Les origines du processus législatif
remontent à la fin du Moyen Âge. Dans les premiers temps de la formation du
Parlement britannique, les requêtes des Communes en matière de législation
étaient soumises au roi sous la forme de pétitions[5]. Lorsque le roi convoquait le Parlement pour obtenir des crédits
(du financement), les Communes lui présentaient en retour des pétitions orales
et écrites à l’égard desquelles elles sollicitaient son assentiment. Les
pétitions accueillies favorablement par le roi[6] étaient ensuite rédigées par ses conseillers sous forme de statuts[7] consignés dans un registre (les Statute Rolls). Ces statuts
étaient censés reprendre le libellé des pétitions et des réponses du roi, mais
le roi et ses conseillers prenaient souvent des libertés quant à la formulation
et, dans certains cas, ne respectaient même pas la réponse donnée[8].
Un moment décisif dans l’élaboration du
processus survint en 1414 lorsque les Communes demandèrent à Henri V (1413‑1422)
de les considérer « autant comme partie consentante que comme
pétitionnaires » et de ne plus modifier leurs pétitions sans leur
consentement une fois que ces dernières avaient été rédigées sous forme de
statut[9]. Quelques années plus tard, sous le règne d’Henri VI (1422‑1461;
1470‑1471), les Communes réussirent à faire instaurer la pratique voulant
que leurs requêtes en matière de législation soient présentées au roi sous la
forme de projets de loi et elles obtinrent du roi l’assurance que ceux‑ci
ne seraient pas modifiés sans leur consentement[10].
Les changements apportés à la formule
d’édiction des statuts témoignent aussi de l’évolution du rôle des Communes
dans le processus législatif. Au début du règne d’Édouard III (1327‑1377),
les mots « à la demande des Communes » étaient utilisés comme formule
d’édiction. Sous le règne d’Henri VI, les mots « par autorité du
Parlement » firent leur apparition dans les textes de loi, consacrant
ainsi l’influence grandissante des Communes dans le processus législatif[11].
À partir du moment où il fut admis que les
statuts devaient refléter fidèlement les requêtes des Communes en matière de
législation, il devint nécessaire de formuler des règles de procédure devant
guider la présentation et l’adoption des projets de loi. À la fin du règne
d’Élizabeth I (1558‑1603), la pratique consistant à effectuer trois
lectures, dont la première sans débat, et à renvoyer les projets de loi à un
comité après la deuxième lecture était déjà fermement ancrée[12].
Dans les années précédant la Confédération,
les assemblées des colonies canadiennes s’appuyaient sur les traditions parlementaires
britanniques pour la conduite de leurs délibérations. Les assemblées
législatives du Haut et du Bas‑Canada qui furent instituées par l’Acte
constitutionnel de 1791 s’inspirèrent de la procédure parlementaire
britannique[13]. Le processus législatif de l’Assemblée du Haut‑Canada était
cependant moins élaboré que celui de l’Assemblée du Bas‑Canada, qui avait
adopté un plus grand nombre de règles de procédure en 1792[14].
Le premier code de procédure canadien, paru
en mars 1793 sous le titre Règles et règlements de la Chambre d’Assemblée du Bas‑Canada[15], renfermait des dispositions régissant la présentation et
l’adoption des projets de loi. À cette époque, on confiait souvent à des
comités le soin d’élaborer un projet de loi[16]. Tout projet de loi devait être présenté par voie de motion,
recevoir trois lectures dans les deux langues[17] et ne pouvait faire l’objet d’amendements ni être renvoyé à un
comité avant d’avoir franchi l’étape de la deuxième lecture[18]. Tout projet de loi devait également avoir été imprimé avant la
deuxième lecture. Une fois agréés par l’Assemblée, les projets de loi étaient
soumis au Conseil législatif pour adoption et, enfin, au représentant du
souverain pour la sanction royale[19].
Lors de l’union du Haut et du Bas‑Canada
en 1840, les législateurs furent obligés de s’entendre sur une même procédure.
