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Table des matières

INTRODUCTION

Nous sommes une nation commerçante. En effet, un emploi sur trois au Canada dépend de notre rendement à l'exportation. La reprise économique que nous connaissons actuellement est alimentée par les exportations : ainsi, la compétitivité du Canada au pays et à l'étranger est tributaire d'un réseau de transport national sûr, abordable et intégré. Le transport maritime est une composante vitale de ce réseau. La contribution du secteur maritime au produit intérieur brut est de 2 milliards de dollars par année, et 224 millions de tonnes de marchandises à transporter partout dans le monde lui sont confiées. Le Canada a besoin d'une stratégie maritime clairement définie qui constituera un des éléments clés de l'économie, tout en appuyant la croissance et le développement de notre commerce international.

C'est dans cet esprit que, en décembre 1994, le ministre des Transports a demandé au Comité de procéder à un vaste examen du secteur maritime. Les objectifs de cette étude étaient les suivants : cerner les principaux défis en ce qui touche la compétitivité, définir les rôles et services essentiels du gouvernement fédéral, élaborer des options afin de réduire les subventions et d'envisager la commercialisation, obtenir l'opinion des régions quant aux priorités, aux enjeux et aux solutions et, enfin, favoriser l'établissement d'un consensus quant aux solutions, aux orientations futures et à la mise sur pied d'une stratégie maritime nationale exhaustive. Le ministre nous a suggéré d'examiner le système portuaire canadien, les services de pilotage, la voie maritime du Saint-Laurent et la Garde côtière canadienne. Selon nous, cet examen a pour objectif la mise au point d'un réseau de transport maritime efficient, fiable et compétitif, à un coût qui nous permettra de maintenir notre compétitivité sur les marchés mondiaux sans compromettre la sécurité et la protection de l'environnement, qui sont d'une importance capitale.


LE SECTEUR PORTUAIRE

A. La structure portuaire actuelle (tableau I)

Les ports commerciaux de Transports Canada sont répartis selon trois réseaux qui ont chacun leurs propres mandats, règles d'exploitation, règlements, régimes financiers et régimes d'établissement des coûts. Le réseau principal, qui traite environ la moitié des marchandises qui transitent par un port, est formé de sept sociétés portuaires locales (SPL) semi-autonomes : St. John's, Halifax, Saint John, Québec, Montréal, Vancouver et Prince Rupert. Sept ports de division de moindre envergure en font aussi partie : Sept-Îles, Port Saguenay, Belledune, Trois-Rivières, Prescott, Port Colbourne et Churchill.

Tous ces ports sont administrés par la Société canadienne des ports (SCP), société d'État créée en vertu de la Loi sur la Société canadienne des ports (1983). Depuis 1978, ce groupe de ports a apporté des dividendes de 78 millions de dollars et apporté des contributions d'environ 270 millions de dollars en argent comptant au gouvernement. Toutefois, depuis 1978, le gouvernement a radié des dettes d'environ 735 millions de dollars et, depuis 1982, il a accordé quelque 370 millions de dollars en subventions d'investissement.

En vertu de la Loi sur la Société canadienne des ports, les SPL sont censées avoir une grande autonomie et être financièrement autonomes. En même temps, la SCP est investie de larges pouvoirs pour agir de son propre chef, ou selon les directives du ministre des Transports lorsque l'intérêt national est en jeu, en ce qui touche l'établissement d'une politique portuaire nationale et intégrée. La Loi prévoit également que les SPL contribuent à assumer les dépenses de la SCP, qu'elles consultent celle-ci avant de nommer un directeur de port, qu'elles obtiennent une recommandation de la SCP avant de demander l'approbation du gouverneur en conseil pour l'établissement de la ligne de démarcation et des règlements administratifs, et qu'elles obtiennent l'approbation de la SCP pour conclure des baux ou des contrats qui dépassent la limite autorisée par les règlements administratifs des SPL. En outre, même si la Loi ne les oblige pas, les SPL ont reçu l'ordre de présenter leurs plans d'affaires et leurs budgets d'immobilisations à la SCP pour analyse et commentaires. De plus, elles doivent maintenir et rémunérer un détachement de la police de la SCP.

Les SPL sont des sociétés d'État en bonne et due forme et sont, de ce fait, régies par la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). Celle-ci exige que leurs activités soient administrées de façon économique, efficiente et efficace, qu'elles déposent des budgets d'immobilisations et des plans d'entreprise et qu'elles soient soumises à des vérifications internes et externes, ainsi qu'à des examens spéciaux.

Le deuxième réseau comprend neuf commissions portuaires situées en Ontario et en Colombie-Britannique : Oshawa, Toronto, Hamilton, Windsor, Thunder Bay, North Fraser, Fraser River, Nanaimo et Port Alberni. Celles de Toronto et de Hamilton sont régies par une loi qui les concerne directement, tandis que les autres relèvent de la Loi sur les commissions portuaires de 1964. Ces commissions desservent des marchés régionaux et locaux, et leur part du tonnage représente environ 13 p. 100. Elles n'ont versé aucun dividende, n'ont vu aucune de leurs dettes être radiée et n'ont reçu de la part du gouvernement que des crédits minimes. La Direction générale des havres et des ports de Transports Canada est responsable de ces commissions portuaires.

Contrairement aux sociétés portuaires locales, les commissions portuaires ne sont pas des sociétés d'État et ne sont par conséquent pas régies par la LGFP. Les commissaires du port de Hamilton en ont fait une bonne description :

On pourrait dire que les commissions portuaires sont des organismes fédéraux autonomes dotés de petits conseils d'administration dont les membres préconisent en général une gestion ferme, stable et fidèle aux principes d'administration des affaires et qui doivent leur poste à des nominations politiques. Cela signifie des frais généraux peu élevés, des décisions prises rapidement entraînant en général une assez grande satisfaction chez les usagers, puisque les marchandises sont manutentionnées de façon rentable.
On reconnaît généralement que les commissions portuaires ont une autonomie plus grande que les SPL. Tout d'abord, elles peuvent traiter directement avec Transports Canada et ne doivent déposer que leurs rapports annuels, alors que les SPL doivent passer par la SCP et déposer, outre leurs rapports annuels, leurs budgets annuels et leurs plans d'affaires et les faire approuver selon un processus fastidieux. Les commissions portuaires ont une plus grande liberté quant à la gestion de leurs propres terrains que les SPL, lesquelles peuvent être propriétaires d'un terrain qui, du fait qu'elles sont des sociétés d'État, est une terre de la Couronne soumise au contrôle du gouvernement. Par contre, les SPL ont un pouvoir délégué à divers degrés qui leur permet de louer les terres de la Couronne sans l'approbation du gouvernement, alors que les commissions portuaires qui administrent des terres de la Couronne ne le peuvent pas. En outre, les SPL jouissent d'une plus grande latitude que les commissions portuaires pour ce qui est de l'établissement des tarifs, des péages et des droits. En effet, elles peuvent établir les tarifs et accorder des remises, ce que ne peuvent faire les commissions portuaires sans l'approbation du gouvernement.

Le troisième réseau, qui est administré directement par la Direction générale des havres et des ports en vertu de la Loi sur les ports et installations portuaires publics, est composé de 524 ports, havres et sites publics. Certains d'entre eux font des bénéfices de fonctionnement, mais bien d'autres reçoivent un soutien fédéral de fonctionnement et d'immobilisations, qui s'établissait pour l'exercice 1993-1994 à environ 40 millions de dollars. Quelque 20 p.100 du tonnage total y transite.

Chacune des trois lois régissant les divers régimes contient une politique portuaire nationale, qui a pour objet la création d'un système portuaire ayant pour rôle ou caractéristique : de contribuer à la réalisation des objectifs en matière de commerce extérieur ainsi que des objectifs sociaux et économiques, aux plans tant national que régional et local; d'être efficace; de garantir aux usagers des ports canadiens l'égalité de traitement et le libre accès aux services de transport; de coordonner ses activités avec celles du secteur maritime et avec les réseaux de transport aérien et terrestre.

Dans chacun des trois réseaux, les recettes des ports consistent en frais portuaires, en droits de mouillage (frais d'occupation d'un poste de mouillage dans un port), en droits de débarcadère (frais facturés pour le déplacement des marchandises), en entreposage et en frais de location.

En outre, on retrouve 52 ports commerciaux exploités par le secteur privé, qui accaparent une impressionnante part de 17 p. 100 du tonnage.

Enfin, un quatrième réseau est composé de plus de 2 100 ports destinés aux embarcations de pêche et aux petites embarcations, et dont la propriété et l'exploitation relèvent de Pêches et Océans.

B. Problèmes de la structure actuelle

Le Comité a entendu beaucoup de critiques à propos du rôle de «supervision» de la SCP. Les représentants des SPL, appuyés par de nombreux autres témoins, ont affirmé qu'ils ne jouissaient pas de toute l'autonomie prévue dans la Loi sur la SCP. Cette question pose problème depuis l'entrée en vigueur de la Loi, et la SCP s'efforce constamment de définir son rôle par rapport à celui des SPL. Malheureusement, ce problème a suscité énormément de tensions et de conflits dans les diverses composantes de Ports Canada. Quelqu'un a même affirmé que, vu cette situation, les SPL ont plus de difficulté à réaliser leurs objectifs commerciaux et à être concurrentielles. En fait, la SCP a reconnu que le cadre réglementaire actuel est peut-être le système de réglementation le plus archaïque, le plus complexe et le plus confus de toutes les sociétés d'État fédérales.

On a entendu à maintes reprises le commentaire selon lequel les SPL n'ont pas besoin d'être surveillées par «big brother» à Ottawa. Leurs réalisations commerciales sont suffisamment évocatrices. Elles n'ont pas besoin d'un pendant bureaucratique à Ottawa, dont le seul rôle semble consister à les superviser et à vérifier leurs décisions et les mesures qu'elles prennent. Les SPL ne pensent pas qu'elles devraient payer pour un service dont elles n'ont pas besoin et estiment qu'elles pourraient réduire leurs coûts de façon considérable si elles n'avaient plus à assumer leur part des frais généraux et des services policiers de la SCP. Par exemple, en 1994, la Société du port de Vancouver a versé 2,2 millions de dollars, ce qui représentait24 p. 100 des dépenses du bureau national de la SCP; de même, les frais déboursés pour le bureau national et la police de Ports Canada constituaient à 19,6 p. 100 des dépenses du port de Halifax en 1994.

De nombreux témoins ont également dit s'inquiéter de la surconstruction chronique d'infrastructures portuaires, généralement attribuable à la politique et aux pressions régionales, et qui afflige le réseau depuis bien des années. Il en a résulté un dédoublement onéreux des installations ainsi qu'une surcapacité qui a entraîné une concurrence destructive plutôt que constructive entre les ports. Parfois, cette concurrence est déloyale. Les havres et les ports publics qui concurrencent les SPL sont subventionnés, tandis que celles-ci doivent assurer leur autonomie financière. De plus, les SPL versent des subventions en remplacement d'impôts et des dividendes, ce que n'ont pas à faire les ports et les havres publics. Quant aux commissions portuaires, elles n'ont pas non plus à verser de subventions en remplacement d'impôts ni à payer de dividendes. Les trois régimes portuaires ne sont pas soumis au même degré de responsabilités financières et commerciales, ce qui confère à certains un avantage déloyal. Les règles du jeu devraient être les mêmes pour tous les ports commerciaux. Les trois régimes portuaires différents ne sont pas uniformes, et tous ne se battent pas sur le même terrain. Comme l'a affirmé un témoin :

Avec les années, on en est venu à avoir toute une série d'entités fédérales qui essaient, sans aucune coordination, de réaliser des objectifs semblables en fonction de règles différentes.
La grande majorité des témoins en sont venus à la même conclusion : il faut revoir complètement le système portuaire. Une restructuration fondamentale permettrait d'améliorer l'efficience et la compétitivité de nos ports tout en augmentant la mesure dans laquelle ils peuvent répondre aux besoins régionaux et locaux.

