérer les fonds publics. Le Conseil du Trésor établit des politiques gouvernementales à l’égard des subventions et contributions et approuve les modalités de chaque programme de subventions et de contributions.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) surveille l’état des contrôles financiers et de programme des ministères et intervient quand de sérieuses lacunes sont décelées. Il est aussi tenu de veiller à ce que les ministères vérifient régulièrement si leurs systèmes de contrôle sont adéquats. Quand les ministères constatent des défaillances au niveau des contrôles financiers et de programme, ils doivent immédiatement prendre les mesures nécessaires pour y remédier et en informer le SCT.

Pour leur part, les ministères et organismes publics fédéraux sont chargés d’exécuter les programmes conformément aux modalités prévues et ils jouent un rôle important dans la gestion des subventions et contributions. Ils doivent concevoir et mettre en œuvre des contrôles financiers et de programme efficaces et faire preuve de diligence raisonnable dans le choix et l’approbation des bénéficiaires et dans la gestion et l’administration des programmes. Ils doivent aussi mettre en place des procédés comptables conçus pour que les programmes de subventions et de contributions respectent les exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques et le Règlement sur les demandes de paiement et ils doivent tenir des dossiers appropriés sur les décisions prises et les résultats obtenus. En outre, les ministères et organismes publics doivent établir un cadre redditionnel comportant des mécanismes adéquats de mesure et de déclaration des résultats et s’assurer qu’ils sont en mesure d’exécuter et d’administrer leurs programmes de subventions et de contributions de façon efficace.

Le Bureau du vérificateur général (BVG) examine et vérifie les programmes de subventions et de contributions et formule régulièrement des recommandations très similaires à leur sujet depuis plus de vingt ans. Dans sa vérification de 1977 de la gestion des subventions et des contributions à l’échelle du gouvernement, le BVG avait constaté un manque de respect des autorisations de programmes, des faiblesses au niveau de la conception des programmes, des lacunes des contrôles financiers et de programme et des insuffisances dans la mesure et la déclaration du rendement. Les vérifications de suivi ont attesté que des progrès avaient été réalisés, mais certains problèmes persistent. En 1999, le Comité permanent des comptes publics a demandé au BVG d’effectuer une vérification intégrée de la gestion des programmes de subventions et de contributions de certains ministères et organismes publics et d’évaluer le rôle du SCT dans l’établissement de la politique gouvernementale d’approbation des programmes de subventions et de contributions et le contrôle du rendement des ministères. La vérification a constaté les mêmes problèmes chroniques dans la gestion des programmes de subventions et de contributions. Les contrôles financiers étaient généralement satisfaisants, mais il demeurait des faiblesses au niveau de la conception des programmes, de l’élaboration des stratégies de gestion du risque, de la vérification et de l’évaluation des programmes, de la déclaration du rendement et de la diligence. En 2000, le BVG est revenu sur les programmes de subventions et de contributions qu’il avait étudiés entre 1998 et 2000 et a constaté les mêmes faiblesses. Cependant, les vérifications de suivi ultérieures ont montré que les ministères avaient fait des progrès pour remédier aux problèmes passés.

Des progrès ont été réalisés, certes, mais certains problèmes persistent toujours. Le Comité s’est réuni le 30 avril 2002 pour étudier les conclusions du rapport de vérification et proposer des recommandations. Mme Sheila Fraser (vérificatrice générale du Canada) et M. Peter Simeoni (directeur principal) représentaient le Bureau du vérificateur général. Le Secrétariat du Conseil du Trésor était représenté par M. Richard Neville (sous-contrôleur général), M. John Morgan (directeur exécutif, Direction de la politique de gestion financière et de comptabilité) et M. Bruce Hirst (directeur principal, Direction de la politique de gestion financière et de comptabilité).

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

De nombreux problèmes relativement à la gestion des programmes de subventions et de contributions persistent encore. Certaines pratiques ont été améliorées, mais il reste encore des lacunes dans la gestion et l’administration des programmes.

L’élément qui laisse encore le plus à désirer est le contrôle des programmes de subventions et de contributions. Le SCT doit être davantage en mesure de vérifier le bien-fondé des pratiques financières et de gestion s’appliquant aux programmes de subventions et de contributions dans tous les ministères. Il doit aussi améliorer sa capacité de réunir les renseignements dont il a besoin pour s’assurer que les ministères et organismes publics fédéraux gèrent ces programmes comme il se doit. Il faut aussi que le SCT et les ministères et organismes publics soient davantage en mesure de se servir des techniques de gestion du risque pour mieux identifier et résoudre les problèmes de gestion des programmes de subventions et de contributions. C’est ainsi que l’on pourra concentrer les ressources sur les secteurs à risque élevé[1].