La plupart des règles adoptées à ce moment‑là étaient celles qui étaient
déjà en vigueur à l’Assemblée du Bas‑Canada[20]. La procédure relative à l’adoption des projets de loi d’intérêt
public demeura essentiellement la même[21]. On adopta cependant plusieurs nouvelles dispositions pour traiter
des projets de loi d’intérêt privé[22].
Lorsque la Chambre des communes du Canada a commencé à se réunir, le 6 novembre 1867, le déroulement
de ses travaux, y compris l’examen des projets de loi, était assujetti aux
règlements de l’Assemblée législative de la Province du Canada. Le 20 décembre 1867, la Chambre entérina le rapport d’un comité spécial qui avait été
chargé d’aider le Président à formuler les règles de procédure. La seule
innovation majeure par rapport aux règles de l’ancienne Assemblée législative
du Canada portait sur le processus d’examen des projets de loi d’intérêt privé[23]. D’ailleurs, les articles du Règlement de l’ancienne Assemblée
législative du Canada figurant sous la rubrique « Délibérations sur les
Bills »[24] furent reproduits intégralement dans la première édition du
Règlement de la Chambre des communes.
Plusieurs des règles régissant le processus
législatif qui étaient en vigueur à la Confédération le sont encore de nos jours. C’est le cas notamment des articles du Règlement interdisant la présentation de projets de
loi en blanc ou incomplets, de ceux disposant que tout projet de loi doit faire
l’objet de trois lectures ne pouvant pas avoir lieu le même jour, et de ceux
exigeant que les projets de loi soient imprimés dans les deux langues
officielles et certifiés par le Greffier de la Chambre à chacune des lectures[25].
Dans l’ensemble, l’évolution du processus
législatif depuis la Confédération s’explique par l’augmentation du volume et de la complexité des travaux législatifs menés par le Parlement. À cela
s’ajoute la nécessité d’accélérer l’étude des affaires émanant du gouvernement,
auxquelles la Chambre consacre maintenant la plus grande partie de son temps,
sans compromettre la capacité des députés de l’arrière‑ban de présenter
leurs propres projets de loi avec l’attente raisonnable qu’ils puissent un jour
devenir loi.
Depuis 1867, les règles qui régissent le
processus législatif ont fait l’objet de nombreuses modifications visant à
faciliter l’examen des projets de loi d’intérêt public, à élargir le rôle des
comités et à encourager une plus grande participation des députés. Par exemple,
jusqu’en 1913, un député devait solliciter l’autorisation de la Chambre pour présenter un projet de loi et sa motion pouvait faire l’objet d’un débat et
d’amendements[26]. En avril 1913, la Chambre ordonna que les motions demandant
la permission de présenter un projet de loi ne soient plus débattues ni
modifiées[27]. En 1955, la Chambre modifia son Règlement pour autoriser le député
qui propose une telle motion à présenter une brève description orale du projet
de loi[28]. En 1991, la Chambre modifia à nouveau le Règlement pour faire en
sorte que les motions demandant la permission de présenter un projet de loi
soient dorénavant réputées adoptées sans débat ni amendement et sans être mises
aux voix[29].
Certaines règles de procédure furent
également modifiées afin d’accélérer les travaux de la Chambre. Par exemple,
jusqu’en 1927, il n’y avait pratiquement aucune limite à la durée des discours
des députés. Les débats sur les projets de loi pouvaient parfois s’étendre sur
plusieurs jours[30]. En 1927, la Chambre adopta une règle limitant la durée des
discours de la majorité des députés[31]. Cette règle fondamentale demeura inchangée jusqu’en 1982, l’année
où l’on greffa aux articles du Règlement régissant le processus législatif des
dispositions expresses concernant la durée des discours et de la période de
questions et observations[32].