C. Suggestions de réforme

Par rapport aux mesures à prendre, les représentants des SPL ont tous affirmé que, s'ils considéraient que la SCP est inutile, ils souhaitaient tous que les SPL demeurent des sociétés de la Couronne et qu'elles relèvent directement du ministre, par l'entremise de ce que certains ont appelé un bureau ou un secrétariat portuaire, et qu'elles soient régies par la Loi sur la gestion des finances publiques. L'avantage commercial de la présence du drapeau canadien sur leurs cartes d'affaires est l'un des principaux motifs de leur position. En effet, dans de nombreux pays, la qualité d'organisme fédéral permet de promouvoir le port avec plus de sérieux et plus de prestige. Autre avantage marqué dont s'assortit la qualité de société d'État : les taux d'intérêts plus faibles pour toute dette garantie par le gouvernement fédéral.

Toutefois, les représentants des SPL ont exprimé de sérieuses préoccupations quant aux limites dont s'assortissent actuellement leurs délégations de pouvoir pour ce qui est des contrats, des baux ainsi que de l'acquisition ou la vente d'immobilisations; l'autonomie par rapport à la structure fédérale a aussi été mise en cause. On a souligné que, toutes les fois où l'approbation gouvernementale s'impose, le processus est lourd, complexe et si lent qu'une période de deux ans est nécessaire. À l'heure actuelle, les organismes suivants participent au processus d'obtention d'une approbation par décret : la SCP, Transports Canada, le ministère des Finances, le Conseil du Trésor, le ministère de la Justice (dans certains cas) et le Bureau du Conseil privé. Ce processus comprend au moins 14 «points de vérification». Les SPL souhaiteraient l'adoption de modifications administratives et réglementaires qui leur donneraient une plus grande délégation de pouvoir et accéléreraient de beaucoup le processus d'approbation. Elles recherchent la combinaison optimale de pouvoir et d'autonomie qu'elles disent nécessaire pour soutenir la concurrence, surtout par rapport à leurs contreparties américaines.

Les commissions portuaires recherchent elles aussi une autonomie plus grande, mais se disent plutôt satisfaites de celle qu'elles ont déjà et qui, en règle générale, leur donne l'autonomie, la souplesse et le pouvoir leur permettant d'administrer leurs installations et d'être concurrentielles. D'ailleurs, une solution suggérée pour les SPL serait de devenir des commissions portuaires.

En résumé, même s'il y a des différences entre la Loi sur la Société canadienne des ports et la Loi sur les commissions portuaires, les SPL et les commissions portuaires s'entendent sur les points suivants : le mandat de la politique des ports nationaux, la reddition de comptes au ministre et la mise en place de réformes qui augmenteront le pouvoir et l'efficacité opérationnelle des ports. De façon générale, la plupart des autres témoins et intervenants étaient d'accord. Toutefois, bon nombre d'entre eux ont souligné qu'il fallait une réforme beaucoup plus importante et approfondie.

Ils ont proposé l'établissement d'une nouvelle structure où l'on classerait les ports selon qu'ils sont commerciaux ou non. Pour appartenir à la catégorie des ports commerciaux, les ports devraient être financièrement autonomes, c'est-à-dire qu'ils devraient être capables de couvrir leurs besoins de fonctionnement et de capitaux. Les ports qui ne pourraient satisfaire à ce critère ou qui n'auraient pas le potentiel de le faire seraient classés dans la catégorie des ports non commerciaux. Ce groupe ne devrait plus être subventionné par le gouvernement fédéral, sauf si celui-ci y a une responsabilité ou un rôle clairement défini. Les ports où il pourrait être justifié de maintenir la présence et le soutien fédéral sont, d'une part, ceux qui sont situés dans les endroits éloignés, particulièrement dans l'Arctique, et appuient des activités de réapprovisionnement maritime critiques pour la survie de communautés éloignées ou isolées, ainsi que, d'autre part, les installations destinées aux traversiers privés, provinciaux et fédéraux, dont certaines sont liées à des obligations constitutionnelles. Autrement, les ports non commerciaux devraient être loués ou transférés aux provinces, aux municipalités et (ou) au secteur privé ou encore, en dernier recours, fermés lorsqu'on détermine qu'il n'y a manifestement aucune possibilité d'en déléguer la responsabilité.

En vertu de cette nouvelle structure, tous les ports commerciaux seraient gouvernés par un régime législatif unique et seraient comptables au ministre par l'entremise d'un bureau ou d'un secrétariat des ports à Transports Canada. On leur accorderait la plus grande autonomie commerciale possible. Le secrétariat ou le bureau des ports aurait la tâche de classer les ports selon leur appartenance effective ou possible à la catégorie des ports commerciaux, et veillerait aussi à faciliter la cession et la fermeture des ports non commerciaux restants, à moins que le gouvernement fédéral doive en conserver la responsabilité pour des raisons d'intérêt public. Une période de transition d'au moins cinq ans serait nécessaire à la création de la nouvelle structure. Durant cette période, le bureau ou le secrétariat des ports ferait tout son possible pour aider les ports non commerciaux à devenir commerciaux; on ne fermerait des ports qu'en dernier recours. La mise en place de ce modèle favoriserait une «égalité des chances» pour tous les ports commerciaux, en plus d'en soustraire un grand nombre à la responsabilité fédérale.

Selon ce que nous avons entendu, nous croyons que notre tâche consiste à élaborer une nouvelle structure portuaire qui répond aux objectifs suivants : définir le rôle du gouvernement fédéral dans les ports; créer un mode uniforme et équitable de régie des ports commerciaux; leur donner plus de marge de manoeuvre et d'autonomie; éliminer l'excédent de capacité portuaire; et, ce qui est particulièrement important, faire disparaître du système portuaire les coûts inutiles. La nouvelle stratégie maritime pour l'an 2000 doit débuter par une rationalisation complète du système portuaire actuel.

UN NOUVEAU SYSTÈME PORTUAIRE NATIONAL : LES PORTS COMMERCIAUX

L'examen tout entier vise à faire réduire les coûts et les subventions tout en faisant augmenter la compétitivité du secteur maritime. Par conséquent, comme l'ont affirmé de nombreux témoins, la seule façon rationnelle de restructurer notre système portuaire consiste à classer chaque port selon sa viabilité commerciale. Si l'on peut démontrer qu'un port est financièrement autonome ou qu'il peut le devenir avec le temps, on devrait l'intégrer à un nouveau système portuaire commercial national. Autrement, croyons-nous, les ports devraient être rationalisés, soit en étant transférés à des intérêts locaux et (ou) privés, soit en étant fermés, à l'exception des ports non commerciaux en régions éloignées ou les terminus de traversier, notamment où le maintien de la présence fédérale peut être justifié. Nous parlerons tout d'abord d'une nouvelle structure pour les ports commerciaux.

A. Le rôle du gouvernement fédéral

Une proportion impressionnante de témoins ont affirmé que le gouvernement fédéral devrait continuer à participer directement à l'administration des ports commerciaux. Quelques rares témoins ont suggéré d'adopter un modèle de gestion semblable à celui qui s'applique dans le secteur des aéroports, ou encore de privatiser purement et simplement. Toutefois, notre rôle est de faire part de ce que nous avons entendu et de ce qui est le plus souhaité comme réforme, savoir que le gouvernement fédéral maintienne sa responsabilité à l'égard d'un système portuaire national.

B. La Société canadienne des ports

Même si la plupart des intervenants favorisaient le maintien de la présence fédérale, ils affirmaient presque à l'unanimité que la SCP n'avait plus aucun rôle à jouer dans un système portuaire national. Comme l'a résumé un témoin : «Toute organisation qui tente encore après 11 ans d'existence de définir son rôle n'en a manifestement aucun à jouer.» Nous sommes d'accord, et la première étape de la création d'une nouvelle structure pour nos ports commerciaux consistera à éliminer la SCP.

C. Une nouvelle loi nationale sur le transport maritime

À la deuxième étape, il faut déterminer si les ports commerciaux devraient continuer à être régis par trois mandats législatifs différents ou par un seul mandat intégré. Nous sommes d'accord avec tous les intervenants qui se sont dits en faveur d'un ensemble de règles communes et d'une administration uniforme de ces règles pour tous les ports commerciaux. Autrement dit, un régime qui mettrait tous les ports commerciaux sur le même pied et accorderait à chacun une délégation de pouvoir maximale et une autonomie compatible avec les responsabilités de supervision du gouvernement fédéral, responsabilités réduites au plus strict minimum. Nous croyons qu'on pourrait y arriver en récupérant les meilleures mesures de la Loi sur la Société canadienne des ports et les harmonisant avec les meilleures mesures de la Loi sur les commissions portuaires dans le cadre d'une toute nouvelle loi. On devrait aussi créer un bureau ou un secrétariat des ports au sein de Transports Canada, par l'entremise duquel les ports commerciaux seraient comptables au ministre. Sa mission consisterait à coordonner et à mettre en place la nouvelle politique portuaire nationale, sous la direction du ministre.

Il faut souligner que, selon cette nouvelle structure, les SPL ne deviendront pas des sociétés d'État et, par conséquent, les emprunts contractés pour des projets d'immobilisations ne seront pas garantis par le gouvernement fédéral. Elles devront financer leurs activités par des fonds générés à l'interne et des emprunts faits à l'externe, selon les mêmes critères que le secteur privé. Bien entendu, elles devront obtenir l'autorisation du gouvernement pour contracter une dette supérieure à un certain montant, qui pourrait varier d'un port à l'autre. De plus, elles ne seront pas régies par la Loi sur la gestion des finances publiques, ce qui réduira grandement les niveaux bureaucratiques et le nombre d'«obstacles» à franchir pour obtenir des approbations à l'égard de questions comme les projets d'immobilisations, les baux et les règlements administratifs. La plupart du temps, le ministre des Transports sera la dernière instance, puisque leurs budgets d'immobilisations et leurs plans d'entreprise feront l'objet d'une approbation générale. Toutefois, elles seront encore des organismes fédéraux et, de ce fait, auront le drapeau du Canada sur leurs cartes d'affaires pour la promotion de leurs ports à l'étranger.

D. Politique en matière de dividendes

La nouvelle loi devrait aussi aborder quatre autres questions importantes. La première concerne le niveau et la forme du rendement financier que devrait procurer au gouvernement fédéral l'administration des ports commerciaux. À l'heure actuelle, les SPL doivent verser chaque année des dividendes conformément à une formule susceptible de les amener à verser à ce titre 30 p. 100 de leurs revenus nets. En vertu de cette formule, aucun dividende n'est versé sur les 500 000 premiers dollars de revenu non exempté, un dividende de 10 p. 100 est exigé sur les revenus se situant entre 500 000 $ et 1,5 million de dollars et un autre de 30 p. 100 s'applique aux revenus supérieurs à 1,5 million de dollars. De plus, il est arrivé à quelques reprises au cours des dix dernières années que le gouvernement demande aux SPL de verser des contributions en argent comptant pour le service de la dette gouvernementale. Cette directive a mécontenté leurs responsables, qui ne se sont pas gênés pour le dire. Ce genre de décision leur enlève le goût de faire des profits et réduit leurs réserves de capital, ce qui nuit à leur capacité de bâtir des infrastructures essentielles. Toutefois, les SPL consentent à verser des dividendes; à vrai dire, elles croient qu'elles devraient le faire, mais veulent à tout prix éviter des «hold-up» surprises.

Les commissions portuaires sont traitées différemment. Elles doivent remettre tout surplus au ministre, si la demande leur en est faite. Jusqu'à présent, elles n'en ont pas versé, soit qu'elles n'en avaient pas, soit que le ministre ne le leur a pas demandé.

Nous pensons que le gouvernement fédéral, et plus particulièrement les contribuables, méritent d'obtenir un rendement équitable sur l'investissement qu'ils font dans les actifs et l'infrastructure du système portuaire national. La meilleure façon d'y arriver, c'est par le paiement de dividendes annuels en fonction d'une formule qui reflète non seulement la capacité de payer de chaque port, mais garantit au gouvernement fédéral un rendement raisonnable. Il ne devrait plus y avoir de dividendes spéciaux, et les fonds excédentaires devraient être conservés pour les projets et les activités portuaires.