Pour remédier à ces lacunes et d’autres des programmes de subventions et de contributions, le Conseil du Trésor a émis plusieurs politiques révisées ces deux dernières années. On peut mentionner notamment la Politique sur les paiements de transfert (juin 2000), le Cadre de gestion intégrée du risque (avril 2001), les politiques révisées sur la vérification et l’évaluation internes (avril 2001), une nouvelle politique sur la surveillance active (juin 2001) et un guide complet sur les paiements de transfert à l’intention des ministères et organismes publics (décembre 2001). Cependant, leur mise en œuvre s’étalera sur plusieurs années, car le SCT, les ministères et les organismes publics devront modifier leurs propres procédures et pratiques. Comme on ne connaîtra le plein impact de ces politiques que plusieurs années après leur entrée en vigueur, le SCT doit prendre les mesures qui s’imposent pour soutenir les ministères et organismes publics dans ce processus d’adaptation. En conséquence, le Comité formule les recommandations suivantes :

RECOMMANDATION 1

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor prépare un plan d’action assorti d’un calendrier de mise en œuvre pour l’adoption d’une méthode de gestion du risque à l’égard des programmes de subventions et de contributions, et qu’il dépose ce plan d’action et son calendrier de mise en œuvre au Parlement au plus tard le 31 mars 2003.

RECOMMANDATION 2

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor prépare un plan d’action assorti d’un calendrier de mise en œuvre en vue de se donner davantage les moyens de réunir de l’information et de surveiller les activités des ministères afin d’évaluer le rendement et l’intégrité des programmes de subventions et de contributions, et qu’il dépose ce plan d’action et son calendrier de mise en œuvre au Parlement au plus tard le 31 mars 2003.

RECOMMANDATION 3

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor prenne toutes les mesures nécessaires pour s’assurer qu’il reçoit de tous les ministères et organismes publics copie de leurs rapports de vérification et d’évaluation internes et de tout autre document pertinent sur la gestion des programmes de subventions et de contributions.

Comme les problèmes de gestion des programmes de subventions et de contributions ne datent pas d’hier, beaucoup de membres du Comité se demandent si le SCT est vraiment en mesure de veiller à ce que les ministères améliorent l’administration et la gestion de ces programmes. Certains se demandent si le SCT arrivera à sensibiliser l’ensemble des cadres supérieurs des ministères, y compris les responsables des vérifications et évaluations internes, à l’état des pratiques et contrôles de gestion, en
particulier relativement aux programmes de subventions et de contributions[2]. D’autres pensent que le SCT devrait s’appliquer davantage à faire respecter les politiques et lignes directrices en vigueur qu’à en rédiger de nouvelles[3].

M. Neville a admis que la nouvelle politique de surveillance active en était encore à l’étape de la mise en œuvre. Le SCT avait fait des subventions et contributions la priorité numéro un de l’exercice courant (2002-2003) et qu’il était en train d’établir des mécanismes qui lui permettront de surveiller la gestion de ces programmes par les ministères dans l’ensemble de l’administration fédérale. Les nouveaux mécanismes devraient permettre de passer au crible les programmes puisque les ministères devront faire approuver les modalités des programmes par le SCT avant de présenter leurs mémoires au Conseil du Trésor pour approbation. Autrement dit, le SCT consacrera plus de temps et d’efforts à la vérification de l’application du principe de la diligence raisonnable dans la conception des programmes de subventions et de contributions[4]. Des membres du Comité ont demandé si le nouveau processus avait produit des résultats. M. Neville a dit qu’il y avait déjà des signes prometteurs, mais qu’il était encore trop tôt pour tirer des conclusions définitives sur l’impact des nouvelles politiques[5]. Certains membres du Comité ont alors voulu savoir combien de temps prendra la mise en œuvre intégrale des recommandations, ce qui amène le Comité à formuler la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 4

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor prépare un plan d’action assorti d’un calendrier de mise en œuvre relativement aux efforts qu’il déploie pour améliorer sa capacité d’examiner et de contester les modalités des projets de programmes de subventions et de contributions, et qu’il dépose ce plan d’action et son calendrier de mise en œuvre au Parlement au plus tard le 31 mars 2003.

Les membres du Comité se sont intéressés aux résultats d’un sondage mené par le BVG auprès de gestionnaires et d’agents de programmes. Le sondage a permis de conclure que si certaines activités de programme semblaient fonctionner relativement bien, d’autres en revanche mériteraient qu’on s’y attarde. Une bonne partie des fonctionnaires interrogés considèrent qu’ils ne sont pas suffisamment formés ou ont du mal à comprendre certaines responsabilités fondamentales ou estiment qu’ils n’ont pas assez de temps pour faire leur travail aussi bien qu’ils le devraient[6]. Les résultats du sondage expliquent peut-être en partie les faiblesses décelées au niveau de la diligence raisonnable et du contrôle des programmes. Les agents de programme ne sont peut-être pas en mesure de s’acquitter de leurs tâches avec la diligence voulue par manque de formation ou de temps ou à cause des priorités incompatibles de la rapidité du service et du contrôle des programmes. Pour corriger ces lacunes nécessitera des interventions au niveau de la formation et de la capacité des programmes, des mesures qui sont à la portée des gestionnaires des ministères[7].

