INST Rapport du Comité
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CHAPITRE 4 : LA PLANIFICATION BUDGÉTAIRE :
LES PRIORITÉS EN MATIÈRES DE DÉPENSES, LA FISCALITÉ ET L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE
Le contexte économique du budget de décembre 2001
Au lendemain des tragiques événements du 11 septembre et en cette période de repli de léconomie qui menace de déboucher sur une récession, il est difficile de croire quil y a à peine un an, lorsque le dernier budget fédéral a été établi, léconomie fonctionnait à plein régime et rien ne semblait vouloir larrêter, la voie devant étant complètement libre. À ce moment-là, presque personne, y compris le ministère des Finances, ne prévoyait un ralentissement. Et rares sont les décisionnaires qui auraient pu savoir en consultant leur écran radar que des attentats terroristes contre le continent nord-américain étaient imminents. Prenons la Mise à jour économique du 17 mai 2001 du ministère des Finances. Elle faisait état du ralentissement de léconomie américaine (tout en sattendant à un « atterrissage en douceur ») qui aurait une incidence retardatrice sur léconomie canadienne, mais ajoutait que « certains développements ont aidé à atténuer le ralentissement ». Le ministre des Finances prévoyait alors un excédent budgétaire de 7,2 milliards de dollars en 2001-2002 et de 7,6 milliards de dollars en 2002-2003. Puis, le ministre des Finances rassurait la population canadienne en affirmant que :
Manifestement, au lendemain des événements du 11 septembre, tous les gouver-nements du monde, et certainement le gouvernement du Canada, ont dû saccorder un temps darrêt pour réfléchir à leurs priorités à moyen et à long terme, mais surtout à court terme. Dabord et avant tout, tous les gouvernements doivent veiller à la sécurité de nos citoyens et veiller également à la sécurité de nos frontières. [Lhonorable Brian Tobin, ministre de lIndustrie, 44:8:35]Jencouragerais le gouver-nement à considérer comme mesure concrète prioritaire... dinstaurer la confiance chez les consommateurs, chez les investisseurs et chez les entreprises et de veiller à ce que nous ayons une frontière sûre et favorable au commerce. [Jayson Myers, Manufacturiers et Exportateurs du Canada, 45:15:40]
Au lendemain des tragiques événements du 11 septembre et en cette période de repli de léconomie qui menace de déboucher sur une récession, il est difficile de croire quil y a à peine un an, lorsque le dernier budget fédéral a été établi, léconomie fonctionnait à plein régime et rien ne semblait vouloir larrêter, la voie devant étant complètement libre. À ce moment-là, presque personne, y compris le ministère des Finances, ne prévoyait un ralentissement. Et rares sont les décisionnaires qui auraient pu savoir en consultant leur écran radar que des attentats terroristes contre le continent nord-américain étaient imminents. Prenons la Mise à jour économique du 17 mai 2001 du ministère des Finances. Elle faisait état du ralentissement de léconomie américaine (tout en sattendant à un « atterrissage en douceur ») qui aurait une incidence retardatrice sur léconomie canadienne, mais ajoutait que « certains développements ont aidé à atténuer le ralentissement ». Le ministre des Finances prévoyait alors un excédent budgétaire de 7,2 milliards de dollars en 2001-2002 et de 7,6 milliards de dollars en 2002-2003. Puis, le ministre des Finances rassurait la population canadienne en affirmant que :
[Ministère des Finances du Canada, Mise à jour économique, 17 mai 2001, p. 10]Les chiffres précédents proviennent de la moyenne de la fourchette totale des prévisions du secteur privé. Permettez-moi dutiliser la moyenne des perspectives les plus pessimistes du secteur privé. Même là, avec un taux de croissance de 1,8 p. 100 pour 2001 et de 2,9 p. 100 pour 2002, limpact net se traduirait par un excédent budgétaire corrigé de 6,2 milliards de dollars cette année et de 5,1 milliards lan prochain. En dautres mots,... malgré le ralentissement économique... les réductions dimpôt de 100 milliards de dollars sont protégées. Qui plus est, nous ne connaîtrons pas de retour aux déficits.