E. Service de police portuaire

Les services de police et de sécurité portuaires sont un autre point qui mérite attention. Comme nous l'avons déjà dit, les SPL maintiennent et paient les services de sécurité et de police fournis par la SCP, qui ont coûté 10,3 millions de dollars en 1994. De leur côté, les commissions portuaires s'en remettent aux forces policières municipales ou aux entreprises de sécurité privées. Tous les représentants des SPL ont mentionné qu'ils pourraient réduire les frais qu'ils consacrent aux services policiers s'ils en assumaient eux-mêmes la responsabilité. Nous avons recommandé que la SCP soit démantelée et pensons par conséquent que les ports devraient avoir la permission de prendre eux-mêmes les dispositions voulues en ce qui touche les services de police et de sécurité.

F. Taxation municipale

La taxation municipale est une troisième question à considérer. À l'heure actuelle, les SPL versent des subventions en remplacement d'impôts tandis que leurs locataires paient des taxes municipales. Par contre, les commissions portuaires ne paient ni subventions en remplacement d'impôts ni taxes municipales, quoique leurs locataires doivent verser des taxes municipales. Une des commissions portuaires a cependant négocié une contribution financière annuelle pour les services qu'elle reçoit, par exemple, ceux de la police et des incendies.

En vertu du nouveau régime, puisque les SPL ne seront pas des sociétés d'État, elles n'auront pas à verser de subventions en remplacement d'impôts. Cependant, nous croyons que tous les ports du nouveau régime devront s'acquitter de leurs responsabilités sociales. Selon nous, la meilleure approche est de laisser chaque port négocier avec la municipalité où il est situé le paiement des services qu'il utilise. Nous sommes conscients que cela peut se traduire par une réduction du montant que doivent payer certains ports. Il y a lieu de noter, cependant, que tous leurs baux sont assujettis aux taxes municipales. De plus, nous croyons qu'il s'agit là d'un bon compromis par rapport à une situation où certains ports paient et d'autres pas, comme c'est le cas maintenant.

Les utilisateurs des ports s'inquiètent des lourdes taxes municipales dont fait l'objet l'infrastructure portuaire. Cette charge est devenue un élément de coût significatif qui risque d'entraver la compétitivité des ports. Pour les mêmes types d'installations, des élévateurs à grains, par exemple, les ports ont des niveaux différents d'imposition. Qui plus est, ces taux ne sont pas du tout avantageux par rapport à ceux des ports américains qui concurrencent directement certains de nos grands ports.

Nous convenons qu'il s'agit là d'une responsabilité provinciale et que les municipalités comprennent bien, lorsque vient le temps de percevoir les taxes, jusqu'à quel point un port solide et compétitif est essentiel à l'économie locale. Néanmoins, les taxes municipales représentent un important coût d'exploitation des ports et, comme tous les autres coûts, on doit les examiner si l'on veut que nos ports restent compétitifs. C'est pourquoi nous croyons qu'une étude approfondie des méthodes d'évaluation provinciales s'impose en ce qui a trait aux exploitations portuaires, ce qui permettra d'éliminer toute anomalie et de garantir que la charge fiscale ne nuit pas à la concurrence.

G. Conseils portuaires

Enfin, le quatrième point a trait à la composition et à la qualité des conseils d'administration qui seraient établis dans les ports commerciaux en vertu du nouveau régime. À l'heure actuelle, le gouvernement fédéral nomme tous les directeurs des SPL; en ce qui touche les commissions portuaires, les membres sont nommés par le gouvernement fédéral et les municipalités.

Les SPL et les commissions portuaires ont indiqué qu'elles étaient satisfaites du processus de nomination actuel et jugent en général que les nominations ont été bonnes. Toutefois, quelques témoins ont dit s'inquiéter du caractère trop politique et partisan du processus. On nous a en tout cas bien fait savoir que les utilisateurs souhaitaient participer davantage à la gestion et à l'exploitation des ports. Après tout, la nouvelle politique prévoit que l'utilisateur qui paie a son mot à dire. On devrait entreprendre de vastes consultations, et les conseils devraient comprendre des représentants des provinces, des municipalités, des industries locales ou régionales, des syndicats et des utilisateurs principaux. En outre, on s'entendait généralement pour dire que les membres du conseil devaient être tenus responsables de leurs décisions. La reddition de comptes est un facteur essentiel du maintien de la crédibilité aux yeux des utilisateurs, du gouvernement fédéral et du grand public. Les conseils portuaires devraient être assujettis à des exigences claires et strictes de reddition de comptes, et l'on a suggéré de s'inspirer à ce sujet des principes de reddition de comptes au public établis à l'intention des autorités aéroportuaires canadiennes.

Nous convenons que tout nouveau processus de nomination doit reconnaître l'importance de la consultation et d'une large représentation des intérêts au sein des nouveaux conseils portuaires. Toutefois, puisque les ports continueront d'être des organismes fédéraux, nous croyons que le gouvernement fédéral devrait nommer à tout le moins la majorité des membres du conseil, laissant aux municipalités et aux intérêts commerciaux le soin de nommer les autres. Nous croyons cependant que les conseils doivent conserver une taille raisonnable. En outre, nous sommes convaincus que la reddition de comptes est une question capitale, et le code élaboré à l'intention du secteur aéroportuaire en est un bon exemple. Nous croyons que le même genre de modèle pourrait être élaboré pour le secteur portuaire, eu égard au fait que les ports continueront d'être des organismes gouvernementaux.

Manifestement, la plupart sinon la totalité des SPL et des commissions portuaires formeront le coeur du nouveau système national de ports commerciaux. Ces organismes ont fait la preuve de leur viabilité commerciale et de leur autonomie. À cet égard, il y a lieu de mentionner que le degré de commercialisation actuel est considérable, puisque les SPL et les commissions portuaires agissent essentiellement comme des propriétaires en louant des installations et des exploitations à l'entreprise privée. En outre, malgré les lacunes du régime actuel, les SPL et les commissions portuaires ont accompli du fort bon travail au cours des dix dernières années. En effet, elles ont pour la plupart réalisé des profits, investi avec sagesse dans les structures portuaires nécessaires et répondre à la concurrence. La nouvelle structure de régie leur permettra de poursuivre dans la même voie mais avec plus de succès, d'une façon plus avisée et à moindre coût.

LES PORTS NON COMMERCIAUX

Pour la troisième étape de ce processus de restructuration, il faudra traiter avec les ports restants, ce qui comprend les ports de division de la SCP et le réseau de ports et de havres de Transports Canada. Ce dernier groupe comprend quelque 524 sites répartis un peu partout au Canada. Environ 200 d'entre eux ne sont effectivement que des sites : on n'y retrouve aucune installation portuaire, et ils ne consistent qu'en un endroit déclaré port public (la plupart remontent à la Confédération), ou en un intérêt foncier. Quelque 185 autres n'ont eu ni trafic maritime ni recettes au cours des cinq dernières années, mais comprennent des installations qui doivent être entretenues. Les ports qui restent, soit plus ou moins 139, ont connu une quelconque activité au cours des cinq dernières années. Pour l'exercice 1993-1994, 30 ports de ce groupe ont obtenu ensemble des recettes de 9,6 millions de dollars, soit 73 p. 100 des recettes brutes de 13 millions de dollars, et ce sont les principaux ports commerciaux du réseau de Transports Canada.

Le gouvernement a annoncé dans le discours du budget qu'il fusionnerait la Garde côtière et le ministère des Pêches et des Océans à compter du 1er avril 1996, processus qui a commencé le 1er avril de cette année. La Direction générale des havres et des ports fait partie de la Garde côtière, et l'on se demande si elle demeurera à Transports Canada ou si elle sera intégrée à Pêches et Océans avec la Garde côtière. On nous a dit qu'une décision sur la question serait prise au mois de juin.

Nous pensons qu'il est tout à fait logique que Transports Canada conserve la gestion des havres et des ports. Tout d'abord, Pêches et Océans compte déjà plus de 2 100 ports et havres qui sont subventionnés. Manifestement, ce ministère devra s'attacher à rationaliser son réseau et à réduire les subventions. Il aura déjà fort à faire pour y parvenir et n'a pas besoin qu'on lui affecte au moins 300 ports et havres de plus. En outre, Pêches et Océans n'a pas, contrairement à Transports Canada, de structure administrative et réglementaire axée sur l'entreprise commerciale. Le mélange des deux régimes à l'heure actuelle ne pourrait qu'accroître les problèmes et la confusion, et c'est pourquoi on devrait s'abstenir de procéder ainsi.

La répartition des ports de division de la SCP et du Groupe Transports Canada en ports commerciaux ou non constituera une tâche monumentale qui, croyons-nous, devrait être confiée au bureau ou au secrétariat des ports. Celui-ci devrait être chargé de conseiller le ministre quant aux ports non commerciaux qui devraient demeurer sous contrôle fédéral puisqu'ils sont dans l'intérêt public, et quant à la cession ou à la fermeture des autres. Les ports qui demeureraient sous la responsabilité fédérale seraient administrés par le bureau ou le secrétariat des ports et seront financés à même les dividendes versés par les ports commerciaux.

Cette solution vaut pour les 324 ports de Transports Canada qui sont dotés d'installations pour le trafic commercial. Elle ne tient pas compte des quelque 200 sites qui, même s'ils ne disposent d'aucune installation, ont été déclarés ports publics. La déclaration de ports publics remonte à l'époque coloniale et se faisait habituellement par décret. La plupart des actuels ports déclarés publics datant de la Confédération, nous croyons qu'il est temps de rationaliser également la gestion de ces sites. Ce travail reviendrait au bureau ou secrétariat des ports, lequel devrait, sauf pour les sites servant des fins maritimes ou à conserver dans l'intérêt national, retirer aux autres le titre de port public en révoquant les déclarations par décret.

Trois autres questions doivent être résolues en ce qui touche les ports non commerciaux. La première a trait à la période durant laquelle il faudra continuer de soutenir les ports non commerciaux qui ont le potentiel de devenir commerciaux ou qui, en bout de ligne, seront cédés. Nous croyons bien sûr que les ports non commerciaux devraient avoir toutes les occasions possibles de satisfaire aux critères de viabilité commerciale. De plus, la cession à des intérêts locaux et (ou) privés prendra du temps. Nous reconnaissons que la décision de fusionner ou de fermer des ports sera parfois difficile à prendre et délicate sur le plan politique. Il faudra prévoir une longue période pour le processus de consultation et l'évaluation des répercussions économiques. Tout bien considéré, nous pensons qu'une période de cinq ans, soit le délai accordé au secteur des aéroports, est adéquate et suffisante pour permettre l'adaptation au nouveau système portuaire national et sa mise en place.

Cette démarche sera difficile et douloureuse pour bien des petits ports et pour les autorités locales en cause. Nous croyons que l'exercice aura plus de crédibilité et de meilleures chances de réussir si un programme d'assistance financière vient l'appuyer. On pourrait établir ce programme pour aider les ports non commerciaux à bâtir et à améliorer leur infrastructure de façon à ce qu'ils puissent devenir autonomes et intégrer le système portuaire national. En outre, comme les besoins présents et futurs en capitaux pourraient nuire à la cession, le programme pourrait servir à faciliter le transfert des ports non commerciaux aux intérêts locaux ou privés. Les fonds utilisés à cette fin pourraient provenir des recettes en dividendes versées au système portuaire national par les ports rentables; une fois écoulée la période de cinq ans, seuls les ports qui ont été cédés continueraient d'être admissibles à un financement.

Il faut en second lieu prévoir le cas où un port devrait, selon cette formule, être fermé, mais où des caractéristiques de l'économie régionale en justifient le maintien. Dans ce cas, nous croyons que les fonds nécessaires au budget d'exploitation et d'immobilisations devraient non pas provenir de l'enveloppe des Transports, mais être affectés par le truchement de programmes d'expansion économique régionale. Le port pourrait très bien être financé en vertu d'un programme mixte fédéral-provincial. Quoi qu'il en soit, le secteur des transports devrait se préoccuper du transport efficient et concurrentiel des personnes et des marchandises, et non pas de la réalisation d'objectifs de développement économique ou social.

