PACC Rapport du Comité
Si vous avez des questions ou commentaires concernant l'accessibilité à cette publication, veuillez communiquer avec nous à accessible@parl.gc.ca.
CHAMBRE DES COMMUNES
OTTAWA, CANADA
K1A 0A6
Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son
TREIZIÈME RAPPORT
Après analyse du Chapitre 7 du rapport de décembre 2002 de la vérificatrice générale du Canada (Agence spatiale canadienne — La mise en œuvre du programme spatial canadien), le Comité permanent des comptes publics a convenu de déposer le rapport suivant.
Le Canada mène depuis longtemps des activités d’exploration et de recherche spatiales. Ses premières activités se répartissaient entre un certain nombre de ministères et d’organismes et étaient coordonnées par le Comité interministériel sur l’espace. Ce comité n’était cependant pas en mesure d’établir des priorités ni de réaffecter les fonds entre les ministères et les organismes en question. Le programme spatial et les activités d’exploration sont demeurés morcelés et l’appui du gouvernement au secteur canadien concerné a été inégal.
Pour imposer une structure et une cohérence à cet état de faits, on a conclu qu’il était nécessaire de créer un organisme distinct afin de canaliser les activités canadiennes dans le domaine spatial. Un tel organisme, qui mettrait l’accent sur la sous-traitance pour les travaux de recherche-développement, assurerait une participation active du secteur privé et des universités et permettrait d’accroître les retombées socio-économiques du programme spatial canadien privé.
L’Agence spatiale canadienne a été établie par décret en mars 1989. Bien des activités et programmes qui relevaient de divers ministères et agences d’État ont été regroupés sous cette nouvelle agence. Les deux grands programmes qui sont passés à l’Agence assuraient la participation du Canada aux projets de la Station spatiale internationale et du satellite de télédétection RADARSAT. Selon sa structure actuelle, le Programme spatial canadien est fortement axé sur des partenariats nationaux et internationaux et sur une étroite collaboration avec les principaux intervenants fédéraux, provinciaux et universitaires.
Entre 1989 et 1999, le financement de l’Agence était fondé sur des plans spatiaux à long terme approuvés par le Cabinet, lesquels consistaient principalement en grands projets de l’État. L’Agence devait obtenir l’autorisation du Cabinet lorsqu’elle avait besoin de financement supplémentaire pour ses projets. Ses pratiques de gestion stratégique et opérationnelle cadraient bien avec le fait que ses priorités étaient claires et qu’elle avait un nombre restreint de projets de grande envergure à gérer. En 1999, le gouvernement fédéral a annoncé le renouvellement du Programme spatial canadien dont l’Agence devait assumer la gestion. Ce renouvellement s’accompagnait d’un financement stable continu et de nombreux autres changements fondamentaux dans le mode de fonctionnement de l’Agence. C’est ainsi que celle-ci a pu établir ses priorités et gérer un plus grand portefeuille de projets dans les limites de son budget annuel de 300 millions de dollars, ce à compter de 2002-2003.
C’est au cours du présent exercice que s’est produite la première vérification d’optimisation des ressources de l’Agence spatiale canadienne par la vérificatrice générale du Canada depuis la création de l’Agence en 1989, dans le but de déterminer la mesure dans laquelle cette dernière exécute le Programme spatial canadien avec le souci de l’économie, de l’efficience et de l’efficacité. Les vérificateurs ont cherché à savoir comment l’Agence choisit et gère ses programmes ou ses projets, ont analysé son mode de gestion des ressources humaines et vérifié comment elle rend compte de son rendement au Parlement.
Le Comité des comptes publics s’intéresse beaucoup à la gestion et à l’administration de la nouvelle Agence spatiale canadienne. C’est pour cela qu’il s’est réuni le 3 février dernier pour analyser les conclusions de la première vérification et les commentaires des témoins. Le Bureau du vérificateur général était représenté par M. Richard Flageole (vérificateur général adjoint) et M. Reno Cyr (directeur principal). M. Marc Garneau (président), M. Pierre Richard (premier vice-président) ainsi que M. Jacques Bruneau (principal dirigeant financier, Gestion intégrée) représentaient l’Agence spatiale canadienne.
OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS
Équilibre entre capacité et obligations financières
On a dit craindre que l’Agence ne soit pas en mesure de mener à bien toutes les activités prévues dans le cadre du Programme spatial canadien compte tenu du budget annuel approuvé. Les projets et programmes en cours de l’Agence, dont certains ont été arrêtés bien avant sa création, représentent des engagements financiers constants et à long terme qui limitent considérablement la capacité de l’Agence d’établir ses propres priorités et de les gérer dans le cadre de son budget annuel de 300 millions de dollars. Compte tenu de ce budget, l’Agence doit continuellement faire des choix d’une importance critique sur les projets à financer de manière à tirer le meilleur parti des deniers publics.
Dernièrement, deux grands projets de l’État, la Station spatiale internationale (SSI) et le lancement du satellite RADARSAT, ont causé des retards considérables ainsi que des coûts supplémentaires importants pour l’Agence. Selon le rapport de la vérificatrice, les obligations financières à long terme découlant de la seule SSI devraient absorber près d’un tiers du budget annuel actuel de l’Agence, qui s’élève à 300 millions de dollars, et exercer des pressions supplémentaires sur les ressources disponibles. Début 2002, en raison de ses engagements antérieurs, du dépassement de ses coûts et de son désir de financer de nouveaux projets, l’Agence a revu ses priorités en matière de programme pour l’exercice en cours dans le but d’éviter les déficits. Elle a ainsi pu éliminer un déficit projeté de 58 millions de dollars et réaffecté environ 12,5 millions de dollars à de nouveaux projets pour l’exercice en cours.
De plus, l’Agence a récemment décidé de participer au programme international d’exploration de la planète Mars sous la direction des États-Unis et d’élargir son accord de coopération avec l’Agence spatiale européenne (ESA), ce qui lui permettra de participer à plusieurs programmes de cette dernière. L’Agence canadienne aura besoin pour cela d’un financement à long terme considérable.
La disparition récente de la navette spatiale Columbia et de son équipage a interrompu brutalement le programme d’astronautes de l’Agence spatiale canadienne et la participation de cette dernière à la Station spatiale internationale; il lui faudra attendre les résultats de l’enquête de la NASA. Cet événement tragique a mis de nouveau en lumière la vulnérabilité de l’Agence face aux imprévus. Les retards et les dépassements de coûts qui en résulteront se répercuteront à long terme sur la capacité de l’Agence de financer des projets en cours et à venir dans le cadre du Programme spatial canadien.
Étant donné son budget limité, sa dépendance vis-à-vis des autres agences spatiales pour assumer son mandat et des autres difficultés internes auxquelles elle doit faire face, l’Agence spatiale canadienne doit, avant de prendre d’autres engagements à long terme, analyser toutes les répercussions financières de ces dernières, leur pertinence par rapport au plan stratégique et leurs répercussions sur sa capacité d’assumer le Programme spatial canadien. Pour ce faire, la vérificatrice générale a prié l’Agence d’élaborer un nouveau plan stratégique dans lequel sa capacité financière tiendrait compte de ses objectifs. L’Agence partage ces préoccupations et continue de tenter de cerner et de divulguer les risques et les répercussions sur les coûts. M. Garneau a indiqué que l’Agence avait déjà mis sur pied un plan d’action pour répondre aux recommandations et a proposé au Comité de le lui envoyer. Le Comité présente alors la recommandation suivante :
RECOMMANDATION no 1
Que l’Agence spatiale canadienne prépare un plan d’action et un calendrier d’application de mesures visant à améliorer sa capacité de cerner, d’évaluer et de divulguer les éventuels risques, coûts et avantages des projets et qu’elle dépose ce document au Parlement au plus tard le 30 novembre 2003.