Au fil des ans, divers comités spéciaux se
sont penchés sur les règles de procédure devant régir le processus législatif[33]. En 1968, la Chambre confia au Comité spécial de la procédure et de
l’organisation de la Chambre le soin de réviser en profondeur le processus
législatif[34]. Dans son troisième rapport, le Comité recommanda des changements
visant à supprimer les pratiques désuètes[35], à donner davantage aux députés l’occasion de prendre part de façon
significative à l’étude et à la mise en forme des projets de loi, et à définir
les étapes décisives de l’adoption d’un projet de loi[36]. Les changements subséquemment apportés à la procédure prévoyaient
le renvoi systématique à un comité permanent ou spécial des projets de loi
autres que ceux fondés sur des motions de subsides et des voies et moyens; le
rétablissement de l’étape du rapport comme stade de délibérations dans le
processus législatif; la réduction de la durée maximale de la majorité des
discours à l’étape du rapport; et l’habilitation du Président à choisir et à
regrouper les amendements à l’étape du rapport[37].
Au début des années 1980, des comités
spéciaux ayant comme mandat d’examiner la procédure de la Chambre se sont de nouveau attaqués au double enjeu de l’accélération et de
l’approfondissement de l’examen des projets de loi et de l’élargissement du
mandat des comités. En mars 1983, une étude recommandait la création de
comités législatifs qui seraient chargés d’examiner à fond les projets de loi[38]. Bien que les recommandations résultant de cette étude n’aient pas
été adoptées, le Comité spécial sur la réforme de la Chambre recommanda à nouveau, en 1984, que des comités législatifs soient créés et que les
projets de loi fondés sur des motions des voies et moyens soient aussi renvoyés
à des comités législatifs. Ce comité fit valoir que l’étude de projets de loi
complexes, en petits comités constitués de députés spécialisés, était
préférable à leur examen en comité plénier[39]. Ces deux recommandations furent prises en compte dans les
modifications apportées au Règlement le 27 juin 1985[40].
Quelques années plus tard, en
avril 1991, la Chambre apporta des changements substantiels à son
Règlement dans le but notamment de permettre l’adoption automatique des motions
de dépôt et de première lecture de projets de loi; de renvoyer, sur proposition
d’un ministre après consultation, un projet de loi à un comité permanent ou
spécial plutôt qu’à un comité législatif; d’exiger un délai de deux jours de
séance (plutôt que de 48 heures) entre le moment où l’on fait rapport d’un
projet de loi et celui où commence l’étude à l’étape du rapport; et d’exiger un
préavis écrit de 24 heures pour toute motion relative à des amendements
apportés à un projet de loi par le Sénat[41].
Au début de la 35e législature,
en 1994, on modifia à nouveau le Règlement pour assouplir le processus
législatif[42]. Le Règlement autorisait désormais les comités à élaborer et à
présenter des projets de loi et offrait l’option de renvoyer les projets de loi
à des comités permanents, spéciaux ou législatifs. L’obligation de renvoyer à
un comité plénier tout projet de loi fondé sur une motion de subsides a
cependant été maintenue. Par ailleurs, il est devenu possible pour un ministre
de proposer le renvoi d’un projet de loi émanant du gouvernement à un comité
avant la deuxième lecture.
Néanmoins, la Chambre a, peu de temps après, rétabli la pratique qui consistait à renvoyer les projets de
loi uniquement à des comités permanents ou spéciaux. Ce n’est qu’en
février 2000 qu’on établit à nouveau un comité législatif pour étudier un
projet de loi (C‑20, Loi sur la clarté[43]). Le Parlement continue de faire appel à des comités législatifs à
l’occasion, le plus souvent pour étudier des mesures législatives controversées[44].
[5] Voir Myers, A.R., « Parliamentary Petitions in the Fifteenth
Century », The English Historical Review, vol. LII, 1937, p. 590‑613. Pour un aperçu historique du
processus législatif en Grande‑Bretagne, voir Anson, sir W.R., The
Law and Custom of the Constitution, vol. I, 4e éd.,
rév., Oxford : Clarendon Press, 1911, p. 240‑254; Lambert,
S., « Procedure in the House of Commons in the early Stuart period », The
English Historical Review, vol. XCV, 1980,
p. 753‑781.