De toute évidence, la route vers la prospérité pour le Canada est devenue à la fois sinueuse et cahoteuse. Les facteurs économiques fondamentaux qui étaient solides il y a un an se sont affaiblis et une récession pourrait nous guetter. En fait, Economy.com prévoit une contraction de 0,2 p. 100 (calculée sur une année) de léconomie canadienne au cours du troisième trimestre de 2001 (voir le chapitre 1) et si cela était le cas également au quatrième trimestre, léconomie canadienne entrerait dans la définition technique moderne dune récession : une décroissance pendant deux trimestres de suite. Alors, que les prévisions révisées à la baisse laissent entrevoir ou non un déficit, il faudra faire des compromis dans le prochain budget. Le Comité va maintenant porter son attention sur ces compromis au lieu de présenter un plan budgétaire détaillé. Nous ferons plutôt des recommandations quant à lapproche à adopter.
Les priorités en matière de dépenses et la fiscalité
Si le ralentissement de léconomie canadienne na pas marqué le début dune ère économique nouvelle et na par conséquent pas fait ressortir la nécessité détablir de nouvelles priorités budgétaires, ce ne fut certes pas le cas des attentats terroristes du 11 septembre. À cet égard, les dirigeants dentreprise du Canada sont presque unanimes à propos de lobjectif qui devrait constituer la première priorité du gouvernement du Canada pour le moment : la sécurité nationale. Un tel changement dans lordre des priorités oblige maintenant le gouvernement à remanier son budget en conséquence.
Le gouvernement canadien doit maintenant réévaluer son propre plan financier pour sassurer de satisfaire aux priorités fondamentales en matière de sécurité nationale et internationale tout en continuant à encourager la croissance dune économie et dune société canadiennes fortes. [Elizabeth McDonald, Association canadienne de production de films et de télévision, 47:10:40]
Il y a une sagesse cachée dans lidée que la sécurité et la croissance économique sont complémentaires, un objectif renforçant lautre. La sécurité nationale est un bien public dans le sens traditionnel du terme; cest une manifestation du capital social qui constitue lui-même un intrant essentiel dans léconomie. En fait, une sécurité accrue peut se traduire par une moins grande incertitude, ce qui favorise le commerce. Lincertitude est dailleurs une chose que le monde des affaires, de son propre aveu, cherche activement à éviter. Comme les deux derniers mois lont clairement démontré, linsécurité créée par le terrorisme, réel ou perçu, peut avoir une incidence défavorable sur léconomie en raison dune perte de la confiance des consommateurs et des investisseurs et elle peut aussi plonger de puissantes économies, comme celles des États-Unis et du Canada, dans un état dextrême nervosité si rien nest fait pour la contrer.
Forts de cette connaissance, un certain nombre de chefs dentreprise ont maintenu catégoriquement que le gouvernement du Canada devrait pousser en avant son nouveau programme de sécurité nationale. Ils ont même proposé des moyens daction particuliers en faveur de cet objectif.
La grande priorité est que le périmètre de sécurité nord-américain contre le terrorisme englobe le Canada. Cela est impératif, non pas dans lintérêt dun autre pays, mais pour notre propre bénéfice. Je veux que le Canada soit lendroit le plus sûr en Amérique du Nord. Lavantage secondaire dun tel état de choses est que les autres habitants dAmérique du Nord seront également en sécurité. Deuxièmement, le Canada doit appliquer de meilleures mesures de contrôle le long de notre périmètre. Nos mesures de contrôle doivent être les meilleures. Personne ne doit pouvoir nous accuser de ne pas appliquer les normes les plus strictes dans ce domaine. Il doit être évident que le système de contrôle canadien est aussi bon ou même meilleur que nimporte quel autre et quon peut donc lui faire confiance. [Gerald Fedchun, Association des fabricants de pièces dautomobiles du Canada, 44:10:30]
Il est évident que le nouveau plan antiterrorisme du gouvernement fédéral et lindemnisation de certains groupes mis à mal dans la foulée des attentats terroristes du 11 septembre coûteront cher au Trésor et feront un trou dans lexcédent actuel du gouvernement, à moins quil ne sagisse dun déficit si léconomie se détériore plus quon le croyait. Un déficit nest certainement plus hors de question aujourdhui.
