INAN Rapport du Comité
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Étude des revendications particulières et des ententes sur les revendications territoriales globales : Rapport dissident du Parti conservateur du Canada _______________________________ Cathy McLeod, députée de Kamloops – Thompson – Cariboo Kevin Waugh, député de Saskatoon – Grasswood Arnold Viersen, député de Peace River – Westlock _______________________________ À titre de membres conservateurs du Comité permanent des affaires autochtones et du Nord (INAN), nous reconnaissons la nécessité de régler les enjeux de longue date liés aux revendications particulières et aux ententes sur les revendications territoriales globales. Les conservateurs croient à la réconciliation avec les peuples autochtones, que les possibilités économiques et la réduction de la pauvreté des peuples autochtones devraient être des priorités clés du gouvernement fédéral, et que les peuples autochtones devraient avoir le droit de s’attendre à une gouvernance responsable et transparente. De plus, nous savons que les accords ont des répercussions positives considérables sur les communautés autochtones. Aluki Kotierk, la présidente de Nunavut Tunngavik Inc., a dit le 19 octobre que « […] ça nous a donné un sentiment d’espoir. Nous avons maintenant dans l’accord la structure précisant comment ça doit être réalisé ». Cependant, les processus pour les revendications particulières et globales doivent être revus. Le Comité a entendu à de nombreuses reprises que la procédure peut être terriblement lente. Cela fait en sorte que des communautés attendent de conclure un accord avec la Couronne depuis des décennies, même de nombreuses générations. En outre, beaucoup trop souvent, le gouvernement fédéral ne tient pas ses engagements envers les peuples autochtones. Comme l’a dit à la Chambre des communes la députée McLeod le 14 février 2018 : « Les droits des peuples autochtones du Canada ont été ignorés, décriés et bafoués pendant trop longtemps au profit d’autres intérêts et il nous incombe à tous de poursuivre nos efforts en vue de la réconciliation. » C’est pour ces raisons que nous avons demandé au Comité d’étudier « les ententes sur les revendications territoriales globales, aussi appelées ‘traités modernes’, et l’autonomie gouvernementale à l’échelle du Canada ; les processus utilisés actuellement au pays et la manière dont ils sont appliqués ; les avantages comparatifs et les enjeux des différentes approches de négociation ; les résultats et les conséquences pour les communautés autochtones ayant signé des ententes sur les revendications territoriales globales ; et que le Comité fasse rapport de ses conclusions à la Chambre des communes. » Nos électeurs attendent que le gouvernement réponde aux importantes recommandations du rapport final du Comité, et du rapport dissident de l’Opposition officielle. Le rapport final du Comité comprend plusieurs éléments avec lesquels nous sommes d’accord, mais il ne tient pas compte de certaines graves préoccupations qui ont été soulevées. Nous sommes pleinement d’accord avec la Recommandation 8, soit : Qu’Affaires autochtones et du Nord Canada élabore un système de suivi pour assurer que les engagements pris par le gouvernement du Canada dans les ententes sur les revendications territoriales globales ou particulières sont clairement documentés et que les progrès sont régulièrement vérifiés et rapidement mis en œuvre ; et qu’un bureau indépendant soit créé pour superviser la mise en œuvre. Le Comité a entendu qu’il arrive souvent que le gouvernement fédéral ne fasse pas le suivi de ses engagements. Il ne faut pas que les accords soient mis sur des tablettes pendant des années sans que des mesures régulières et délibérées soient prises afin de tenir les engagements pris. Nous croyons que les ministères des Relations Couronne-Autochtones et des Affaires du Nord (RCAANC) et des Services aux Autochtones (SAC), nouvellement créés, doivent établir un système de vérification continue afin d’assurer que le gouvernement tient ses promesses. C’est essentiel, non seulement pour les relations du Canada avec les peuples autochtones et pour l’honneur de la Couronne, mais pour les membres de la communauté qui ont travaillé pendant des années pour que ces promesses soient mises en œuvre. De plus, nous soutenons la Recommandation 7, qui traite de la nécessité d’assurer que divers mécanismes de règlement des conflits sont facilement accessibles aux Premières Nations, aux Métis et aux Inuits, notamment la médiation