[6] Il signifiait son accord par les mots le roy le veult et son
désaccord par les mots le roy s’avisera. Jusqu’à la dernière partie du
règne d’Edouard III (1327‑1377), toutes les procédures parlementaires
étaient conduites en français normand. L’usage de l’anglais fut extrêmement
rare jusqu’au règne d’Henri IV (1399‑1413). Depuis le règne d’Henri
VII (1485‑1509), l’anglais est utilisé pour toutes les procédures, à
l’exception de la formule de la sanction royale qui est toujours exprimée en
français (May, T.E., Traité des lois, privilèges, procédures et usages du
Parlement, 11e éd., vol. 2, traduction de J. Delpech,
Paris : V. Giard et E. Brière, 1909, p. 145‑146; May, T.E., Erskine
May’s Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament,
23e éd., sous la direction de sir W. McKay,
Londres : LexisNexis UK, 2004, p. 654).
[7] Le terme « statut » ne se dit au sens de
« loi » qu’en parlant de la Grande‑Bretagne et, par extension,
des autres monarchies constitutionnelles du Commonwealth. Au Canada, cependant,
on utilise le terme « loi ».
[8] Une réponse affirmative ne signifiait pas nécessairement que les
Communes avaient obtenu du roi ce qu’elles voulaient en matière de législation.
Il arrivait parfois que l’affaire était oubliée ou intentionnellement mise de
côté jusqu’à la dissolution du Parlement. Voir Butt,
R., A History of Parliament: The Middle Ages,
Londres : Constable, 1989, p. 271; Anson, p. 247.
[10] Bien qu’à l’occasion, Henri VI et Édouard IV (1461‑1470 et
1471‑1483) ajoutèrent de nouvelles clauses aux statuts sans avoir
consulté le Parlement, le processus législatif tel que nous le connaissons de
nos jours trouve son origine à l’époque d’Henri VI (May, 11e éd.,
vol. 2, version française, p. 87-88).
[12] Neale, J.E., The Elizabethan House of Commons, éd. rév.,
Hammondsworth (Middlesex) : Penguin Books, 1963, p. 356.
[13] Bourinot, J.G., Parliamentary Procedure and Practice in the
Dominion of Canada, South Hackensack (New Jersey) : Rothman
Reprints Inc., 1971 (réimpression de la 1re éd., 1884),
p. 19.
[14] O’Brien, G., « Pre-Confederation Parliamentary Procedure: The
Evolution of Legislative Practice in the Lower Houses of Central Canada,
1792-1866 », thèse de doctorat, Carleton University, 1988, p. 86‑89,
113‑114, 173‑174.
[15] Il s’agissait alors d’un document de 73 pages qui avait été préparé
par un comité de l’Assemblée, sous la direction du Président Jean‑Antoine
Panet.
[17] Par souci d’uniformité, on présentait les projets de loi relatifs
au droit pénal en Grande-Bretagne en anglais, puis on les traduisait. Les
projets de loi relatifs au droit civil, aux coutumes et aux droits étaient
présentés en français et ensuite traduits. Il pouvait donc s’écouler quelques
jours entre l’adoption de la motion portant présentation du projet de loi et la
motion de première lecture (O’Brien, p. 174).
[18] À cette époque, les projets de loi étaient renvoyés à un comité
plénier ou à un comité restreint. Pour un aperçu historique des comités
pléniers au Canada, voir le chapitre 19, « Les comités
pléniers ».
[19] Chaque projet de loi devait d’abord être soumis au gouverneur ou à
son représentant pour obtenir l’approbation de ce dernier au nom de Sa Majesté.
Soit le gouverneur approuvait ou rejetait le projet de loi, soit il réservait
sa décision et le soumettait à Sa Majesté pour son bon plaisir (Acte
constitutionnel de 1791, (31 Geo. III, c. 31
(U.K.)),L.R. 1985, Appendice II, no 3,
art. XXX et XXXI).
[24] Durant de nombreuses années, le terme « Bill » était
employé aussi bien en français qu’en anglais. Ce n’est que depuis 1982 que le
terme « projet de loi » figure dans la version française du Règlement
de la Chambre.