Nous nous attendons surtout à ce que les dépenses essentielles actuelles grugent la plus grande partie sinon la totalité de lexcédent de lexercice en cours. Si elles ne sont pas compensées par des réductions des dépenses moins essentielles, il se pourrait quelles plongent le gouvernement dans un déficit au cours du prochain exercice. Le gouvernement pourrait ne pas être capable déviter le déficit pendant un an ou deux, peu importe ce quil fait. [Thomas dAquino, Conseil canadien des chefs dentreprises, 47:10:40]
Même si la sécurité nationale et la croissance économique sont complémentaires à plus long terme, ces objectifs peuvent se substituer lun à lautre ou à tout le moins se faire concurrence pour le financement, dans le budget. Lindustrie canadienne de la construction a donné lexemple des investissements dans linfrastructure ayant de toute évidence pour objet daméliorer la productivité :
Souvent, la première chose qui saute lorsque les gouvernements éprouvent des difficultés financières ou subissent des pressions, ce sont les investissements de capitaux, les investissements dans les routes, les installations dassainissement, les réseaux de distribution deau. Il y a bien des raisons pour lesquelles cest souvent le cas et cest probablement parce que ces investissements ne semblent parfois rien rapporter avant 20 ou 25 ans, ce qui est très long, et nous craignons que les événements du 11 septembre détournent lattention de certains gouvernements au Canada dun problème qui risque davoir de très très graves conséquences, et cest le déficit de notre infrastructure. [Michael Atkinson, Association canadienne de la construction, 46:16:55]
Toutefois, les compromis budgétaires à court terme entre la sécurité nationale et les investissements axés sur lamélioration de la productivité seront moins douloureux grâce à une saine planification financière, comme lont indiqué un certain nombre de chefs dentreprise.
La Chambre demeure convaincue que les priorités du gouvernement en matière de dépenses doivent inclure les secteurs qui peuvent avoir une incidence directe sur notre compétitivité comme nation. Le gouvernement devrait continuer à mettre laccent sur les ressources investies dans la sécurité de même que dans laménagement et le maintien de linfrastructure essentielle. Tout tend à montrer aussi que des investissements fructueux tant dans le capital physique, par exemple la machinerie et léquipement, que dans le capital humain, par exemple léducation et la formation, de même que dans la recherche de base et le développement jouent un rôle dans laugmentation de la productivité et de la croissance économique globale. Notre mémoire renferme plus de détails au sujet de la recommandation de la Chambre de contrôler les dépenses au moyen de limposition dun plafond annuel et dune réduction du financement des programmes à plus faible priorité. [Michael N. Murphy, Chambre de commerce du Canada, 45:15:25]
Cette opinion a trouvé un écho chez dautres chefs dentreprise dont un a également suggéré une réforme des régimes fédéraux dimposition et de réglementation en vue daméliorer la compétitivité des industries canadiennes :
Ce nest pas le moment de se lancer dans dimportants nouveaux programmes de dépenses. Cest le moment de réfléchir à la façon dont nous pouvons utiliser plus efficacement les ressources existantes. Cest le moment dexaminer des moyens de remanier la structure fiscale du Canada afin que notre fardeau fiscal soit plus concurrentiel sans réduire les revenus et cest le moment aussi de mettre laccent sur les questions réglementaires qui peuvent avoir un grand impact sur la croissance sans quil soit nécessaire dengager de nouvelles dépenses. [Thomas dAquino, Conseil canadien des chefs dentreprises, 47:10:40]
Les représentants de lindustrie sont cependant restés fermement favorables aux réductions dimpôt prévues pour les cinq prochaines années. En fait, certains ont donné à entendre quil y aurait peut-être moyen de les élargir à un plus grand nombre de secteurs de léconomie à plus long terme.
