PACC Rapport du Comité

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INTRODUCTION

RENSEIGNEMENTS GÉNÉRAUX

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

CONCLUSION

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Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son

DIX-SEPTIÈME RAPPORT

Après examen des Comptes publics du Canada 2001-2002, volume II, partie II, section 3 (Pertes de fonds et de biens publics), le Comité permanent des comptes publics a convenu de présenter le rapport suivant :

INTRODUCTION

Au cours des derniers mois, des reportages dans les médias ont fait état de nombreuses fraudes liées à la taxe sur les produits et services (TPS). Les activités illégales en question prennent le plus souvent la forme de fausses déclarations en vue d’obtenir un remboursement de TPS, appelé par ailleurs « crédit de taxe sur les intrants ». Étant donné que les inscrits n’ont pas à fournir de documents à l’appui lorsqu’ils réclament un remboursement de TPS, il est difficile pour les autorités fiscales fédérales de déterminer quelles demandes sont frauduleuses; en outre, pour chaque cas de fraude signalé, il pourrait y avoir une énorme activité frauduleuse non détectée.

L’article 79 de la Loi sur la gestion des finances publiques investit le gouvernement fédéral du pouvoir de prendre des règlements à l’égard, notamment, de la manière dont les pertes de biens publics devraient être déclarées dans les Comptes publics du Canada. Le Conseil du Trésor a choisi d’énoncer ces exigences dans une politique plutôt que par voie de règlement. Selon la politique du Conseil du Trésor, les pertes attribuables à des infractions doivent être signalées dans les Comptes publics, et les infractions incluent toute « demande fausse ou frauduleuse pour obtenir des prestations en vertu des programmes sociaux, une subvention, une contribution ou un paiement en vertu d’un programme, y compris un remboursement ou une remise ». Revenu Canada, Douanes et Accise, a adopté le point de vue selon lequel les fraudes liées à la TPS entraient généralement dans cette catégorie et il a essayé de fournir les données nécessaires sur les pertes attribuables à la fraude.

Initialement, tous les types de fraudes liées à la TPS étaient signalés dans les Comptes publics. Toutefois, en 1994-1995, Revenu Canada (maintenant l’Agence des douanes et du revenu du Canada) a cessé de déclarer les pertes de fonds publics attribuables à une fraude ou à une fausse déclaration intentionnelle de la part du public. Depuis, l’Agence ne signale que les pertes attribuables à des actes de fraude de la part des employés dans les Comptes publics.

Le Comité des comptes publics s’interroge sur cette pratique. Les parlementaires doivent disposer de renseignements complets, exacts et à jour pour être en mesure d’exiger des comptes du gouvernement. Ils doivent se fier, pour une grande partie de ces renseignements, aux documents de responsabilisation préparés et fournis par le gouvernement fédéral, comme les rapports sur les plans et priorités, les rapports sur le rendement et les états financiers consolidés du gouvernement fédéral, les Comptes publics du Canada. Sans renseignements exacts sur les activités du gouvernement, les parlementaires ne peuvent s’acquitter efficacement de leur responsabilité qui consiste à tenir le gouvernement responsable devant les Canadiens et à assurer sa transparence. Par conséquent, le Comité a décidé de tenir une réunion à ce sujet. Le 19 mars 2003, les membres du Comité se sont réunis pour entendre le témoignage de l’honorable Elinor Caplan, ministre du Revenu national. Ont également témoigné : de l’Agence des douanes et du revenu du Canada, M. Rob Wright (commissaire) et M. Stephen Rigby (administrateur supérieur des affaires financières et sous-commissaire, Direction générale des finances et de l’administration); du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, M. John Morgan (directeur exécutif, Direction de la gestion financière et de la politique de comptabilité, Direction générale de la fonction de contrôleur); du Bureau du vérificateur général du Canada, Mme Sheila Fraser (vérificatrice générale du Canada), M. James Hood (directeur principal) et M. Andrew Lennox (directeur principal).