[25] Voir les articles 40, 43, 44, 48 et 93 de la première édition du
Règlement de la Chambre qui a été adoptée le 20 décembre 1867.
[26] Voir, par exemple, Journaux, 4 mars 1884,
p. 184‑185.
[30] Voir les commentaires dans Débats, 19 avril 1886,
p. 803‑804.
[31]Journaux,
22 mars 1927, p. 328‑329. Jusqu’en 1982, c’est l’actuel
article 43 qui régissait la durée des discours pendant l’étude des projets
de loi.
[32]Journaux,
29 novembre 1982, p. 5400. Voir aussi le troisième rapport du
Comité spécial chargé d’examiner le Règlement et la procédure, présenté à la
Chambre le 5 novembre 1982 (Journaux, p. 5328).
[33] Le Comité mixte de la législation a été constitué en 1923 pour
étudier diverses questions, dont la forme des projets de loi (Journaux,
14 juin 1923, p. 469‑470). Les travaux effectués quelques
décennies plus tard par les comités spéciaux de la procédure et de
l’organisation de la Chambre revêtent également une grande importance (Journaux,
19 décembre 1963, p. 705‑706, par. 2;
25 mars 1964, p. 125, par. 9).
[34] Journaux, 24 septembre 1968,
p. 68; 20 décembre 1968, p. 554‑562. Voir aussi le
quatrième rapport du Comité spécial de la procédure de la Chambre qui avait été
présenté à la Chambre le 13 mars 1968 (Journaux, p. 761‑767),
avant la dissolution de la 27e législature.
[36] Par exemple, la première version de l’article 69, adoptée en
décembre 1867, se lisait comme suit : « Que ce Bill soit
maintenant lu une première fois ». Le texte de cet article est demeuré
inchangé jusqu’à ce que des modifications adoptées en décembre 1968 lui
confèrent son libellé actuel : « Que le projet de loi soit lu
une première fois et imprimé ». Le Comité voulait atténuer l’effet de la
motion de sorte qu’en l’adoptant, la Chambre autorise la présentation du projet
de loi sans toutefois s’engager autrement qu’à le diffuser à l’intention du
Parlement et du public. La nouvelle version dissipait les inquiétudes du Comité
quant à la désignation des étapes décisives du processus législatif et cadre
avec sa recommandation de reformuler les motions se rapportant à chacune des
trois lectures pour qu’elles reflètent clairement la philosophie qui sous‑tend
chaque étape du processus (Journaux, 6 décembre 1968,
p. 432‑433; 20 décembre 1968, p. 576).
[37] Journaux, 6 décembre 1968,
p. 432‑434; 20 décembre 1968, p. 554‑562.
[38] Sixième rapport du Comité spécial chargé d’examiner le Règlement et
la procédure, présenté à la Chambre le 29 mars 1983 (Journaux,
p. 5765), fascicule no 19, p. 3‑12.
[39] Premier rapport du Comité spécial sur la réforme de la Chambre des
communes, présenté à la Chambre le 20 décembre 1984 (Journaux,
p. 211), fascicule no 2, p. 7‑10, 21.
[44] Un seul comité législatif a été institué lors de la 38e
législature; il avait pour mandat d’étudier le projet de loi C‑38, Loi
concernant certaines conditions de fond du mariage civil. Au cours de la 39e législature,
des comités législatifs ont été établis pour étudier les projets de loi C‑2,
Loi fédérale sur la responsabilité; C‑2, Loi sur la lutte contre les crimes violents; C‑20,
Loi sur les consultations concernant la nomination des sénateurs; C‑27,
Loi modifiant le Code criminel (délinquants
dangereux et engagement de ne pas troubler l’ordre public); C‑30, Loi canadienne sur la qualité de l’air, et C‑35,
Loi modifiant le Code criminel (renversement du fardeau de la preuve
relativement à la mise en liberté en cas d’infraction mettant en jeu une arme à
feu).