La troisième question a trait à la responsabilité du gouvernement fédéral dans l'éventualité de la fermeture d'un port. Des installations pourraient devoir être éliminées ou modifiées afin de satisfaire aux normes de sécurité. De même, il pourrait falloir, pour des motifs environnementaux, nettoyer le site. Nous croyons que le gouvernement fédéral doit assumer la responsabilité de ces activités, ce dont la nouvelle loi devrait faire clairement mention.

Si nos recommandations sont acceptées, le nouveau système portuaire national devrait ressembler à la structure ébauchée au tableau II. On ne peut bien entendu prévoir en ce moment combien il y aura de ports commerciaux mais, en tenant compte du fait que 90 p. 100 de notre trafic maritime transite par 45 ports, il est peu probable que ce nombre soit dépassé. Quoi qu'il en soit, le nouveau régime législatif proposé fera en sorte d'assujettir tous ces ports aux mêmes règles du jeu de façon à ce que la concurrence à l'échelle nationale soit juste et constructive. Les politiques d'exploitation et les exigences quant à la reddition des comptes et aux finances seront les mêmes pour tous. Le maintien de la présence fédérale devrait permettre la coordination des dépenses d'immobilisations à l'échelle nationale pour éviter l'excès de construction et la sous-utilisation, qui ont toujours nui au système et entraîné une concurrence malsaine entre les ports. De plus, même si nous reconnaissons les mérites d'une saine concurrence, nous croyons que la véritable concurrence vient des ports américains et de la mondialisation des marchés. Dans ce contexte, nous trouvons plus prioritaire de favoriser la coopération et la coordination au sein de notre système portuaire plutôt que de se faire concurrence les uns les autres. En fait, la fusion pourrait bien être la stratégie la plus rentable en matière de concurrence, et nous encourageons les ports à se préparer à envisager cette possibilité. Tout ce qui peut être fait pour favoriser la mise en place d'un système portuaire efficace, concurrentiel et capable de s'adapter aux conditions changeantes du marché doit être fait.

TABLEAU 1

TABLEAU 2

TRANSITION

Il est évident qu'il va falloir du temps pour passer de la vieille structure portuaire à la nouvelle. On a proposé que, dans l'intervalle, en attendant qu'une nouvelle loi soit adoptée, les autorités apportent certaines des modifications administratives et réglementaires que les SPL et les commissions portuaires ont demandées. Cela ne nous paraît pas être une approche judicieuse. Au point où nous en sommes, il faudrait concentrer toutes les ressources et tous les efforts sur le processus de consultation, qui suivra la publication du présent rapport, sur l'établissement d'un consensus à propos du nouveau réseau national des ports et sur la rédaction d'une loi. Nous invitons fortement le ministre à faire avancer le dossier le plus rapidement possible et espérons que la loi sera prête d'ici la fin de l'automne. Selon les nouveaux règlements de la Chambre, une loi peut être renvoyée pour examen à un comité après la première lecture, ce qui donne aux députés une meilleure chance de contribuer à la démarche législative, en participant directement à la rédaction du projet de loi. Nous aimerions qu'il en soit ainsi dans le cas de la nouvelle loi sur le transport maritime.


RELATIONS PATRONAT-SYNDICAT DANS LE SECTEUR DES PORTS

Plusieurs témoins se sont dits préoccupés au plus haut point par l'état des relations patronales-syndicales dans nos principaux ports, particulièrement à Vancouver et à Montréal. On a souligné que, sans compter les deux grèves récentes, les travailleurs des ports ont fait l'objet de lois sur le retour au travail 14 fois depuis 1972. Les nombreuses interruptions de travail ont nui à la réputation du Canada en tant que fournisseur fiable et rentable de biens et de denrées sur un marché mondial de plus en plus concurrentiel, où de nombreux clients exigent un service «juste à temps». Il est difficile, voire impossible, de reprendre les marchés d'exportation perdus à cause d'interruptions de travail. Les compagnies de navigation qui s'installent dans d'autres ports, particulièrement les ports américains, ne reviendront peut-être plus jamais. L'organisation de la main-d'oeuvre et de la gestion dans nos grands ports est lourde et inflexible, et l'on semble incapable de résoudre les problèmes persistants. La négociation collective ne semble pas porter fruit - les problèmes restent toujours à régler à cause des lois sur le retour au travail. Des pratiques désuètes et rigides en matière de travail accroissent les coûts et font qu'il est difficile d'améliorer la compétitivité et de s'adapter au changement. Les salaires sont élevés, et la rémunération excessive des heures supplémentaires - à un taux deux, trois et quatre fois supérieur au taux ordinaire - semble être la norme plutôt que l'exception. Aux yeux de nombreux témoins, il faut réviser de fond en comble les relations patronales-syndicales et envisager un mécanisme légal de résolution des différends, par exemple l'arbitrage des propositions finales en cas d'impasse.

En outre, à Montréal et à Québec, on a critiqué vivement les dispositions relatives à la sécurité d'emploi qui sont en place depuis le rapport Picard, en 1967. Ces dispositions garantissent aux débardeurs un nombre déterminé d'heures par année, qu'ils travaillent ou non. De ce fait, des milliers de dollars ont été versés par travailleur, par année, sans qu'il y ait eu de travail fait en contrepartie. Ce sont des coûts supplémentaires que les ports ne peuvent plus se permettre. C'est complètement déphasé par rapport à l'économie des années 90, et une réforme s'impose d'urgence.

Du côté du patronat, on se préoccupait du rôle de l'Association des employeurs maritimes (AEM) (côte Est). Créé il y a 25 ans en vertu du Code canadien du travail, l'organisme a pour mandat de négocier et d'administrer les contrats de travail dans sept ports : Montréal, Québec, Trois-Rivières, Halifax, Saint John, Toronto et Hamilton. Certains représentants de l'AEM sont d'avis que le processus de négociation est désuet et rigide. Les employeurs devraient pouvoir négocier directement avec les employés dans les ports individuels. Cela permettrait de cultiver de meilleures relations patronales-syndicales et de réduire les coûts. En outre, les employeurs n'auraient pas à verser à l'AEM des frais administratifs qui augmentent toujours. L'AEM a fait son temps; devenue inutile, elle devrait être éliminée.

Les deux grèves récentes qui ont eu lieu à Vancouver et à Montréal en disent long sur l'état des relations patronales-syndicales dans nos grands ports. Le commerce est essentiel à notre prospérité. Voilà où nous en sommes : l'économie canadienne ne peut plus se permettre d'interruptions de travail dans les ports; même une ou deux journées sans travail sont devenues trop coûteuses. Il faut trouver une façon autre que les lois sur le retour au travail pour régler les conflits dans les ports. Le temps nous paraît être venu de soumettre à un examen complet et indépendant les relations patronales-syndicales dans nos grands ports. Le statu quo n'est ni acceptable ni même viable.

PILOTAGE

A. Introduction

Le pilotage est la conduite d'un navire par un officier qualifié qui possède une connaissance des eaux locales où le navire doit passer. Le pilotage au Canada a été institutionnalisé en 1972 avec l'adoption de la Loi sur le pilotage, qui prévoyait la création des administrations de pilotage de l'Atlantique (APA), des Laurentides (APL), des Grands Lacs (APGL) et du Pacifique (APP). Ces administrations ont pour mandat d'établir, d'offrir et d'administrer, dans l'intérêt de la sécurité, des services de pilotage efficaces dans leurs régions géographiques respectives. La Loi permet aux administrations de prendre des règlements concernant l'établissement de zones où le pilotage est obligatoire, la désignation de navires ou de catégories de navire assujettis au pilotage obligatoire et la définition des conditions présidant à une dispense à cet égard, l'établissement des catégories de permis et de certificats de pilotage qui peuvent être délivrés, et le choix des qualifications et des examens exigés pour les obtenir. En fait, le pilotage constitue un monopole réglementé et les administrations sont des sociétés d'État qui doivent être autosuffisantes sur le plan financier. Cependant, des crédits annuels gouvernementaux couvrent toute perte de leur part.

B. Lacunes du système actuel

Un nombre considérable de témoins ont sévèrement critiqué le système de pilotage en place. Ils se préoccupent des coûts élevés du service, du monopole qu'exercent les pilotes, de l'ampleur du pilotage obligatoire et du financement substantiel du service qui continue à se faire. Au sujet des coûts du pilotage, un exemple évocateur a été présenté, celui du plus gros navire transocéanique qui puisse naviguer sur la Voie maritime. À destination de Thunder Bay, il aurait à assumer des frais de pilotage de quelque 53 000 $ s'il devait faire une escale pour décharger à Hamilton en route, puis charger à Thunder Bay pour ensuite sortir du réseau. Réparti sur une période de 14 jours, les services du pilote coûteraient environ 3 800 $ par jour.

Les pilotes ont un revenu élevé, la plupart faisant dans les 100 000 $ et certains sur la côte Ouest gagnant plus de 200 000 $ par année. Dans une large mesure, cela s'explique du fait qu'ils peuvent négocier en position de force en raison du monopole qu'ils exercent : s'ils faisaient la grève, ils paralyseraient la navigation dans les zones où le pilotage est obligatoire. En outre, les pilotes négocient leurs conditions d'emploi, y compris la rémunération, avec les administrations de pilotage dont les conseils comprennent des pilotes d'où les conflits d'intérêts éventuels.

Alors que les utilisateurs réduisent leurs coûts, les administrations augmentent leurs tarifs. Par exemple, les tarifs de l'Administration de pilotage des Laurentides ont augmenté de 32 p. 100 sur une période de 36 mois. Néanmoins, toutes les administrations, exception faite de l'Administration de pilotage du Pacifique qui demeure autosuffisante sur le plan financier, ont besoin de fonds publics pour couvrir leurs pertes. Près de 50 millions de dollars en subventions ont été consentis aux administrations au cours des 20 dernières années, dont 20 millions de dollars à l'Administration de pilotage des Laurentides depuis cinq ans. Certains témoins ont laissé entendre que les pertes étaient surtout dues aux retards imposés à l'entrée en vigueur des tarifs. Les administrations doivent présenter les propositions d'augmentation de tarif à l'Office national des transports. Des avis d'opposition peuvent être déposés, et le processus d'approbation peut obliger l'Office à faire enquête et à tenir des audiences publiques. C'est une longue démarche : il s'écoule parfois un an ou plus avant que le tarif ne soit autorisé, de sorte que les retards occasionnent des pertes de revenus.

À propos du pilotage obligatoire, plusieurs témoins sont convaincus qu'il y aurait lieu d'accorder une dispense au commandant d'un navire dans la mesure où il possède une connaissance détaillée et suffisante des eaux locales pour assurer le passage du vaisseau en toute sécurité. Le commandant ne devrait pas être obligé de demander un certificat de pilote, démarche longue et exigeante. On a signalé que les navires d'immatriculation canadienne sont exemptés en bloc du pilotage obligatoire dans les Grands Lacs, qui relève de l'APGL, dans la mesure où ils y ont transité dix fois sur une période de trois ans. À l'inverse, ils sont soumis au pilotage obligatoire sur le fleuve Saint-Laurent, qui relève de l'APL. Les armateurs canadiens contestent cet état de fait depuis plus de 20 ans. Leurs capitaines et leurs officiers de pont naviguent nombre de fois par année sur le réseau des Grands Lacs et de la Voie maritime; ils y connaissent donc les eaux à fond. En outre, les armateurs affirment que les qualifications et l'expérience de leurs capitaines et de leurs officiers sont dûment reconnues par les administrations de pilotage en ce sens que le personnel de l'industrie forme l'essentiel des pilotes. Les armateurs s'opposent à l'idée de faire les frais de la formation d'une personne qui se retrouvera parmi les pilotes une fois dûment qualifiée. Ils s'opposent aussi aux droits de pilotage, qu'ils tiennent pour une dépense inutile pour eux comme pour l'économie, car leurs officiers possèdent déjà les qualifications nécessaires. Comme l'a exprimé l'un des principaux témoins, c'est comme d'avoir un déchargeur de charbon sur une locomotive Diesel.