Nous pensons aussi que le gouvernement devrait continuer à concentrer son attention sur la réalisation du programme de réductions dimpôt de 100 milliards de dollars annoncé dans lénoncé économique doctobre 2000. Nous croyons que ces réductions dimpôt devraient être étendues aux secteurs des ressources. [Gordon Peeling, Association minière du Canada, 45:17:05]
Et
Nous croyons également quil est important que le gouvernement canadien réduise le fardeau fiscal des particuliers et des sociétés et quil mise sur les réalisations des dernières années. Une telle approche doit faire partie dune stratégie à long terme pour conserver le talent et le capital au Canada. Nous partageons lopinion dautres membres de la communauté économique canadienne selon laquelle le gouvernement doit faire preuve de prudence dans le cadre de ses politiques financières. [Chris Van Houtte, Association de laluminium du Canada, 46:16:45]
Pour ces raisons, le Comité recommande :
10. Que le ministre des Finances confirme dans son prochain énoncé budgétaire que la sécurité nationale et le commerce frontalier constituent la priorité première du gouvernement du Canada pour le moment et quil appuie cet engagement à laide des initiatives qui simposent en matière de dépenses.
Et
11. Que le ministre des Finances confirme dans son prochain énoncé budgétaire lengagement du gouvernement du Canada à respecter le programme quinquennal de réductions dimpôt prévu dans le budget 2000.
La politique budgétaire et la gestion de la dette
Lexamen des questions dimposition et des priorités du gouvernement en matière de dépenses est devenu un rituel dhiver au Canada. Depuis quelques années, en février (sauf lannée dernière), le ministre des Finances donne un aperçu des recettes et dépenses prévues du gouvernement les projections financières et il indique sil y aura excédent ou déficit. Cet énoncé inclut une vue densemble des prévisions économiques et financières du gouvernement et définit également la politique financière pour la période à venir. Un élément essentiel de ce processus de planification est que des ajustements peuvent être apportés aux priorités du gouvernement en matière de dépenses et dimposition à la lumière des tendances à long terme. Par conséquent, une perspective à long terme peut avoir une incidence sur les tendances à dévier brusquement du parcours financier prévu.
Graphique 4.1
Source : Finances Canada, Plan budgétaire de 2000, 28 février 2000, p. 48.
Les deux graphiques que nous présentons sont tirés de lénoncé budgétaire de lan dernier. Il sagit dune représentation graphique de la voie choisie par les gouvernements passés et actuel en matière de gestion des finances et de la dette. Nous pouvons voir au graphique 4.1 quaprès la période de lourds déficits qui a caractérisé les années 1970 et 1980 et le début des années 1990, le gouvernement a retrouvé un équilibre budgétaire. Cette grande amélioration met en évidence le bien-fondé de la stratégie financière du gouvernement qui a consisté à appliquer des plans budgétaires à horizon mobile de deux ans appuyés par une réserve pour éventualités, et elle crédibilise grandement lengagement du ministre des Finances selon lequel :
Le gouvernement ne prendra pas le risque de retomber en situation déficitaire. Les fruits de lassainissement des finances publiques une croissance économique soutenue, un plus grand nombre demplois et des revenus plus élevés pour les Canadiens ne seront pas mis en péril. [Finances Canada, Plan budgétaire de 2000, 28 février 2000, p. 48]
La voie financière choisie na pas seulement la préférence du gouvernement actuel; elle recueille un immense appui dans la collectivité des entreprises, grandes et petites.