et l’arbitration exécutoires. Cette mesure pourrait accélérer le processus beaucoup trop lent et réduire les frais de justice. Nous soutenons la Recommandation 15 : Qu’Affaires autochtones et du Nord Canada élabore un processus amélioré pour sensibiliser et engager les tierces parties et les membres des communautés locales à toutes les étapes d’une revendication globale ou particulière. Nous avons tous entendu des Canadiens se prononcer sur cette question, partout au pays. Le règlement des revendications territoriales globales et particulières, au besoin, ne devrait pas avoir de conséquences négatives sur les terres privées et les propriétaires de petites entreprises. Les conservateurs pensent que ceux qui pourraient être touchés par les accords devraient être tenus informés pendant toutes les négociations, et avoir de nombreuses possibilités de faire part de leurs préoccupations. Nous notons l’accord de Perry Bellegarde, le chef national de l’Assemblée des Premières Nations, qui a dit au Comité INAN le 23 février 2016 : « […] tous les moyens sont bons pour ‘faire la paix dans la vallée’ […] pourvu que les choses se fassent dans le respect, que les droits ne soient pas bafoués ou tassés dans un coin et que les personnes ne manquent de rien. » En conséquence, nous conseillons d’ajouter la recommandation suivante : Que le gouvernement du Canada, alors qu’il règle les revendications, atténue l’effet sur les tierces parties dans la mesure du possible, et indemnise les parties touchées au besoin. De plus, nous sommes contents de voir que le Comité reconnaît les avantages économiques des accords sur l’autonomie gouvernementale. Comme l’indique le rapport : De nombreux témoins ont dit que les accords d’autonomie gouvernementale offrent des avantages considérables, notamment en donnant aux gouvernements autochtones plus de latitude que ce qui est prévu par la Loi sur les Indiens, et en assurant l’autonomie gouvernementale et l’application de systèmes de gouvernance et d’éducation propres aux différentes nations. En fait, une bande a même réussi à « réduire sa dépendance envers les transferts fédéraux ». Ce sont des mesures positives qui, nous l’espérons, seront prises pour d’autres communautés. Finalement, nous soutenons la Recommandation 12, qui traite de l’importance de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones comme guide pour la mise en œuvre des recommandations du Comité. Nous savons que le Canada est l’un des rares pays où les droits autochtones et de traité sont enchâssés dans la Constitution. C’est le gouvernement conservateur précédent qui, en 2010, a pris d’importantes mesures initiales pour que le Canada soutienne les aspirations de la Déclaration de l’ONU sur les droits des peuples autochtones d’une manière pleinement conforme à la Constitution et aux lois du Canada. Cependant, les membres conservateurs du Comité ont de sérieuses préoccupations avec certaines parties du rapport final. Premièrement, nous sommes extrêmement déçus que le rapport comprenne surtout de belles paroles et peu de mesures concrètes. Nous avons entendu la demande de Joseph Kochon, de la Première Nation Behdzi Ahda, qui a dit le 30 octobre 2017 : « Nous souhaitons que votre Comité produise un plan d’action, et non pas un rapport. La devise de notre communauté est agir plutôt que parler. Nous aimerions que votre Comité en fasse sa devise aussi. » Jean-Guy Whiteduck, le chef des Kitigan Zibi Anishinabeg, a fait écho à ces propos le lendemain, le 24 octobre : « Nous avons entendu beaucoup de grands discours et de commentaires de la part du premier ministre et de ce gouvernement, mais nous devons voir des mesures concrètes. Nous croyons que s’il existe une volonté, on pourra y arriver, mais il arrive parfois que la volonté politique ne soit pas là. » Le rapport final ne respecte pas cette norme. Par exemple, nous sommes déçus qu’il ne tienne pas compte du témoignage passionné des Dénés du Ghotelnene K’odtineh et d’Athabasca. Comme l’ont dit les témoins, ces communautés ont négocié de bonne foi avec le gouvernement du Canada pendant 18 ans afin de conclure deux traités modernes, touchant des régions dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut. Par l’intermédiaire d’un travail assidu et de négociations approfondies, les Denesulines et les Inuits sont sur le point de conclure des accords finals avec les gouvernements du Canada et du Manitoba. Cela a été possible grâce à une étroite coopération avec les administrations libérales et conservatrices, et un règlement ne serait