Il a été reconnu que les capitaines et officiers de pont canadiens peuvent demander des certificats de pilotage applicables aux eaux relevant de l'APL. Toutefois, la démarche est longue et exigeante. On a même affirmé que le régime actuel d'examen et d'agrément est intimidant et témoigne d'un préjugé défavorable à l'égard de ces demandes. Les commissions d'examen sont constituées majoritairement de pilotes, et ceux-ci ont évidemment intérêt à restreindre le nombre de certificats de pilotage, car cela menace directement leur gagne-pain, particulièrement durant une période où le trafic est à la baisse, tendance confirmée sur la Voie maritime depuis dix ans. Ce «conflit d'intérêts» est la raison principale pour laquelle très peu de capitaines ont obtenu un certificat au fil des ans, même s'ils possèdent une longue expérience et une connaissance incontestée des eaux locales.

C. Réforme du système

Il faut signaler que personne n'a contesté le fait que le pilotage se révèle nécessaire à la sécurité de la navigation et à la protection de l'environnement. Ce qui est en jeu, c'est le coût élevé du pilotage, l'influence excessive dont bénéficient les pilotes pour protéger leurs intérêts et l'impression d'être en présence d'une «tour d'ivoire». C'est pourquoi nombre de témoins ont conclu que le système actuel ne peut être maintenu. Il faut le réformer pour réduire les coûts du pilotage et les subventions, et pour rendre le système plus souple et plus convivial.

Certains témoins ont affirmé que la seule solution consistait à éliminer les administrations de pilotage en abrogeant la Loi sur le pilotage et en rendant le service plus concurrentiel, c'est-à-dire en le privatisant. Toutefois, comme la sécurité est une question d'importance capitale, le gouvernement fédéral devrait continuer à réglementer le domaine. D'autres témoins ont proposé que le gouvernement se charge du service, car une bonne part du pilotage consiste à entrer dans un port et à en sortir.

Par ailleurs, fait important, les groupes représentant les armateurs étrangers, qui assument presque l'intégralité des droits de pilotage sur la côte Ouest et plus de 80 p. 100 des droits sur la côte Est, ont fait valoir qu'il y avait seulement lieu d'apporter des modifications mineures à la Loi sur le pilotage. Une des modifications en question consisterait à établir un processus d'approbation des tarifs qui réglerait le problème des déficits des administrations de pilotage. Il faudrait modifier la Loi sur le pilotage de manière à prévoir un mécanisme d'approbation d'office qui permettrait, dans la mesure où aucun avis d'opposition n'est déposé, que le tarif entre en vigueur dans les 60 jours de sa publication. Si l'Office refuse l'augmentation du tarif, l'administration de pilotage pourrait être obligée de rembourser une partie, sinon l'intégralité, des recettes supplémentaires aux utilisateurs.

L'autre modification proposée porte sur la question du monopole et le droit de faire la grève. La Loi devrait prévoir un mécanisme d'arbitrage des propositions finales semblable à celui qui est établi dans les contrats récents intervenus entre l'Administration de pilotage des Laurentides et ses pilotes contractuels. En vertu d'un tel mécanisme, toutes les parties seraient liées par la décision de l'arbitre, qui doit intervenir quand les parties ne peuvent s'entendre autrement. Le mandat de l'arbitre se limite à choisir l'une des deux propositions finales, et sa décision est exécutoire. Non seulement cela encourage-t-il les deux parties à présenter des propositions finales conséquentes, mais encore les grèves et lock-out s'en trouvent éliminés.

À la question de la réforme, les armateurs canadiens, particulièrement ceux qui utilisent le réseau des Grands Lacs et de la Voie maritime, ont une réponse simple : être dispensés du pilotage obligatoire. Ils n'en veulent pas et ils n'en ont pas besoin.

Enfin, d'autres témoins estiment que l'évolution récente de la technologie de la navigation, notamment l'avènement de systèmes différentiels de positionnement global, la cartographie marine électronique et les commandes de passerelle automatisées, devraient améliorer l'efficacité et réduire les coûts du pilotage. Certains ont même laissé entendre que cette technologie nouvelle allait régler le problème du pilotage en en faisant un service superflu.

Par ailleurs, tous les groupes de pilotes, avec l'appui de certains utilisateurs, se sont prononcés en faveur du statu quo. À leurs yeux, le pilotage représente un service essentiel qui permet d'assurer la sécurité des manoeuvres de navigation et la protection de l'environnement. Comme un témoin l'a affirmé : «Les pilotes sont au secteur du transport maritime ce que les chirurgiens sont au secteur de la santé : des experts qui possèdent des compétences et des connaissances particulières. Les pilotes veillent à la sécurité et à la protection de nos eaux, de nos côtes et de notre environnement...». Il faut 10 à 12 ans d'expérience et de formation pour devenir pilote. Les normes à satisfaire pour obtenir un permis et être agréé sont très élevées, car il est nécessaire de disposer de pilotes hautement qualifiés qui maîtrisent leur art. Les nouveaux systèmes de navigation ne sauront remplacer les pilotes : ce sont simplement des aides à la navigation et non pas des substituts.

À propos de l'autosuffisance financière des administrations de pilotage, les pilotes affirment que leurs déficits sont imputables au lourd processus d'approbation s'appliquant aux augmentations de tarif. Les utilisateurs ont abusé du droit d'appel en retardant l'entrée en vigueur des tarifs. On a signalé que l'Administration de pilotage des Laurentides a dû attendre 24 mois avant de pouvoir mettre en oeuvre les dernières augmentations de tarif, les recettes perdues à ce chapitre se chiffrant à 6 millions de dollars. Essentiellement, la seule modification que demandent les pilotes consisterait à changer la Loi pour que les augmentations de tarif puissent s'appliquer plus rapidement.

UN NOUVEAU RÉGIME DE PILOTAGE

Nous avons entendu à maintes reprises que, comme l'a dit le président, le pilotage organisé compte pour une part trop grande de l'«assiette» des recettes du secteur maritime. La concurrence a changé radicalement depuis dix ans en raison du libre-échange, de la déréglementation, de la privatisation, de l'évolution technologique rapide, de la diminution des ressources financières, d'une récession marquée et de la mondialisation du commerce. D'autres utilisateurs du secteur maritime ont réduit leurs coûts pour s'y adapter, et nous croyons que le moment est venu pour les pilotes de faire leur part. La solution facile a été jusqu'ici de simplement hausser les droits de pilotage de façon à couvrir les coûts, ce qui n'est plus faisable si l'on veut un secteur maritime concurrentiel. Il faut réviser de fond en comble le pilotage et créer un nouveau régime.

D'abord, nous pensons que le service de pilotage devrait être distinct de la réglementation qui le régit. La sécurité et la protection de l'environnement ne peuvent être compromis. Or, les administrations de pilotage exercent un pouvoir absolu sur tous les aspects du pilotage au Canada. Elles traitent avec les utilisateurs au nom des pilotes et ont la mainmise sur l'approvisionnement en pilotes. La négociation de contrats et le processus d'attribution de permis et de l'agrément représentent autant de situations où il pourrait y avoir conflit d'intérêts. De plus, en étant mandatées pour être autosuffisantes sur le plan financier, elles se trouvent en situation apparente, sinon véritable, de conflit d'intérêts, tout en contrôlant le milieu réglementaire, notamment en décidant là où il faut des pilotes et à quel moment, puis en les fournissant. Établies à l'origine pour des questions de sécurité, les administrations de pilotage tiennent le secteur à la gorge, ce qui n'est pas sain dans un nouveau climat concurrentiel qui se révèle difficile.

Nombre de groupes de pilotes ont fait valoir que la Commission royale d'enquête sur le pilotage (Commission Bernier), dont les travaux remontent à 1968, était à la source de la Loi sur le pilotage. Il est utile de signaler que l'une des recommandations du rapport de la Commission consistait à créer une administration centrale de pilotage qui se serait appelée «Office national de pilotage». Grâce à de vastes pouvoirs, cet office aurait déterminé quels services de pilotage étaient nécessaires dans tout le Canada, établi les services requis dans l'intérêt public, organisé les contrôles administratifs, exercé une surveillance générale sur les activités de pilotage et les procédés administratifs y afférents, et énoncé des politiques générales.

Nous sommes d'avis qu'il faut dissoudre les administrations de pilotage pour les remplacer par un organisme central de réglementation. Nous n'envisageons rien qui ressemble à un office national de pilotage : nous ne voulons pas remplacer une bureaucratie par une autre. Entre autres choses, nous aspirons à réduire les coûts administratifs. Nous croyons qu'il convient de créer à Transports Canada un bureau semblable au bureau ou secrétariat des ports pour l'administration des ports. Ce bureau aurait pour tâche de réglementer le pilotage, de définir les zones où il est obligatoire, de déterminer les qualifications des pilotes et de prendre en charge l'attribution des permis, la reconnaissance professionnelle et la formation. À cet égard, nous avons l'impression, à en juger par ce que nous avons entendu, que nos institutions de formation maritime sont désireuses et capables d'assumer la responsabilité de la formation des pilotes.

La réglementation du pilotage et le service lui-même ayant été séparés, la prochaine question consiste à déterminer la nature du service. L'alternative nous paraît être la réglementation d'un monopole ou la commercialisation. Dans l'ensemble, nous favorisons la commercialisation. Rien de tel que la discipline du marché pour contrôler les coûts et améliorer l'efficience. Nous ne croyons pas que le pilotage privé va compromettre la sécurité. À nos yeux, le cadre réglementaire que nous recommandons garantira que la sécurité et la protection de l'environnement ne sont pas subordonnées à des impératifs commerciaux.

Nous sommes en faveur de la concurrence dans le domaine du pilotage, mais cela ne veut pas dire que les utilisateurs auront le choix de recourir à un pilote ou non. Il y aura encore du pilotage obligatoire, au nom de la sécurité et de la protection de l'environnement. Toutefois, nous croyons que la façon actuelle de désigner les zones où le pilotage est obligatoire, responsabilité qui relève des administrations de pilotage, devrait être révisée, particulièrement en fonction de l'évolution récente de la technologie de la navigation. En outre, dans le contexte, il faut se pencher sur la question de l'exemption du pilotage obligatoire. Il faudrait créer un ensemble de critères de validation en fonction des facteurs essentiels, c'est-à-dire l'obligation de connaître les eaux locales et d'y avoir navigué, sans discrimination fondée sur l'immatriculation, critères qui devraient présider à l'attribution des exemptions. La même démarche devrait s'appliquer dans toutes les zones de pilotage et être accessible non seulement aux officiers canadiens, mais aussi aux étrangers.

À l'heure actuelle, les pilotes sont membres de corporations ayant un contrat avec les administrations de pilotage ou ils en sont des employés. Sous le nouveau régime de pilotage privé, les pilotes négocieront leur rétribution directement avec les utilisateurs. Il est tout à fait possible qu'ils essaient, par la création d'une seule et unique corporation, de créer un monopole dans chacun des districts de pilotage. Conjugué au droit de grève, cela leur donnerait une influence excessive, ce qu'ils ont déjà.

Si la Loi sur le pilotage est abrogée, le processus d'approbation des tarifs, qui permet d'exercer un certain contrôle sur les taux, disparaîtra. Ce qu'il faut, à nos yeux, c'est un mécanisme exécutoire de règlement des différends pour trancher les litiges concernant les tarifs ou d'autres questions. Signalons encore une fois qu'un tel mécanisme a été prévu dans le dernier contrat intervenu entre l'Administration de pilotage des Laurentides et les corporations de pilotes. Comme dans tant d'autres domaines du secteur du transport, nous ne pouvons plus nous permettre de laisser à un petit groupe le loisir de fermer nos grands ports ou le réseau des Grands Lacs et de la Voie maritime.