RENSEIGNEMENTS GÉNÉRAUX

L’information concernant les pertes de fonds et de biens publics est publiée dans le volume II, partie II, des Comptes publics du Canada. D’après le Manuel de procédures des Comptes publics [1] (MPCP) : « Toute perte de fonds ou de biens publics, qu’elle soit attribuable à une infraction, un acte illégal ou un accident, doit être déclarée dans les Comptes publics du Canada de l’exercice au cours duquel elle est survenue. Lorsqu’une perte est découverte au cours d’un exercice ultérieur à celui où elle est survenue, elle doit être déclarée dans l’exercice de sa découverte. Toute perte découverte au cours d’un exercice précédent et qui n’a pas été déclarée dans les Comptes publics du Canada de l’exercice de sa découverte, doit être déclarée dans les Comptes publics du Canada de l’exercice en cours comme si elle avait été découverte au cours de ce dernier exercice. Tout recouvrement d’une perte de fonds ou de biens publics doit être déclaré dans les Comptes publics du Canada de l’exercice au cours duquel le versement est reçu. »

Les ministères et organismes doivent déclarer les pertes de recettes suite à une fraude ou à une fausse déclaration intentionnelle découvertes ou détectées durant l’exercice en cours suivant la manière prescrite par le MPCP et fournir les renseignements suivants : brève description de la nature de l’incident; nombre total d’incidents; montant réel ou estimatif de la perte; montant recouvré dans l’exercice en cours; montant que l’on prévoit ne pas recouvrer et montant que l’on prévoit percevoir dans les exercices ultérieurs. Ces renseignements sont requis dans le cas d’incidents comme une fraude ou une fausse déclaration intentionnelle au moment de la production d’une déclaration d’impôt sur le revenu, d’une déclaration de TPS, d’une déclaration en douanes, etc.[2] Il convient de signaler que le Bureau du vérificateur général ne vérifie pas l’information que renferme le volume II, partie II, des Comptes publics du Canada [3].

Le ministère du Revenu national avait l’habitude par le passé de déclarer les pertes de deniers en fonction des catégories de recettes (p. ex. douanes et accise, impôt). Dans les Comptes publics du Canada 1990-1991, le Ministère a cessé de divulguer le montant des sommes perdues en raison d’une fraude pour la catégorie de l’impôt sur le revenu, parce que les systèmes en place ne pouvaient pas fournir l’information se rapportant aux sommes recouvrées ou devant faire l’objet d’un recouvrement. En 1994-1995, il a également cessé de déclarer les pertes de recettes attribuables à la fraude pour la catégorie des recettes douanes et accise, alléguant une fois de plus que les systèmes existants ne pouvaient fournir l’information requise. Depuis 1994-1995, seuls les actes de fraude commis par des employés sont signalés dans le volume II des Comptes publics.

Revenu Canada a également invoqué un autre motif à l’appui de sa décision de cesser de déclarer les pertes attribuables à une fraude liée à la TPS. Il a indiqué avoir essayé de le faire dès l’entrée en vigueur de la TPS, en 1991, et ce, jusqu’en 1994-1995. Il a cependant affirmé s’être aperçu avec l’expérience que la façon dont il déclarait les pertes n’était pas conforme aux exigences de la politique en matière de divulgation. La politique veut qu’une perte imputable à une fraude soit déclarée dans les Comptes publics de l’exercice au cours duquel elle a été détectée. Étant donné que presque toutes les pertes n’étaient confirmées qu’une fois une décision rendue par un tribunal, des mois, voire des années après qu’elles eurent été détectées, le Ministère a maintenu qu’il était impossible de satisfaire aux exigences de la politique.

Après avoir consulté le Conseil du Trésor et obtenu son approbation, le Ministère a décidé de mettre fin à ses efforts pour déclarer les pertes de recettes fiscales découlant d’une fraude liée à la TPS. Ont également poussé le Ministère (maintenant l’Agence) à prendre cette décision le fait que des données globales sur les radiations de taxes figuraient également dans les Comptes publics et qu’il fournissait au public une abondante information sur les pertes imputables à des actes frauduleux dans ses bulletins aux médias au moment où une perte était confirmée par une décision du tribunal. Le Parlement n’a cependant été ni informé ni consulté à propos de la décision de déclarer les pertes fiscales de cette nouvelle manière.

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

Lorsqu’il a été mis au fait de ces nouvelles pratiques de déclaration, le 7 janvier 2003, le Comité des comptes publics a communiqué avec le Bureau du vérificateur général pour lui demander son opinion à ce sujet. Le Bureau du vérificateur général lui a fait part des résultats de son analyse le 24 janvier 2003 : « … le gouvernement ne contrevient pas aux dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques en ne signalant pas les cas de fraude touchant la TPS dans les Comptes publics. L’obligation de signaler ces pertes est une politique du Conseil du Trésor et une exigence du Manuel de procédures des Comptes publics de TPSGC. Cependant, l’Agence a interprété cette politique de la façon suivante : elle ne devait signaler que les fraudes des employés dans les Comptes publics. Il conviendrait peut-être que le Comité demande aux représentants du Secrétariat et de l’Agence des commentaires plus détaillés quant à la possibilité d’instaurer de nouveau l’obligation de communiquer les pertes dues aux fraudes touchant la TPS[4]. » Le Comité a donc décidé de tenir une réunion avec les principaux intéressés pour examiner la question de plus près et clarifier la situation.