nullement paternaliste. Nous pensons qu’après 18 ans et un important coût financier, il est temps de régler ces revendications et de présenter une mesure législative appropriée pour l’approbation par la Chambre des communes. Comme l’a dit M. Wysocki au Comité le 27 septembre 2017 : « L’obligation morale du Canada ne peut pas être passée sous silence. […] Leur patience a des limites et le cynisme gagne du terrain. Le fait de faire fi de ces obligations d’aller de l’avant est une forme de colonialisme contemporain. Nous demandons au Comité d’informer le Parlement que tout retard supplémentaire en vue de conclure le traité est inadmissible pour des raisons d’ordre juridique, politique et moral. Conclure le traité est tout simplement la bonne chose à faire. Nous demandons également à chacun de vous, en tant que parlementaires, de transmettre ce message aux caucus de vos partis. » De plus, Benji Denechezhe, le négociateur en chef de la Première Nation de Northlands Denesuline, a dit : « J’espère que vous pouvez nous aider. Si nous devons vous supplier, nous le ferons. S’il vous plaît, nous vous demandons de nous aider à obtenir les droits qui nous reviennent car nous attendons que justice soit rendue depuis longtemps. Nos gens meurent. Les gens qui ont entamé ces négociations sont tous les deux décédés, et nous avons inhumé l’un d’eux il y a trois jours, qui était mon partenaire et collègue. Comme vous pouvez le constater, c’est éprouvant pour nous à certains moments. » En conséquence, en raison de la nécessité d’apporter des améliorations pratiques, nous faisons la recommandation suivante : Que le gouvernement du Canada accélère le règlement des traités modernes avec les Denesulines d’Athabasca et les Dénés de Ghotelnene K’odtineh, ce qui comprend le règlement des enjeux territoriaux et provinciaux. Ces bandes ont négocié de bonne foi avec le gouvernement du Canada pendant 18 ans. Une autre recommandation exclue porte sur le processus de dessaisissement du Conseil du Trésor. Robert Janes, l’avocat de l’Association de traité Te’mexw, a dit au Comité le 24 septembre 2017 : « […] même pour les directives du Conseil du Trésor, qui portent sur la façon dont le dessaisissement des terres de la Couronne fédérale doit se dérouler, il y a lieu de les examiner et de se demander si une agence d’administration fiduciaire ne devrait pas simplement exécuter cette partie du processus. […] Il est tout simplement ridicule d’établir un processus qui ne fait aucune mention digne de ce nom du processus des traités. » Nous ne comprenons pas pourquoi le rapport final ne tient pas compte d’une chose aussi pratique que le processus de dessaisissement. Nous faisons la recommandation suivante : Que le gouvernement du Canada examine et revoie le processus de dessaisissement du Conseil du Trésor afin d’étudier comment inclure la consultation avec les peuples autochtones, et leur satisfaction, comme le soutient la Cour suprême du Canada. Une autre recommandation pratique qui ne figure pas dans le rapport final du Comité est la demande qu’AINC fasse une mise à jour semestrielle sur les progrès réalisés dans l’amélioration du processus des revendications particulières. Le rapport de l’automne 2016 du vérificateur général, Les revendications particulières des Premières Nations, comprend la promesse répétée d’Affaires autochtones et du Nord Canada de « travailler avec l’Assemblée des Premières Nations à l’établissement d’un processus dans le cadre duquel le Canada collaborera avec les Premières Nations pour déterminer des mesures équitables et concrètes qui permettront d’améliorer le processus de règlement des revendications particulières ». Lors de son témoignage devant le Comité le 17 octobre, Michael Ferguson a dit que « tous les ministères vérifiés ont présenté un plan d’action au Comité permanent des comptes publics afin de donner suite à nos recommandations. Votre Comité pourrait leur demander une mise à jour sur la mise en œuvre de leurs engagements. » En conséquence, nous faisons la recommandation suivante : Qu’Affaires autochtones et du Nord Canada fasse une mise à jour semestrielle aux Canadiens sur les progrès réalisés dans l’amélioration du processus des revendications particulières, comme promis dans la réponse du ministère au Rapport 6 : Les revendications particulières des Premières Nations présenté à l’automne 2016 par le vérificateur général. Les témoignages devant le Comité indiquent que peu ou pas de changements ont été apportés jusqu’à présent. Troisièmement, compte tenu de la