LA VOIE MARITIME

A. Introduction

La voie maritime du Saint-Laurent constitue une partie essentielle du réseau des Grands Lacs et de la Voie maritime, voie de transport intérieure importante et unique en Amérique du Nord. La Voie maritime, coentreprise canado-américaine, a été inaugurée en 1959. Elle va de Montréal au lac Érié et se compose d'un réseau de 15 écluses et canaux divisés en deux sections : la section Montréal-Lac Ontario, comportant cinq écluses au Canada et deux aux États-Unis, et le canal Welland, qui compte huit écluses situées au Canada. Au Canada, la Voie maritime est exploitée et administrée par une société d'État assujettie à sa propre loi, la Loi sur l'Administration de la voie maritime du Saint-Laurent; aux États-Unis, elle relève de la St. Lawrence Seaway Development Corporation.

Dès le début, l'Administration de la voie maritime devait être financièrement autonome; le Canada et les États-Unis ont établi des tarifs de droits suffisants pour couvrir les frais d'exploitation et d'entretien, les intérêts sur les prêts et le remboursement du capital sur une période de 50 ans. Il est vite devenu évident que le mandat financier ne pouvait pas être rempli et, dès 1977, la dette de l'Administration avait atteint 841 millions de dollars. Cette année-là, le gouvernement a procédé à une restructuration du capital de l'Administration en renonçant à des intérêts cumulés de 216 millions de dollars et en convertissant en actions le reste de la dette de 625 millions de dollars. Dans le cadre du refinancement, on a enjoint l'Administration de hausser suffisamment les droits pour pouvoir assurer son autonomie.

Depuis ce temps, l'Administration n'a pas eu besoin de subventions fédérales pour assurer son exploitation et maintenir le réseau. Elle a assumé ses pertes - considérables au cours des dernières années en raison du déclin du trafic - en puisant dans ses réserves financières. En 1994, elle a cependant réalisé un profit de dix millions de dollars grâce à un accroissement important du trafic. Au chapitre des dépenses en capital, le gouvernement fédéral a subventionné un programme de redressement structurel de 175 millions de dollars du canal Welland en accroissant sa participation.

Le grain d'exportation, le minerai de fer des mines du Québec et du Labrador ainsi que le charbon de la Colombie-Britannique et de l'Alberta constituent les principaux biens qui transitent par la Voie maritime. Toutefois, depuis qu'elle a été inaugurée en 1959, le transport du grain d'exportation a été son élément vital. La formule commerciale fructueuse, celle qui a assuré sa viabilité et sa compétitivité, a consisté à transporter des céréales en aval et à revenir avec du minerai de fer. Le transport de la potasse, du sel, du ciment, de marchandises diverses et, tout récemment, d'importants tonnages de plaques d'acier est venu s'ajouter. Toutefois, il ne fait aucun doute que l'avenir de la Voie maritime est intimement lié au transport du grain d'exportation.

B. Autonomie

De très nombreux témoins ont fortement insisté sur le fait que la Voie maritime doit s'autofinancer. Il ne s'agit cependant pas d'y arriver en haussant sans cesse les tarifs; il faut aussi contenir et réduire les coûts. La Voie maritime est un actif national. Elle est d'une importance capitale pour la prospérité sociale et économique du coeur de l'Amérique du Nord. Des études récentes montrent jusqu'à quel point la Voie maritime est vitale pour les économies du centre du Canada et du midwest américain. On estime que la Voie maritime représente un apport annuel de trois milliards de dollars (CAN) et de quelque 17 000 emplois dans le cas de l'économie canadienne, et de deux milliards de dollars (US) et de quelque 49 000 emplois dans le cas de l'économie américaine. Depuis un certain nombre d'années, sauf l'an dernier, la Voie maritime a toutefois connu un déclin. Pour survivre et prospérer, elle n'a qu'une solution : être une voie de transport de marchandises en vrac rentable et concurrentielle. Ce qu'il lui faut, c'est établir un plan de revitalisation complet et obtenir un engagement clair et net de la part du gouvernement et de l'industrie en vue de sa réalisation.

Pour les intervenants clés qui ont témoigné, il faut commercialiser la Voie maritime. On envisage la création d'une société binationale publique/privée sans but lucratif qui exploiterait la Voie maritime d'une façon autonome sur le plan financier. Cette société veillerait à ses activités quotidiennes, notamment à l'exploitation des écluses, à l'établissement des droits et à l'entretien normal permanent. Le conseil d'administration comprendrait des représentants non seulement des gouvernements du Canada et des États-Unis, mais également de l'industrie et des utilisateurs des deux côtés de la frontière. Comme le maintien de la Voie maritime est d'intérêt public, les deux gouvernements fédéraux seraient responsables des coûts d'immobilisations à long terme dans le cas des principaux travaux liés à l'entretien et à l'infrastructure. Certains ont proposé que les gouvernements partagent les coûts d'entretien et de réfection de l'infrastructure selon l'utilisation que chacun fait du réseau. En outre, la nouvelle société ne devrait pas être responsable des éléments non maritimes de l'actif comme le tunnel de Melocheville et les ponts de Valleyfield, Saint-Louis et Mercier, sur le canal de Beauharnois. La nouvelle société ne devrait pas être obligée de financer les installations de transport terrestres; elle devrait plutôt recevoir une compensation à cet égard, ou la responsabilité devrait être transférée à un ministère plus compétent.

L'Administration de la voie maritime a proposé une autre option. Elle a suggéré d'intégrer complètement les activités de la Garde côtière et de pilotage de Montréal à Thunder Bay aux responsabilités de l'Administration. Le fait de rationaliser les emplacements, les installations et les ressources humaines permettrait de mettre l'accent sur la prestation des services que les utilisateurs jugent nécessaires. Ces services seraient fournis d'une façon commerciale, et l'on créerait un comité consultatif des transporteurs qui conseillerait l'Administration sur les services à offrir.

Presque à l'unanimité, on a rejeté l'option qui consisterait à fermer la Voie maritime. Au contraire, il faut adopter une approche franche, vraiment révolutionnaire, visant à résoudre les problèmes de la Voie maritime afin d'assurer son avenir en tant que système convivial et efficace; ou comme l'a déclaré un témoin, à l'aide d'une image plus forte, «le système de la Voie maritime a besoin d'un lavement».

C. Une nouvelle orientation

Au cours des trois dernières années, deux sous-comités du présent Comité ont effectué des études sur la Voie maritime. Nous ne reprendrons pas leur contenu. Qu'il suffise de dire que nous voyons d'un bon oeil le gel des droits pour une deuxième année. Nous aimerions également souligner que, quoi que l'on dise et que l'on fasse au sujet de la Voie maritime - et on en a beaucoup parlé - sa viabilité et sa compétitivité dépendent en grande partie des marchés de grain d'exportation, de la force de l'industrie de l'acier, de l'économie mondiale et du contôle des coûts.

Comme on l'a répété à souhait au cours de nos audiences, tout cet exercice ne vise qu'un seul objectif : éliminer les coûts du réseau pour faire en sorte que nous ayons un transport maritime concurrentiel et abordable. Au cours des dernières années, l'Administration de la voie maritime a déployé des efforts convaincants pour réduire ses coûts et améliorer la productivité. En 1994, elle a réalisé dix millions de dollars, son premier profit d'exploitation en une décennie. Mais personne ne devrait être bercé par un sentiment de fausse sécurité. Beaucoup de doute et d'incertitude planent sur les perspectives d'avenir du trafic. Par exemple, la refonte de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest et l'élimination des subsides liés aux céréales pourraient ou non stimuler l'exportation des céréales par la Voie maritime. En outre, les perspectives d'avenir de cette dernière dépendent fortement de l'économie et de ses marchés naturels d'exportation des céréales, comme l'Europe ou la Russie.

Par conséquent, les compressions doivent être incessantes, et nous pensons que l'Administration ne va pas suffisamment loin à cet égard ni n'agit assez rapidement. Nous croyons que la seule façon d'y arriver, c'est de commercialiser la Voie maritime le plus tôt possible et, à notre avis, l'option la moins coûteuse est de créer une société sans but lucratif, autofinancée, qui serait responsable de l'administration des activités de la Voie maritime, y compris des droits, de la mise en marché et de l'entretien annuel. Le gouvernement fédéral pourrait demeurer propriétaire des immobilisations et exercer un contrôle par l'entremise du ministre des Transports. Le conseil d'administration aurait une orientation commerciale et comprendrait des représentants des secteurs public et privé. La délégation de pouvoir serait maximale et elle serait assortie du minimum de supervision et de contrôle compatibles avec les responsabilités que le gouvernement doit remplir à l'égard des contribuables et pour respecter l'accord avec les États-Unis concernant la Voie maritime. En outre, la nouvelle société ne serait pas responsable des structures non maritimes comme les ponts et les tunnels. Ces dernières devraient être transférées à un ministère plus compétent. Les utilisateurs de la Voie maritime ne devraient pas continuer à en assumer les coûts.

Dans le cas de cette société sans but lucratif, nous pensons que l'autonomie financière doit normalement viser uniquement les dépenses d'exploitation et d'entretien normales. Au fil des années, la preuve a été faite que, même si l'autonomie financière constitue un mandat réaliste dans le cas des activités de l'Administration, il n'en va pas ainsi des grandes dépenses en capital. De toute évidence, le gouvernement fédéral a reconnu ce fait quand il a consenti 175 millions de dollars pour le projet de réfection du canal Welland. Les Américains considèrent la Voie maritime comme un bien national à préserver dans l'intérêt du public et nous devrions faire de même. Le gouvernement fédéral devrait accepter sa responsabilité relativement aux grands projets d'immobilisations parce qu'ils sont d'intérêt national.

Depuis quelque temps, les relations de travail ont été stables à la Voie maritime. Toutefois, les travailleurs ont un pouvoir de négociation considérable, car une grève de leur part peut entraîner la fermeture complète de la Voie maritime. Or, ni la réputation de celle-ci en tant que voie de transport fiable ni l'économie ne peuvent se permettent de tels dommages. Une loi de retour au travail n'est jamais une solution à long terme. Comme dans le cas du pilotage, nous croyons que la seule approche raisonnable est de remplacer le droit de grève ou de lock-out par un mécanisme d'arbitrage des propositions finales.

À noter que nous n'avons pas recommandé la création d'une société publique/privée binationale autofinancée pour administrer la Voie maritime. Comme l'ont souligné les utilisateurs qui sont favorables à cette option, ce serait certainement la moins coûteuse. En éliminant le double emploi et en rationalisant le personnel et les services, on réduirait énormément les coûts.

Toutefois, la visite que nous avons effectuée à Washington afin de discuter de la Voie maritime avec les utilisateurs et les représentants officiels du gouvernement a révélé que, depuis que le sous-comité a recommandé la création d'un organisme binational l'automne dernier, bien peu de choses ont été dites ou faites à cet égard au sein de l'Administration américaine ou du Congrès. Actuellement, l'organisme binational n'est vraiment qu'un simple concept, et certains ont affirmé qu'il fallait présenter une proposition ferme si l'on voulait que des discussions sérieuses soient entamées. Le gouvernement américain serait certainement disposé à en discuter, mais on nous a prévenus qu'il serait très difficile de «vendre» l'idée d'un organisme binational sur la colline du Capitole.

En fait, nos échanges ont surtout porté sur l'élimination des droits. Tout comme en 1986, les Américains veulent que nous les enlevions parce que, selon eux, ils nuisent à la compétitivité de la Voie maritime et que leur élimination accroîtrait considérablement le trafic, et entraînant des retombées économiques directes et indirectes qui, chaque année, dépasseraient les recettes provenant du péage d'environ 60 millions de dollars.

Nous leur avons répondu en soulignant que nous assumions 83 p. 100 (85 millions de dollars) des coûts de la Voie maritime contre 17 p. 100 (17 millions de dollars) dans leur cas. Toutefois, au chapitre du tonnage qui transite par la Voie maritime, notre part vaut 3,1 milliards de dollars et représente 47 p. 100 du total tandis que celle des Américains atteint 3,6 milliards de dollars, soit 53 p. 100 du total. Manifestement, les avantages tirés de l'utilisation de la Voie maritime s'équivalent presque, même si les Américains assument une infime partie des coûts d'exploitation et d'immobilisations. Nous leur avons dit sans équivoque qu'il fallait établir un partage plus équitable des coûts selon le ratio des avantages tirés. Si nous éliminions les droits, nous nous attendrions évidemment à ce que les Américains contribuent bien davantage à assumer les coûts d'exploitation de la Voie maritime.