Mme Fraser a indiqué, lorsqu’elle a témoigné devant le Comité que : « Nous convenons qu’il faut des années pour régler les cas de fraude liée à la TPS. Notons toutefois que la politique du Conseil du Trésor et les instructions données dans le Manuel de procédures des comptes publics fournissent les lignes directrices pour ce genre de situations. Les directives stipulent que de telles pertes doivent être signalées dès que possible, mais il peut arriver qu’elles soient signalées au cours d’une année suivant l’année durant laquelle les pertes ont été initialement détectées. Par conséquent, nous croyons que les cas de fraude faisant l’objet de poursuites judiciaires pourraient être signalés dans les Comptes publics en conformité avec ces directives. »

L’honorable Elinor Caplan, ministre du Revenu national, a affirmé au Comité que l’ADRC a respecté la Loi sur la gestion des finances publiques et toujours cherché à divulguer l’information conformément à la politique du Conseil du Trésor. La politique concernant la déclaration des pertes de fonds publics dans les Comptes publics donne aux ministères et organismes la possibilité d’élaborer des pratiques de déclaration qui conviennent aux circonstances entourant leurs activités. La ministre a confirmé qu’avant de regrouper les secteurs d’activité douanes et accise et impôt, le Ministère avait réexaminé l’information figurant dans les Comptes publics pour ensuite abandonner la pratique consistant à déclarer les pertes découlant d’une fraude liée à la TPS comme article distinct dans ce document.

Reconnaissant que les pratiques de déclaration à cet égard peuvent et doivent être modifiées, la ministre a annoncé que l’Agence, en collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor, avait tenu compte des commentaires de la vérificatrice générale et élaboré une proposition visant la déclaration annuelle, dans les Comptes publics du Canada, des pertes attribuables à des fraudes liées à la TPS et autres pertes fiscales. La proposition est fondée sur l’exigence que les ministères et organismes déclarent les pertes de recettes suite à une fraude ou à une fausse déclaration intentionnelle. Essentiellement, l’information sera présentée suivant le modèle prescrit par le Manuel de procédures des Comptes publics. Les pertes attribuables à une fraude seront prises en note lorsque des accusations criminelles auront été portées et confirmées lorsqu’il y aura eu déclaration de culpabilité. L’information sera présentée dans trois tableaux distincts des Comptes publics : le premier montrant les condamnations pour fraude par catégorie de recettes pour l’exercice en cours; le deuxième présentant l’information sur les affaires devant les tribunaux à la fin de l’exercice en cours; et le troisième faisant état des sommes recouvrées selon les décisions rendues par les tribunaux et déclarées au cours d’exercices précédents. Le Comité est d’avis que cette proposition est intéressante et un pas concret dans la direction de l’amélioration de la déclaration des pertes fiscales attribuables à la fraude ou par fausse déclaration intentionnelle. Il est important que l’agence déclare en temps opportun pas uniquement les sommes des pertes fiscales confirmées par décisions des tribunaux mais aussi les sommes des pertes fiscales que l’ADRC a pu déterminer à partir de ses activitées de vérification et d’enquête. Ainsi le comité fait les recommandations suivantes :

RECOMMANDATION n^o 1

Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada entreprenne immédiatement d’élaborer un plan d’action et un calendrier de mise en œuvre pour sa proposition de déclaration dans les Comptes publics du Canada des pertes de recettes fiscales suite à une fraude ou à une fausse déclaration intentionnelle, incorporant les totaux des estimations de fraude potentielles selon catégories de recettes fiscales et les totaux de fraude confirmées par décision des tribunaux selon catégories de recettes fiscales. Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada soumette une copie de son plan d’action et de son calendrier de mise en œuvre au Comité des comptes publics au plus tard le 30 septembre 2003.