L’Agence ne dispose pas de tous les mécanismes nécessaires pour mesurer son rendement et en rendre compte. Elle a peu d’indicateurs de rendement lui permettant de mesurer ses progrès vers l’atteinte de résultats stratégiques et son mode de communication du rendement est tel qu’il est difficile pour le Parlement de vérifier si elle assume son mandat. Selon les vérificateurs, l’Agence a des indicateurs de rendement pour la réalisation des projets, les budgets et les jalons des activités. Cependant, ces indicateurs ne permettent pas de faire de rapprochement entre les projets et l’un ou l’autre des sept résultats stratégiques, et l’Agence a élaboré peu d’indicateurs de rendement pour mesurer l’obtention de ces résultats. Lorsqu’elle rend compte au Parlement, l’Agence fait arbitrairement le rapprochement entre les résultats stratégiques et l’information consolidée des rapports de ses directions[1].
L’Agence est d’accord avec les conclusions des vérificateurs. Elle estime que ses propres résultats stratégiques ne sont pas co-reliés à l’aide de critères de mesures exacts et elle a commencé à examiner ses résultats stratégiques. L’Agence a entamé des démarches visant à demander au Conseil du Trésor de lui permettre de renouveler sa structure de planification et de reddition de comptes. Le Comité estime qu’une bonne communication du rendement est vitale pour ce qui est de la reddition de comptes au Parlement et au public canadien et recommande :
RECOMMANDATION no 2
Que l’Agence spatiale canadienne adopte sans tarder des mesures visant à améliorer sa capacité de rendre compte de son rendement en élaborant des mesures de rendement des projets correctement intégrées aux résultats stratégiques qu’elle vise. Que l’Agence prépare également un plan d’action s’assortissant d’un calendrier d’application et dépose ce document au Parlement au plus tard le 30 novembre 2003.
Application du cadre de gestion du Programme spatial
Le cadre de gestion du Programme spatial prévoit la création d’un conseil consultatif et de groupes consultatifs sur les secteurs de services pour fournir des conseils en matière d’orientation stratégique et d’adoption de priorités, de stratégies et de plans pour chacun des cinq principaux secteurs de services. Au moment de la vérification, on a noté que tous les éléments du cadre de gestion n’étaient pas présents. Le Conseil consultatif avait été constitué fin 2001 et n’avait pas encore assumé ses obligations; en raison de retards dans la dotation, un groupe consultatif sur les secteurs de service sur cinq seulement avait été constitué. Les vérificateurs ont pressé l’Agence de veiller à ce que toutes les composantes du cadre de gestion soient mises en place et intégrées, par souci d’efficacité sur le plan de la planification.
À ce sujet, M. Garneau a dit au Comité que, depuis la fin de la vérification, toutes les composantes du cadre avaient été mises en place. Les cinq groupes consultatifs sur les secteurs de service étaient désormais opérationnels et, après quelques réunions, le Conseil consultatif l’était également et avait contribué au mémoire présenté par l’Agence au Cabinet en novembre 2002. Le Comité est heureux de cette évolution et formule la recommandation suivante :
RECOMMANDATION no 3
Que l’Agence spatiale canadienne inclue dans son rapport ministériel sur le rendement un exposé sommaire de la contribution et des conseils stratégiques qui lui auront été fournis par le Conseil consultatif et par les groupes consultatifs sur les secteurs de service et commence à faire état de cet apport dans le rapport ministériel sur le rendement de l’exercice qui se terminera le 31 mars 2004.
Gestion des ressources humaines
Auparavant, l’Agence spatiale canadienne était dotée d’un système de financement fondé sur le nombre de projets à long terme et devait donc faire beaucoup appel à des employés nommés pour une période déterminée ou contractuels pour mener à bien ses diverses activités. Depuis qu’elle dispose d’un financement annuel stable, l’Agence peut davantage compter sur du personnel permanent, puisqu’elle a embauché de nouveaux employés et converti certains postes contractuels en postes à durée indéterminée. Bien qu’elle se soit dotée d’un cadre de gestion des ressources humaines en 1999, son plan en la matière n’est pas, de l’avis des vérificateurs, fondé sur une analyse démographique ni n’est intégré aux plans stratégique et opérationnel de l’Agence. De plus, les systèmes et pratiques en matière de gestion des ressources humaines devaient être améliorés pour que l’on puisse cerner et évaluer les besoins actuels et prévoir les besoins futurs en ressources humaines. L’Agence a reconnu qu’il était nécessaire de mettre sur pied un plan global en matière de ressources humaines, mais ceci n’a pas été encore fait ni au niveau des directions ni au niveau de l’Agence pour ce qui est des besoins en dotation pour 2000‑2001 ou 2001-2002. L’Agence n’a pas non plus mis sur pied un comité des ressources humaines chargé d’analyser et d’approuver les plans dans le domaine, comme l’exigent ses propres lignes directrices.