Par suite de nos pourparlers de Washington, nous avons conclu que, pour l'instant, nous devions nous lancer dans une initiative de commercialisation purement canadienne. Nous devrions nous attacher à mettre de l'ordre dans notre propre maison et réduire nos coûts au maximum. Il nous faudrait donc élaborer une proposition concrète visant la création d'un organisme binational étant donné qu'il s'agit de toute évidence de l'option d'exploitation la moins coûteuse de la Voie maritime et du meilleur moyen d'en assurer la viabilité et la compétitivité à long terme. Cette proposition constituerait le fondement des pourparlers avec Washington, pourparlers qui engloberaient les questions relatives à l'élimination des droits et au partage plus équitable des coûts selon les avantages retirés. Nous reconnaissons les difficultés que comporte une telle proposition, notamment en ce qui concerne la question de la souveraineté, mais nous sommes convaincus qu'il faut essayer.

À Washington, il a également été question de la Jones Act. Essentiellement, cette loi prévoit que tout le trafic maritime américain qui transite entre les ports américains doit être effectué par des vaisseaux battant pavillon américain. Nous avons proposé, pour la Voie maritime et les Grands Lacs, d'envisager la possibilité d'abandonner les exigences de la Jones Act; grâce à la concurrence ainsi engendrée, les coûts d'expédition seraient réduits. Franchement, nous n'avons reçu aucune forme d'encouragement, et l'on nous a dit que l'Administration américaine était favorable à la Jones Act. Néanmoins, maintenant que nous avons une politique de «ciel ouvert», nous aimerions tout simplement faire remarquer qu'une entente d'«eaux ouvertes» est intéressante dans le cas de la Voie maritime et des Grands Lacs.

D. Renouvellement de la flotte adaptée à la Voie maritime

Plusieurs des principaux utilisateurs de la Voie maritime s'inquiètent du déclin de la flotte de vraquiers canadiens et de la réduction de la flotte internationale adaptée à la Voie maritime. L'âge moyen de la flotte de laquiers canadiens atteint presque 30 ans et, en l'absence de nouvelles mesures de rationalisation, les vaisseaux qui restent devront subir un carénage au cours des cinq prochaines années. La construction du dernier laquier remonte à dix ans. Dans le cas de la flotte internationale, il faut environ 130 navires pour maintenir le commerce de haute mer à son niveau moyen des cinq dernières années, soit 9,25 millions de tonnes. À l'heure actuelle, il y a au-delà de 400 vraquiers adaptés à la Voie maritime, dont 124 ont plus de 15 ans alors que leur durée de vie moyenne est de 20 ans. Seulement 11 navires dont la taille est adaptée à la Voie maritime ont été construits au cours des six dernières années. Si aucun autre n'est construit ou remis en état, on estime qu'il y en aura seulement 42 dans la Voie maritime en l'an 2000 et seulement neuf en l'an 2005. Manifestement, il faut de toute urgence renouveler les flottes canadiennes et de haute mer adaptées à la Voie maritime et créer un programme d'encouragement à cette fin. Cela pourrait se faire au moyen de crédits d'impôt à l'investissement, de programmes de report fiscal, de garanties de financement des navires ou, comme l'ont proposé des représentants d'intérêts canadiens et étrangers du secteur du transport, grâce à l'application d'un régime de réductions et de remises sur les droits, les coûts de pilotage et les frais de port au cours d'un certain nombre d'années. Conformément à cette proposition, les frais imposés aux propriétaires de navires ou aux exploitants de nouveaux navires et de navires adaptés à la Voie maritime qui ont été remis en état seraient réduits selon une échelle mobile pour une période de cinq ans, à raison de 100 p. 100 la première année, de 80 p. 100 la deuxième, de 60 p. 100 la troisième, de 40 p. 100 la quatrième et de 20 p. 100 la cinquième. Aucun rabais ne serait accordé au-delà de cette période. Ce programme d'encouragement entrerait en vigueur le 1er janvier 1996 pour prendre fin le 31 décembre 2001. Il s'appliquerait aux navires de toute taille, toute catégorie ou tout pavillon qui empruntent la Voie maritime durant cette période.

Nous avons mis l'accent sur la réduction des coûts de la Voie maritime comme moyen de la rendre concurrentielle à l'avenir. La mise en application des mesures que nous avons suggérées devrait sans aucun doute convaincre les propriétaires de navires et les utilisateurs qu'il existe un engagement à l'égard de la viabilité future de la Voie maritime et que, s'ils investissent dans des programmes de construction, ils obtiendront un rendement raisonnable. Toutefois, nous croyons que le problème lié à la flotte est grave. Après tout, même s'il est essentiel de réduire les coûts pour accroître le trafic, il s'agira d'efforts inutiles si l'on ne possède pas suffisamment de navires adaptés à la Voie maritime pour assurer ce trafic. Il faudrait donc élaborer un programme incitatif. La politique de construction ne faisait pas partie de notre mandat, mais nous considérons un tel programme d'encouragement comme un moyen de fournir du travail à nos chantiers maritimes qui, de toute évidence, en ont grandement besoin. Par conséquent, nous limiterions le programme à la construction et au carénage de bateaux dans les chantiers maritimes canadiens.


LA GARDE CÔTIÈRE CANADIENNE

En plus du pilotage et du groupe des ports et havres publics, la Garde côtière canadienne assume la responsabilité du système de navigation maritime, du déglaçage, de la réglementation maritime et de la recherche et du sauvetage en mer. Son budget atteint quelque 580 millions de dollars, et le taux de recouvrement des coûts est d'environ 5 p. 100.

De nombreux témoins ont reconnu, même si certains l'ont fait avec prudence et réticence, qu'il était nécessaire et inévitable d'accroître le recouvrement des coûts liés aux services de la Garde côtière. Toutefois, il y a eu de nombreuses réserves : ce recouvrement doit être juste et équitable et viser tous les utilisateurs (non seulement la navigation commerciale, mais la pêche et la plaisance), les services nécessaires doivent être clairement définis, on doit savoir qui en bénéficie et lesquels sont d'intérêt public, il faut reconnaître que l'utilisateur qui paie a son mot à dire, agir graduellement afin de laisser le temps à chacun de s'adapter et, enfin, être sensible aux réalités économiques de manière à ce que le recouvrement ne sape la compétitivité du secteur maritime. En effet, si les frais sont trop élevés, le trafic sera détourné vers les voies navigables et les ports des États-Unis. On a en outre souligné de façon unanime que la Garde côtière devait, avant d'instaurer tout programme de recouvrement des coûts, mettre de l'ordre dans sa propre maison et que ce soit évident. Elle doit rationaliser ses activités afin d'éliminer le double emploi et les services inutiles et ramener ses coûts au plus bas niveau possible. Après seulement pourra-t-on demander à l'utilisateur de payer. Dans ce contexte, les témoins ont accueilli favorablement la création de la Commission consultative maritime formée de représentants de l'industrie et mandatée pour passer en revue les coûts et les services de la Garde côtière et formuler des recommandations concernant le programme de recouvrement des coûts. Les utilisateurs sont disposés à payer s'il est possible de déterminer les vrais coûts, si les bénéficiaires des services sont identifiés et si les services sont efficaces. Beaucoup ont plaidé en faveur du recours à d'autres méthodes pour offrir les services, par exemple, à des partenariats avec l'industrie et à une commercialisation/privatisation intégrale, en allégeant que ces solutions pourraient bien être plus rentables et plus efficientes. Toutefois, dans la mesure où la sécurité et la protection de l'environnement maritime sont en cause, ces responsabilités devraient continuer d'incomber à la Garde côtière et de faire partie de ses services essentiels.

Nous sommes d'accord : tout programme national de recouvrement des coûts crédible, juste et équitable ne peut commencer qu'avec la Garde côtière. On doit clairement déterminer les vrais coûts des services et le besoin de disposer de ces services et démontrer que l'on a réduit les coûts à un minimum compatible avec l'efficacité et la prestation sûre des services.

Voici les commentaires que nous avons à formuler à ce sujet.

A. Utilisation de la flotte

Il s'est dégagé un large consensus en faveur de la fusion des flottes de la Garde côtière et de Pêches et Océans. Toutefois, ce consensus reposait sur le sentiment profond que les économies et la synergie escomptées doivent se réaliser. Notre recommandation s'appuie sur cette conviction, et nous souhaitons vivement la fusion des deux flottes; si nous comprenons bien, celle-ci a déjà débuté le 1er avril.

B. Services à la navigation maritime

Les coûts d'exploitation, d'entretien et d'immobilisations liés à la prestation des services de navigation maritime s'élèvent à environ 300 millions de dollars ou environ 51 p. 100 du budget total de la Garde côtière. Les trois composantes majeures du programme sont les aides à la navigation, le dragage, les services de communication maritime et les services à la circulation maritime.

C. Aides à la navigation

Un certain nombre d'utilisateurs ont souligné au Comité que des percées au chapitre de la technologie de la navigation, fondées sur la technologie par satellite (systèmes numériques de positionnement global) et la cartographie électronique informatisée (systèmes électroniques d'information graphique) et sur des systèmes informatisés de diffusion et de surveillance, feront en sorte que, d'ici cinq à sept ans, 80 p. 100 des aides à la navigation actuelles seront inutiles. Le Comité a appris que, plus tard au cours de l'année, un projet pilote public/privé visant à en faire la démonstration sera mis en opération dans le fleuve Saint-Laurent.

D'après les commentaires que nous avons entendus, nous pensons qu'il est très possible de réaliser des économies substantielles en faisant le plus grand usage de la nouvelle technologie. Ensuite, on devrait envisager la commercialisation de l'exploitation et de l'entretien de ce qui restera et qui constituera le système essentiel. Quand on aura éliminé du système coûts et services inutiles, les utilisateurs seront disposés à assumer leur juste part.

D. Dragage

Les témoins qui ont parlé précisément du dragage ont exprimé trois points de vue. Certains étaient favorables à un recouvrement complet des coûts, d'autres ont affirmé qu'il fallait considérer le dragage comme un service essentiel, assuré par la Garde côtière, tandis qu'un troisième groupe pensait que les ports devaient assumer une partie équitable du dragage des chenaux, mais que la Garde côtière devait demeurer responsable des chenaux sur les principales voies navigables commerciales du pays. Certains ont souligné le fait que quelques ports dépendent déjà beaucoup d'un dragage périodique et qu'ils ne pourraient probablement pas en assumer les coûts.

Nous croyons que c'est vrai pour un certain nombre de petits ports, qui pourraient faire partie ou non du groupe commercial. Leur survie dépend du dragage. Néanmoins, à tout prendre, nous pensons qu'il doit y avoir un recouvrement de coûts au moins pour les utilisateurs qui bénéficient du dragage d'une façon évidente. Nous pensons également que les grands ports commerciaux devraient se charger du dragage dans leur région et dans les approches des chenaux.

E. Services à la navigation maritime

Plusieurs utilisateurs ont mentionné que le nouveau matériel de navigation permettra à un commandant de repérer la plupart des bateaux sans recourir aux services de gestion de la navigation maritime. Le nouveau système automatique de surveillance et de diffusion indiquera sur un écran où se trouvent les navires, en temps réel. Il sera donc possible de ramener le rôle des services à la navigation maritime à des fonctions de surveillance et de conseil, nécessaires seulement quand il s'agit de réagir à des erreurs de navigation ou à des défaillances du matériel. On a même souligné qu'il sera probablement possible de fournir des services à la navigation maritime de Thunder Bay à Halifax à partir d'une seule station littorale, ce qui permettra d'éliminer graduellement les autres stations. Dans l'est du Canada, ces stations sont au nombre de dix.

Il s'agit manifestement d'un autre service où la nouvelle technologie peut en toute sûreté être mise à profit pour réduire les coûts et où la prestation pourrait facilement être assurée par le secteur privé ou même par nos ports dans lesquels la majeure partie du contrôle de la navigation est effectuée.