RECOMMANDATION n^o 2

Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada s’assure de commencer à utiliser le nouveau mode de déclaration des pertes de recettes fiscales suite à une fraude ou à une fausse déclaration intentionnelle dans les Comptes publics du Canada 2003-2004.

Il y a également la question du manque d’information dans les Comptes publics du Canada sur les pertes de recettes gouvernementales attribuables à la fraude fiscale de 1993-1994 à 2002-2003. Le Comité a demandé à l’Agence et elle a accepté de lui fournir cette information manquante à l’aide du nouveau modèle proposé. Le Comité fait donc la recommandation suivante :

RECOMMANDATION n^o 3

Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada prépare un document dans lequel elle fournira des renseignements, selon le nouveau mode de déclaration, sur les pertes de fonds attribuables à la fraude fiscale survenues entre 1993-1994 et 2002-2003. Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada soumette une copie de ce document au Comité des comptes publics au plus tard le 31 mars 2004.

Le Comité s’est également demandé s’il y aurait publication dans les Comptes publics du Canada d’informations sur les pertes de recettes fiscales attribuables à des erreurs de paiement ou à une fraude présumée ne faisant actuellement pas l’objet de poursuites devant les tribunaux. Mme Fraser a indiqué au Comité que les Comptes publics renferment des annexes distinctes pour les comptes débiteurs et les sommes radiées où il serait possible de trouver de tels renseignements. Les représentants de l’ADRC ont confirmé que l’information figure globalement dans les annexes se rapportant aux comptes débiteurs et aux sommes radiées. C’est ce qui amène le Comité à faire la recommandation suivante :

RECOMMANDATION n^o 4

Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada prépare un document contenant de l’information, présentée par catégorie de recettes, sur les parties des comptes débiteurs et des sommes radiées attribuables à une fraude présumée. Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada commence à déclarer cette information sur une base annuelle en commençant pour l’exercice en cours 2003-2004.

Pour ce qui est de la question de la déclaration des pertes de recettes, le Comité s’est informé des activités d’enquête et d’application de la loi de l’ADRC, notamment les activités de vérification ayant pour but d’identifier et de prévenir la fraude fiscale. Dans l’étude de 1999 du Programme de vérification avant paiement de la TPS, le vérificateur général avait exprimé des préoccupations quant aux niveaux d’observation et à la couverture très réduite des vérifications de la TPS (moins de 1 % des déclarations avec solde créditeur ont fait l’objet d’une vérification)[5]. Mme Fraser a dit au Comité : « Nous déplorions notamment la diminution du nombre de dossiers retenus pour une vérification. L’Agence elle-même, et c’est tout à son honneur, avait indiqué dans son rapport sur le rendement qu’elle n’atteignait pas ses objectifs de vérification. Je crois qu’elle mérite des félicitations pour avoir souligné qu’elle n’estimait pas avoir atteint ses propres objectifs et qu’elle devait s’améliorer. Je pense que la ministre a dit qu’elle obtiendrait un nouveau financement. » L’Agence a déjà pris des mesures pour améliorer les niveaux d’observation et d’application de la TPS. La vérificatrice générale a proposé que l’Agence soit tenue de fournir de l’information au sujet de ces nouvelles mesures visant à renforcer l’observation et à accroître la couverture de la vérification. C’est ce qui a incité le Comité à recommander :

RECOMMANDATION n^o 5

Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada prépare un document contenant des renseignements sommaires sur les mesures et les projets pilotes mis en œuvre récemment pour renforcer les activités d’observation et d’application de l’Agence. Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada soumette une copie de ce document au Comité des comptes publics au plus tard le 31 mars 2004.

CONCLUSION

Le Comité tient à souligner qu’il reconnaît les difficiles défis que l’Agence des douanes et du revenu du Canada doit relever chaque jour. Il tient à exprimer son appréciation à l’égard du dévouement et de la diligence avec lesquels tous les employés de l’Agence s’acquittent de leurs fonctions et responsabilités. Le fait que l’Agence ait immédiatement proposé des solutions concrètes pour combler les écarts relevés dans sa déclaration des pertes fiscales montre à quel point elle prend son mandat au sérieux.

Étant donné que les parlementaires comptent en définitive sur le gouvernement fédéral pour leur fournir l’information dont ils ont besoin pour remplir leurs fonctions, le Comité espère que l’Agence réalisera des progrès évidents dans le règlement des questions en suspens.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séances n^os 8, 13, 20, 32 et 34) est déposé.

 

Respectueusement soumis,

Le président,



JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