nécessité d’améliorer les processus des revendications globales et particulières, nous estimons que l’étude du Comité n’est pas aussi robuste qu’elle aurait pu l’être. Elle comprend d’importantes lacunes, notamment le fait que tous les témoins que le Comité voulait entendre n’ont pas pu se prononcer. Nous recommandons que le ministère assure que l’échéance et le processus pour soumettre des rapports complémentaires sont plus facilement accessibles aux témoins potentiels. Les revendications territoriales sont d’une importante capitale pour les Premières Nations. Si nombre d’entre elles estiment que leur voix n’est pas entendue, les recommandations au gouvernement manqueront de crédibilité. Une autre lacune est le manque d’attention accordée aux intérêts des tierces parties et l’absence de témoins pour parler de ces questions. Quand on conclut des accords, il est vital pour la réconciliation que les intérêts des propriétaires de terres privées, les exploitants d’entreprises, les agriculteurs, les éleveurs, les chasseurs et les pêcheurs soient entendus et protégés. Nous notons la recommandation de la BC Cattlemen’s Association, selon laquelle les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux doivent adopter une politique pour éviter et atténuer les effets négatifs sur les tierces parties, et offrir une indemnisation s’il est impossible de le faire. Quatrièmement, nous sommes déçus que la majorité libérale n’ait pas fait référence au moratoire quinquennal arbitraire et paternaliste du gouvernement sur le développement pétrolier et gazier extracôtier dans l’Arctique. Malgré des promesses répétées d’entretenir des relations respectueuses, des témoins ont informé le Comité que les libéraux les ont informés du moratoire juste avant de l’annoncer. Quand on a demandé au premier ministre des Territoires du Nord-Ouest, Bob McLeod, quelles consultations avaient eu lieu, il a été clair : « Le président de l’Inuvialuit Regional Corporation et moi-même avons su pour le moratoire deux heures avant son annonce. Sans plus. » De plus, le sous-ministre de la Justice du Nunavut a dit au Comité le 24 octobre : >« Le fait qu’un moratoire ait été imposé avec un préavis d’une vingtaine de minutes aux gouvernements territoriaux a été une cause de frustration pour notre gouvernement. Cela est révélateur, je crois, d’un manque de compréhension ou de connaissance du rôle exercé par les gouvernements territoriaux dans le Nord. Le gouvernement fédéral a imposé le moratoire, ainsi que les autres mesures que vous avez mentionnées, sans tenir compte, je dirais, du rôle qui revenait aux gouvernements territoriaux dans ces décisions. Nous avons été déçus, bien sûr. Nous pensons que le gouvernement fédéral devrait reconnaître davantage la nature tripartite de la gouvernance dans le Nord, notamment le rôle du gouvernement territorial. » On a dit au Comité que ces actions ont eu de rapides répercussions économiques : la porte a été fermée à des travaux de 2,6 milliards de dollars qui devaient être réalisés dans la mer de Beaufort. Cela a poussé le premier ministre McLeod à émettre une « alerte rouge » pour le développement économique dans le Nord. Dans la même veine, le gouvernement libéral a invoqué une approche initiée au sommet pour annuler la proposition de pipeline Northern Gateway – sans consulter les Premières Nations qui auraient pu bénéficier directement de plus de 2 milliards de dollars. Comme on peut le lire dans le rapport final du Comité : M. Derickson a dit qu’il serait bénéfique d’élaborer une nouvelle relation financière, comprenant des accords de partage des revenus. Northern Gateway était l’un de ces projets, où 31 Premières Nations avaient accepté d’être des actionnaires. Elles ont été profondément déçues de la décision du cabinet libéral, qu’elles considèrent comme une occasion perdue pour l’emploi, l’éducation et les avantages à long terme pour les membres des bandes. En conséquence, nous faisons la recommandation suivante : Que le gouvernement du Canada annule les décisions paternalistes visant à éliminer des possibilités économiques pour les communautés autochtones jusqu’à ce que des consultations appropriées aient été tenues avec les communautés autochtones touchées et les gouvernements territoriaux. Cela comprend l’annulation du projet Northern Gateway et le moratoire quinquennal sur le développement pétrolier et gazier extracôtier dans l’Arctique. Cinquièmement, les membres conservateurs du Comité se préoccupent du fait que le Comité demande la radiation complète des prêts, comme