Le SCT avait récemment élaboré un guide complet sur les paiements de transfert afin d’aider les gestionnaires de programme des ministères. Le SCT a demandé conseil au Comité consultatif interministériel des paiements de transfert au sujet des programmes de subventions et de contributions. Ce comité traite des problèmes courants relativement aux paiements de transfert et fournit une tribune où en discuter et les résoudre. En outre, un sous-groupe sur la formation est en voie de constitution; il s’occupera des questions de formation, de partage des outils de formation entre les ministères et d’optimisation du rendement des investissements dans la formation. Ces derniers mois, plusieurs séances de formation ont eu lieu sur les transferts à l’échelle du gouvernement, de même que des séances de formation adaptées à des ministères donnés[8]. Compte tenu de l’importance d’améliorer la capacité des services intéressés de faire preuve de diligence raisonnable, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 5

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor prépare un plan d’action assorti d’un calendrier de mise en œuvre relativement aux mesures prises pour aider les ministères et organismes publics à se doter d’une capacité suffisante en matière de diligence raisonnable, en particulier au niveau de la formation des gestionnaires et des agents de programme dans la gestion des programmes de transferts, et qu’il dépose ce plan d’action et son calendrier de mise en œuvre au Parlement au plus tard le 31 mars 2003.

D’après les observations qui figurent dans le rapport de vérification, le Parlement ne reçoit que des renseignements très limités sur le rendement des programmes de subventions et de contributions. Cette situation est imputable en partie à la difficulté d’affecter des objectifs clairs à ces programmes. Ces objectifs sont souvent formulés en termes généraux et très peu de renseignements sont donnés sur les résultats attendus des activités. Il s’ensuit que les produits, les résultats et les exigences de rendement sont eux aussi mal définis. En outre, comme il faut un énoncé clair des objectifs et des résultats attendus pour formuler des stratégies de gestion du risque, des mesures du rendement et des mesures de contrôle clés, la qualité de ces définitions influe forcément sur le cadre de vérification et d’évaluation qui constitue l’élément central de la Politique sur les paiements de transfert[9]. Le SCT doit élaborer un processus pour identifier et régler les problèmes systémiques de la gestion des paiements de transfert. Pour ce faire, il a besoin de renseignements complets et exacts sur les résultats que donnent les programmes de subventions et de contributions dans les ministères. Il a déjà constitué des équipes responsables de questions interministérielles, notamment de celles qui concernent les subventions et les contributions. Il a aussi commencé à faire un suivi des vérifications et évaluations des ministères. Il faudra cependant du temps pour qu’il ait une vue d’ensemble de la gestion des subventions et des contributions. En conséquence, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 6

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor prépare un plan d’action assorti d’un calendrier de mise en œuvre relativement aux mesures à prendre pour faire en sorte que les ministères et organismes publics intègrent à leur site Internet ministériels une section contenant des renseignements clairs et précis sur les objectifs et résultats attendus pour chacun de leurs programmes de subventions et de contributions de plus de cinq millions de dollars.

RECOMMANDATION 7

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor prépare un plan d’action assorti d’un calendrier de mise en œuvre relativement aux mesures à prendre pour faire en sorte que les ministères et organismes publics intègrent à leur site Internet ministériel une section contenant des renseignements sur les résultats obtenus et autres informations pertinentes pour chacun de leurs programmes de subventions et de contributions de plus de cinq millions de dollars, n’ayant pas réalisé leurs résultats attendus.

RECOMMANDATION 8

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor prépare un plan d’action assorti d’un calendrier de mise en œuvre relativement aux mesures à prendre pour faire en sorte que les ministères et organismes publics intègrent à leur site Internet ministériel une section contenant des version téléchargeables de rapports de vérification interne et d’évaluation sur les programmes de subventions et de contribution, et de s’assurer que ces rapports demeurent publiés sur le site internet jusqu’à ce qu’ils soient remplacés par leurs rapports de suivi.

CONCLUSION

Le Comité permanent des comptes publics est conscient des efforts déployés par le Secrétariat du Conseil du Trésor et par les ministères pour régler les problèmes qui affectent encore les programmes de subventions et de contributions à l’échelle de l’administration fédérale. Le Secrétariat du Conseil du Trésor comme les ministères ont tenté d’améliorer le contrôle et la surveillance des subventions et contributions, mais il est encore trop tôt pour déclarer victoire, car il reste encore beaucoup à faire. Il faudra quelques années pour mettre complètement en œuvre le nouveau cadre politique sur les paiements de transfert et quelques années encore pour pleinement évaluer son impact sur la gestion des programmes de subventions et de contributions. Le succès de la nouvelle politique dépendra de l’aptitude du gouvernement à maintenir l’élan des réformes. Le Comité s’attend que le SCT prendra les mesures requises pour améliorer la gestion des programmes de subventions et de contributions dans l’administration fédérale et qu’il fera rapport à ce sujet au Parlement en temps opportun.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séance n^o 51 de la 1^re Session de la 37^ième législature et séance n^o 5 de la 2^e Session de la 37^ième législature) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