F. Déglaçage

Au Québec et dans la région canadienne de l'Atlantique, on a manifesté beaucoup d'intérêt pour le déglaçage. De nombreux témoins ont souligné que le déglaçage remplit toutes sortes de fonctions. Sur le fleuve Saint-Laurent, on y recourt surtout pour lutter contre les inondations, ce à quoi contribue d'ailleurs le passage des navires marchands dans le chenal. Les services de déglaçage sont fournis aux petits ports et aux localités dans des régions reculées du pays ainsi que dans l'Arctique, où ils sont directement liés à la souveraineté, au réapprovisionnement du Nord et à la recherche scientifique. Pour ce qui est des activités commerciales, on a fait remarquer que certaines sociétés qui avaient établi des mines dans l'Arctique l'avaient fait en comptant sur le fait que les services de déglaçage seraient offerts. On a dit la même chose pour les sociétés qui fabriquent des produits forestiers dans l'ouest de Terre-Neuve. En outre, certains ports du Québec, du nord du Nouveau-Brunswick et de l'Île-du-Prince-Édouard dépendent beaucoup du déglaçage.

La conclusion à laquelle un bon nombre de témoins sont arrivés est la suivante : le déglaçage est un service essentiel, et le gouvernement fédéral devrait continuer à l'assurer. Par ailleurs, certains témoins, dont la plupart ne sont pas du Québec et de la région de l'Atlantique, sont favorables à une certaine forme de recouvrement des coûts quand il s'agit du déglaçage.

À notre avis, il sera extrêmement difficile, voire impossible, de distinguer précisément entre les activités de déglaçage qui servent le bien du public et celles qui apportent un avantage commercial à l'utilisateur. Nous croyons fermement qu'il faut s'efforcer de trouver une formule juste et équitable pour la répartition des coûts et nous savons qu'il y a recouvrement des coûts pour le déglaçage en Europe du Nord. Toutefois, s'il est impossible de départager les coûts, nous croyons que le déglaçage devrait être considéré comme un service essentiel.

Le Comité a appris que le principal problème des brise-glace de la Garde côtière vient du fait que de nombreux vaisseaux étrangers ne disposent pas d'une coque renforcée contre les glaces et que leurs équipages, qui proviennent souvent de pays tropicaux, n'ont ni l'expérience ni les capacités voulues pour naviguer dans les glaces. Cette réalité ajoute des coûts supplémentaires au déglaçage, et l'on nous a laissé entendre qu'il serait possible de réaliser des économies si les navires étaient renforcés contre les glaces. Plusieurs utilisateurs ont déclaré posséder ou affréter des navires renforcés contre les glaces et ne s'opposeraient pas à ce genre d'exigence. Toutefois, ils ont maintenu que tout programme de recouvrement de coûts devrait tenir compte de cette réalité sous la forme d'une réduction des coûts ou d'une exemption totale. On a également souligné que le régime de recouvrement de coûts de la Baltique établissait les coûts de déglaçage selon la classification du renforcement des navires contre les glaces.

Nous trouvons cette approche intéressante, et elle devrait être adoptée si un programme de recouvrement des coûts peut être mis sur pied dans le cas des services de déglaçage. De plus, tout programme devrait récompenser, par l'octroi de remises ou de taux réduits, les mesures prises pour rendre un navire plus sûr, par exemple, l'installation d'une double coque, l'utilisation de systèmes de navigation de précision, le recours à une formation spéciale pour les officiers et les équipages et l'application de programmes de prévention de la pollution en mer.

G. Recherche et sauvetage

Un consensus s'est dégagé : on devrait considérer la recherche et le sauvetage comme d'intérêt public et comme un service essentiel. On a souligné le fait que le Canada a, face aux autres pays, l'obligation de maintenir un service de recherche et de sauvetage efficient et souple dans le territoire qui lui a été désigné. On a également souligné que les services de recherche et de sauvetage du Canada sont avant tout utilisés par les bateaux de pêche et de plaisance, rarement par la navigation commerciale.

Nous convenons que le service de recherche et de sauvetage est clairement d'intérêt public et devrait être considéré comme essentiel, en tout cas quand il y a risque de perte de vie. Cependant, il faut faire tous les efforts pour réduire les coûts et envisager la possibilité que l'option la moins coûteuse pourrait comprendre un certain degré de commercialisation.

H. Consultation

La plupart des utilisateurs ont dit approuver la formation de la Commission consultative maritime composé de 17 membres constituant un échantillon représentatif des intérêts maritimes. Cette commission a pour mandat de conseiller et d'aider la Garde côtière quant à la manière d'exécuter et de financer ses programmes d'une façon plus commerciale.

À notre avis, la création et la mise sur pied de tout régime national, juste et équitable, de recouvrement de coûts nécessite une consultation complète et ouverte auprès des utilisateurs. En définitive, celui qui paye a son mot à dire. Après tout, à l'avenir, certains services de la Garde côtière seront exploités par les utilisateurs, ou ceux-ci en assumeront les coûts. Nous croyons que la Commission consultative maritime est un intermédiaire solide crédible pour la consultation sur un programme national de recouvrement de coûts, lequel sera exigeant et compliqué à établir et à mettre en application.

Les propos que nous avons entendus sur le recouvrement des coûts nous ont convaincus qu'il sera vraiment difficile d'élaborer et de mettre en application un programme national visant à fournir des services de la Garde côtière individualisés, selon les besoins et les usages commerciaux. Il pourrait même être presque impossible d'élaborer une formule de recouvrement des coûts juste et équitable pour chaque activité de la Garde côtière. Compte tenu de cette réalité, nous aimerions proposer une autre méthode de recouvrement des coûts fondée sur un prélèvement national pour toute la circulation maritime. Les recettes seraient versées dans un fonds réservé à cet effet, qu'on pourrait appeler le fonds de développement des ports et des havres. Ce fonds pourrait contribuer aux dépenses d'exploitation et d'immobilisations des activités de la Garde côtière. Il serait beaucoup plus simple d'élaborer et de mettre en place ce type de programme que des programmes de recouvrement de coûts adaptés à chaque service. En outre, l'intérêt national, que l'on doit reconnaître, serait beaucoup mieux servi par ce genre d'approche.

I. Navigation de plaisance

Selon les données de Statistique Canada, il y a plus de deux millions de bateaux de plaisance immatriculés au Canada. De plus, il existe une flotte importante, environ 400 000 unités, d'autres petites embarcations comme des canots et des barques, qu'il n'est pas nécessaire d'immatriculer.

La Loi sur la marine marchande du Canada confère à la Garde côtière le pouvoir réglementaire de fixer toute règle ou tout règlement nécessaire afin d'assurer la sécurité en eaux canadiennes. Ce régime réglementaire s'applique également à tous les bateaux, de plaisance ou commerciaux, canadiens ou étrangers. La Garde côtière est également responsable de fournir un service d'identification des propriétaires de bateaux. Actuellement, ce service est assuré au moyen d'une inscription ou de l'immatriculation des bateaux, et le programme est exécuté en collaboration avec Douanes et Accise de Revenu Canada.

Peu de témoins ont formulé des commentaires concernant la navigation de plaisance. Toutefois, ceux qui l'ont fait ont généralement insisté pour dire que le gouvernement fédéral devait conserver son rôle et ne pas le déléguer aux provinces. La Garde côtière fait du bon travail. Ce qu'il faut, c'est un régime de règlement uniforme et national afin d'assurer la sécurité de la navigation dans tout le pays. Le fait de déléguer des pouvoirs aux provinces pourrait entraîner la création d'un «méli-mélo» de systèmes administratifs et réglementaires qui refléteraient des intérêts locaux plutôt que nationaux. En outre, la délégation des pouvoirs n'aboutira pas aux objectifs visés, soit de réduire les coûts ou d'améliorer la sécurité. Au contraire, les coûts s'accroîtront vraisemblablement au rythme de la croissance des bureaucraties provinciales, et le manque d'uniformité pourrait en fait mettre la sécurité en danger.

Il y a presque 40 ans, le gouvernement fédéral a confié la responsabilité du camionnage extraprovincial aux provinces. Depuis ce temps, et en particulier depuis la déréglementation, les autorités fédérales et provinciales ont consacré des ressources considérables à l'harmonisation des normes et règlements opérationnels et techniques élaborés au cours des années par les provinces. Le fait de déléguer des pouvoirs a indéniablement accru les coûts relatifs à l'industrie du camionnage; aujourd'hui, on déploie tous les efforts possibles pour établir un régime de règlement uniforme et harmonieux afin de réduire les coûts et d'améliorer la viabilité et la compétitivité de l'industrie. Nous ne voulons pas que cela se produise dans la navigation de plaisance. Le meilleur moyen, le plus rentable, d'assurer la sécurité est de maintenir un contrôle réglementaire fédéral.

Alors que les plaisanciers sont généralement satisfaits du rôle de réglementation de la Garde côtière, ils sont extrêmement critiques à l'égard du système d'immatriculation des bateaux. Le régime actuel fondé sur l'utilisation d'un support papier ne dispose pas de fichier principal et ne fournit aucune information, ou alors très peu. Il est très difficile de localiser le propriétaire d'un bateau à partir du numéro de permis. Cette absence d'information nuit aux opérations de recherche et de sauvetage lorsqu'un bateau est retrouvé à la dérive et rend difficile, au moment de la vente d'une embarcation, d'en confirmer la propriété ou de reconnaître un bien volé. En fait, le régime est essentiellement inutile et constitue un fouillis. L'exploitation du système ne permet en outre aucun recouvrement de coûts puisque les permis sont gratuits. Il faut un nouveau système informatisé de délivrance de permis pour les bateaux de plaisance. Un tel système améliorerait la sécurité de la navigation puisque les organismes de recherche et de sauvetage pourraient obtenir des renseignements détaillés au sujet du bateau. Ce système constituerait également une aide pour les organismes d'exécution de la Loi, en mettant à leur disposition un mécanisme complet et efficace d'identification des bateaux. Par ailleurs, la réglementation et l'inspection des petits bateaux par le gouvernement, à des fins de sécurité, tireraient avantage d'une base de données à jour.

Puisque nous avons recommandé que le gouvernement fédéral continue de réglementer la navigation de plaisance, nous pensons que le système de délivrance de permis devrait être modernisé et financé en totalité par les utilisateurs. En outre, une partie des recettes provenant des frais d'immatriculation devrait servir à promouvoir la sécurité et à faire appliquer la Loi, de même qu'à instituer tout programme de recouvrement de coûts quand on peut établir d'une façon juste et équitable qu'un service de la Garde côtière, comme les aides à la navigation, profite à la navigation de plaisance. Ce nouveau système pourrait être administré par le gouvernement ou par un organisme spécial, ou exploité par le secteur privé. Quoi qu'il soit, nous pensons qu'il est important d'implanter un nouveau système le plus tôt possible.


CONCLUSION

À bien des reprises au cours des audiences, des personnes ont affirmé que l'objectif de tout l'exercice était de découvrir ce qu'on pouvait faire pour réduire les coûts dans le domaine maritime. Dans le nouveau contexte concurrentiel amené par le libre-échange, la déréglementation et la mondialisation des marchés, le statu quo n'est ni acceptable ni viable. Ce qu'il nous faut, c'est un système de transport maritime concurrentiel et efficient pour tous les utilisateurs, un système qui peut relever les défis du XXIe siècle.

Dans le présent rapport, nous voulions fournir un plan destiné à une nouvelle stratégie maritime. Nous reconnaissons avoir recommandé des changements spectaculaires du système. Toutefois, comme dans beaucoup de domaines relevant du gouvernement, les seuls choix qui restent sont difficiles à faire. Il n'y a aucune option douce, et il ne nous reste pas beaucoup de temps. Il faut prendre des décisions difficiles et les mettre en application. Nous espérons que le gouvernement et le ministre ont la volonté et le courage «d'aller là où aucun ministre n'est allé».

Après le dépôt de notre rapport, Transports Canada organisera un certain nombre de tables rondes dans toutes les régions du pays au sujet d'une nouvelle politique maritime nationale. Nous nous réjouissons de l'adoption de cette approche et espérons que notre rapport et nos recommandations paveront la voie à ce processus.

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