l’indiquent les recommandations suivantes du rapport final : Recommandation 4 : Que le gouvernement du Canada travaille en partenariat avec les Premières Nations afin de réformer le modèle de financement pour le processus des revendications particulières, pour transformer la structure de prêts remboursables par une structure de subventions non remboursables. Dans le cadre de cette réforme du financement, tous les prêts en souffrance devraient être radiés. Recommandation 5 : Que le gouvernement du Canada travaille en partenariat avec les Premières Nations afin de réformer le modèle de financement pour le processus des revendications globales, pour transformer la structure de prêts remboursables par une structure de subventions non remboursables. Dans le cadre de cette réforme du financement, tous les prêts en souffrance devraient être radiés. Recommandation 6 : Que le gouvernement du Canada travaille en partenariat avec les Premières Nations afin de réformer le modèle de financement pour les droits fonciers issus des traités et des processus d’ajout aux réserves, pour transformer la structure de prêts remboursables par une structure de subventions non remboursables. Dans le cadre de cette réforme du financement, tous les prêts en souffrance devraient être radiés. Nous reconnaissons que les prêts posent souvent « des difficultés politiques et économiques », mais nous continuons à croire qu’une combinaison de prêts et de subventions est le meilleur incitatif pour que les négociateurs mènent les négociations à bien. L’alternative consisterait à refuser aux Premières Nations les avantages que leur apporterait un accord global. D’autres questions demeurent : Est-ce que le gouvernement fédéral prendrait la décision finale sur la limite des prêts, empêchant ainsi les progrès vers l’autonomie gouvernementale ? Est-ce que la radiation des prêts s’appliquerait de façon rétroactive, aux prêts en souffrance, ou uniquement aux futurs accords ? Nous reconnaissons, comme l’indique le rapport final du Comité, que le système actuel doit être amélioré, et que le gouvernement devrait envisager un degré de radiation des prêts. Cependant, la radiation totale des prêts aux fins des négociations n’est pas la meilleure marche à suivre. Il faudrait plutôt étudier la suggestion de Douglas Eyford pour l’octroi de prêts à des stades définis des négociations. Quand il a témoigné devant le Comité le 26 octobre 2017, M. Eyford a dit : « J’ai recommandé que le Canada définisse un processus de financement des négociations pour la suite. Ce que j’ai recommandé ressemble au processus de tarification en droit civil. Le gouvernement déclare qu’il leur donnera x dollars pour financer différentes étapes du processus, au lieu d’avoir un carnet de chèques ouvert avec lequel il couvre toutes les dépenses qui se présentent. Il appartient aux communautés autochtones, en l’occurrence, de décider quel type d’experts, d’avocats, de comptables ou de tiers fournisseurs de services elles vont engager et comment elles les paieront si le coût dépasse le montant du tarif. » À la lumière de cette suggestion, nous faisons la recommandation suivante : Qu’Affaires autochtones et du Nord Canada revoie la formule de financement des revendications globales afin d’encourager les progrès ; et considère une combinaison de subventions et de prêts à des moments définis du processus. Pour terminer, les membres conservateurs du Comité permanent des affaires autochtones et du Nord reconnaissent les immenses avantages pour les communautés autochtones du règlement des revendications particulières et des ententes sur les revendications territoriales globales. Les processus actuels posent de sérieux enjeux, qui doivent être délibérément pris en compte, en particulier l’incapacité continue du gouvernement fédéral de tenir ses engagements. Seuls de rares témoins ont demandé l’élimination de ces procédures. La grande majorité a plutôt demandé une révision immédiate. Nous nous préoccupons du fait que le rapport final du Comité comprend de belles paroles, mais peu de mesures concrètes ; que des témoignages et recommandations pratiques importants n’ont pas été pris en compte ; et que la demande du Comité pour une radiation complète des prêts ne fait pas l’objet d’une considération suffisante. Nous pressons le gouvernement fédéral de tenir compte de ces recommandations, car tous les Canadiens veulent une réconciliation à long terme avec les peuples autochtones. Liste des recommandations :
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