La Chambre a fait une série de propositions particulières relatives à limpôt, à la gestion de la dette et aux dépenses des programmes Elles sont toutes très importantes si les conditions financières le permettent. Le thème sous-jacent de ce principe, sur lequel nos propositions sont fondées, est une reconnaissance des très lourds sacrifices que tous les Canadiens se sont imposés au cours des dernières années pour que le pays nait plus à financer léconomie par le déficit au palier fédéral. Cette réalisation est beaucoup trop importante pour quon y renonce et les membres de la Chambre de commerce exhortent le gouvernement à éviter de revenir à un financement déficitaire. Nous croyons que ce sera possible si nous établissons des priorités pour le pays et gardons le cap sur la prospérité du Canada dans son ensemble. [Michael N. Murphy, Chambre de commerce du Canada, 45:15:25]
Et
Il faut poursuivre dans la même voie Pour le moment, la chose la plus importante à faire dans la conjoncture économique actuelle, cest de maintenir la confiance des entreprises et des consommateurs au niveau le plus élevé possible. Tous les Canadiens ont fait de nombreux sacrifices pour venir à bout du déficit et commencer à réduire la dette. Si nous nous trouvions à nouveau dans une situation déficitaire cela naiderait en rien à maintenir la confiance des Canadiens en général et non seulement du monde des affaires. [Catherine Swift, Fédération canadienne de lentreprise indépendante, 45:15:50]
Lengagement de ne pas accuser de déficit budgétaire, comme cest le cas actuellement, permet de rembourser la dette. En fait, la dette publique du Canada a été réduite de 35,8 milliards de dollars (17,1 milliards au cours du dernier exercice financier seulement), et elle est passée de son sommet de 583,2 milliards de dollars en 1996-1997 à 547,4 milliards de dollars en 2000-2001. Ce remboursement de la dette représente des économies permanentes de 2,5 milliards de dollars par année au titre des intérêts sur le service de la dette. De plus, le ratio de la dette au produit inférieur brut (PIB) a été de 51,8 p. 100 en 2000-2001, en baisse par rapport au taux de 70,7 p. 100 atteint en 1995-1996, un sommet de laprès-guerre (voir le graphique 4.2).
Graphique 4.2
Source : Finances Canada, Plan budgétaire de 2000, 28 février 2000, p. 51.
Ces progrès au chapitre de la gestion de la dette ont également reçu un bon accueil dans le milieu des affaires : « Nous sommes très heureux que le gouvernement ait réussi à réduire la dette, nous lappuyons et nous croyons en fait que cela devrait demeurer prioritaire pour lui à lavenir. » [Gordon Peeling, Association minière du Canada, 45:17:05]. La réduction de la dette demeure populaire, même dans les difficiles circonstances actuelles.
Le gouvernement doit renforcer le plan pour la réduction de la dette en précisant les objectifs et en sengageant encore plus à y affecter des fonds lorsquil y a des surplus. Il doit limiter les dépenses aux secteurs de la plus haute priorité publique, surtout ceux qui renforcent léconomie et améliorent la compétitivité internationale à long terme du Canada. Bien sûr, nous sommes conscients que la sécurité et la défense sont des facteurs dont il faut tenir compte. [Gordon Peeling, Association minière du Canada, 45:17:05]
Le Comité est convaincu que la voie financière dans laquelle le gouvernement sest engagé lui a assuré une plus grande souplesse et une plus grande marge de manuvre pour composer avec les chocs inattendus pour léconomie, comme les attentats terroristes du 11 septembre. Par conséquent, le Comité recommande :
12. Que le gouvernement du Canada poursuive une stratégie financière consistant à établir des plans budgétaires à horizon mobile de deux ans, appuyés par une réserve pour éventualités, à laide dhypothèses économiques prudentes pour produire un budget fédéral qui ne risque pas dêtre à nouveau déficitaire.
Et
13. Que le gouvernement du Canada continue à réduire sa dette dun montant qui ne soit pas inférieur aux fonds disponibles dans la réserve pour éventualités à la fin de chaque année financière.