Les vérificateurs ont également décelé d’autres aspects des systèmes et des pratiques de gestion des ressources humaines de l’Agence à améliorer, notamment la formation du personnel et la planification des carrières et de la relève. L’Agence prétend être déterminée à élaborer et à mettre sur pied un cadre de gestion des ressources humaines intégré pour être mieux en mesure d’acquérir, de conserver et de renouveler l’expertise professionnelle dont elle a besoin pour assumer ses obligations et atteindre les objectifs du Programme spatial canadien. Elle dit également qu’elle est en train de mettre sur pied un plan des ressources humaines qui sera terminé fin 2003. Le Comité propose donc les recommandations suivantes :
RECOMMANDATION no 4
Que l’Agence spatiale canadienne prépare un plan d’action s’assortissant d’un calendrier d’application en complément du plan de gestion des ressources humaines, ce qui comprendra la mise sur pied d’un comité des ressources humaines.
RECOMMANDATION no 5
Que le plan de gestion des ressources humaines s’intègre aux plans opérationnel et stratégique de l’Agence. Que cette dernière dépose le plan d’action et le calendrier d’application au Parlement d’ici le 30 novembre 2003.
RECOMMANDATION no 6
Que l’Agence spatiale canadienne prépare un plan d’action s’assortissant d’un calendrier d’application afin d’améliorer ses pratiques et systèmes d’information dans le but d’appuyer sa planification globale en matière de ressources humaines et qu’elle dépose le plan d’action et le calendrier d’application au Parlement d’ici le 30 novembre 2003.
L’Agence spatiale canadienne est, comme l’a indiqué la vérificatrice générale, un organisme en transition. Parce qu’elle participe à des activités nationales et internationales, elle doit s’attaquer à d’énormes défis. Conçue dans un premier temps pour coordonner un petit nombre de projets pluriannuels, elle doit désormais gérer un ensemble plus grand de projets et élaborer une stratégie d’exploration de l’espace nationale cohérente, ce qui suppose souvent des partenariats complexes avec divers ordres de gouvernement, divers secteurs de l’industrie et des universitaires.
Il est particulièrement difficile pour l’Agence de concilier sa capacité à assumer des projets spatiaux et ses obligations financières à long terme, dans les limites d’un budget annuel de 300 millions de dollars. L’Agence spatiale canadienne y est déjà parvenue, mais cette tâche se compliquera, en raison surtout des projets très risqués portant sur plusieurs millions de dollars et auxquels participent des partenaires étrangers comme la Station spatiale internationale, le Programme d’exploration de Mars sous l’égide des États-Unis, le projet Galileo et le Système mondial de satellites de navigation. Elle doit mettre sur pied et appliquer un nouveau plan stratégique pour que ses obligations financières actuelles et futures soient compatibles avec son niveau de financement annuel.
L’Agence doit également veiller à un grand nombre de questions internes comme la gestion de projets, la gestion et la planification des ressources humaines et la communication du rendement. Elle a déjà fait des pas dans la bonne voie mais a encore beaucoup à faire. Le Comité presse l’Agence d’établir les plans d’action nécessaires et de les mettre sur pied en temps voulu.
Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.
Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séance nos 10 et 24) est déposé.
Respectueusement soumis,
Le président,
JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ
[1] Bureau du vérificateur général du Canada, décembre 2002, Rapport du vérificateur général du Canada, Chapitre 7 (Agence spatiale canadienne — La mise en œuvre du programme spatial canadien), Ottawa, décembre 2002.