La stabilisation économique et la politique budgétaire
Maintenant que le Comité a défini ce que devraient être à son avis les priorités du gouvernement en matière de dépenses et dimposition et quil a en outre recommandé que nous maintenions le cap actuel sur léquilibre budgétaire et la réduction de la dette au cours des deux prochaines années, nous devons examiner les mesures financières quil faudra prendre si les plans établis sen vont à vau-leau. Par exemple, si les hypothèses économiques sur lesquelles repose le plan budgétaire ne se matérialisent pas ou, plus succinctement, si nos facteurs économiques fondamentaux saffaiblissent encore plus que prévu. Un autre exemple serait celui de nouveaux chocs externes, comme celui du 11 septembre, qui nécessiteraient des dépenses plus élevées que prévu au chapitre de la sécurité nationale. Il ny a que trois choix dans ces circonstances : 1) augmenter les dépenses du gouvernement pour contrebalancer la diminution des dépenses du secteur privé; 2) maintenir le cap comme prévu jusquà la fin du ralentissement économique ou 3) prendre des mesures correctrices immédiates en réduisant les dépenses budgétisées pour des postes à faible priorité.
Certains représentants des entreprises ont soutenu que toute mesure de relance budgétaire autre que celles qui sont déjà prévues serait superflue ou risquerait de nuire à la crédibilité du plan du ministre des Finances, ce qui pourrait miner encore plus la confiance des consommateurs et des investisseurs.
Ces dernières semaines, certains ont également réclamé dimportantes mesures de relance budgétaire. Au mieux, nous croyons quelles iraient à lencontre du but recherché et, au pire, quelles seraient désastreuses. Premièrement, les consommateurs bénéficient déjà des importantes réductions dimpôt annoncées par le ministre des Finances Paul Martin lannée dernière. Deuxièmement, lexpérience américaine des remboursements dimpôt donne à entendre que dans la conjoncture actuelle la plus grande partie de largent serait épargnée au lieu dêtre dépensée. Troisièmement, les nouvelles dépenses liées à la sécurité que le gouvernement doit engager auront en elles-mêmes un effet global de relance. [Thomas dAquino, Conseil canadien des chefs dentreprises, 47:10:40]
Beaucoup de représentants de lindustrie croient que la politique monétaire actuelle du Canada et des États-Unis, conjuguée aux réductions dimpôt prévues aux États-Unis et à une augmentation des dépenses publiques, devrait suffire pour le moment à stimuler léconomie.
Du côté de limpôt, les encouragements fiscaux accordés plus tôt cette année, aux paliers fédéral et provinciaux, continueront de faire leur chemin dans léconomie. Le gouvernement augmentera bientôt ses dépenses au chapitre de la sécurité et de la défense. Au sud de notre frontière, les stimulants attribuables à laugmentation des dépenses du gouvernement américain aiguillonneront aussi la croissance économique, y compris ici au Canada. Donc, tout est en place pour une relance de léconomie au Canada, dès le printemps ou lété prochain. Nous nous attendons à une croissance moyenne denviron 1,5 p. 100 en 2002, presque identique au taux de croissance prévu pour lannée en cours.
Le moment serait mal choisi pour ajouter à ces initiatives monétaires et financières des mesures de relance budgétaire. Des initiatives aussi importantes du gouvernement en matière de dépenses ne sont pas nécessaires pour le moment et pourraient en fait aller à lencontre du but recherché. [Michael N. Murphy, Chambre de commerce du Canada, 45:15:25]
Le Comité est daccord et recommande :
14. Que le gouvernement du Canada impose des limites de dépenses et, au besoin, réduise les dépenses à faible priorité dans le plan budgétaire si les facteurs économiques fondamentaux saffaiblissent au-delà des attentes ou si de nouveaux chocs exigent des dépenses plus lourdes que prévu en matière de sécurité nationale et commencent à menacer léquilibre budgétaire souhaité.