INST Rapport du Comité
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CHAPITRE 4 : LA PLANIFICATION BUDGÉTAIRE :
LES PRIORITÉS EN MATIÈRES DE DÉPENSES, LA FISCALITÉ ET L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE
Le contexte économique du budget de décembre 2001
Au lendemain des tragiques événements du 11 septembre et en cette période de repli de l’économie qui menace de déboucher sur une récession, il est difficile de croire qu’il y a à peine un an, lorsque le dernier budget fédéral a été établi, l’économie fonctionnait à plein régime et rien ne semblait vouloir l’arrêter, la voie devant étant complètement libre. À ce moment-là, presque personne, y compris le ministère des Finances, ne prévoyait un ralentissement. Et rares sont les décisionnaires qui auraient pu savoir en consultant leur écran radar que des attentats terroristes contre le continent nord-américain étaient imminents. Prenons la Mise à jour économique du 17 mai 2001 du ministère des Finances. Elle faisait état du ralentissement de l’économie américaine (tout en s’attendant à un « atterrissage en douceur ») qui aurait une incidence retardatrice sur l’économie canadienne, mais ajoutait que « certains développements ont aidé à atténuer le ralentissement ». Le ministre des Finances prévoyait alors un excédent budgétaire de 7,2 milliards de dollars en 2001-2002 et de 7,6 milliards de dollars en 2002-2003. Puis, le ministre des Finances rassurait la population canadienne en affirmant que :
Manifestement, au lendemain des événements du 11 septembre, tous les gouver-nements du monde, et certainement le gouvernement du Canada, ont dû s’accorder un temps d’arrêt pour réfléchir à leurs priorités à moyen et à long terme, mais surtout à court terme. D’abord et avant tout, tous les gouvernements doivent veiller à la sécurité de nos citoyens et veiller également à la sécurité de nos frontières. [L’honorable Brian Tobin, ministre de l’Industrie, 44:8:35]J’encouragerais le gouver-nement à considérer comme mesure concrète prioritaire... d’instaurer la confiance chez les consommateurs, chez les investisseurs et chez les entreprises et de veiller à ce que nous ayons une frontière sûre et favorable au commerce. [Jayson Myers, Manufacturiers et Exportateurs du Canada, 45:15:40]
Au lendemain des tragiques événements du 11 septembre et en cette période de repli de l’économie qui menace de déboucher sur une récession, il est difficile de croire qu’il y a à peine un an, lorsque le dernier budget fédéral a été établi, l’économie fonctionnait à plein régime et rien ne semblait vouloir l’arrêter, la voie devant étant complètement libre. À ce moment-là, presque personne, y compris le ministère des Finances, ne prévoyait un ralentissement. Et rares sont les décisionnaires qui auraient pu savoir en consultant leur écran radar que des attentats terroristes contre le continent nord-américain étaient imminents. Prenons la Mise à jour économique du 17 mai 2001 du ministère des Finances. Elle faisait état du ralentissement de l’économie américaine (tout en s’attendant à un « atterrissage en douceur ») qui aurait une incidence retardatrice sur l’économie canadienne, mais ajoutait que « certains développements ont aidé à atténuer le ralentissement ». Le ministre des Finances prévoyait alors un excédent budgétaire de 7,2 milliards de dollars en 2001-2002 et de 7,6 milliards de dollars en 2002-2003. Puis, le ministre des Finances rassurait la population canadienne en affirmant que :
[Ministère des Finances du Canada, Mise à jour économique, 17 mai 2001, p. 10]Les chiffres précédents proviennent de la moyenne de la fourchette totale des prévisions du secteur privé. Permettez-moi d’utiliser la moyenne des perspectives les plus pessimistes du secteur privé. Même là, avec un taux de croissance de 1,8 p. 100 pour 2001 et de 2,9 p. 100 pour 2002, l’impact net se traduirait par un excédent budgétaire corrigé de 6,2 milliards de dollars cette année et de 5,1 milliards l’an prochain. En d’autres mots,... malgré le ralentissement économique... les réductions d’impôt de 100 milliards de dollars sont protégées. Qui plus est, nous ne connaîtrons pas de retour aux déficits.
De toute évidence, la route vers la prospérité pour le Canada est devenue à la fois sinueuse et cahoteuse. Les facteurs économiques fondamentaux qui étaient solides il y a un an se sont affaiblis et une récession pourrait nous guetter. En fait, Economy.com prévoit une contraction de 0,2 p. 100 (calculée sur une année) de l’économie canadienne au cours du troisième trimestre de 2001 (voir le chapitre 1) et si cela était le cas également au quatrième trimestre, l’économie canadienne entrerait dans la définition technique moderne d’une récession : une décroissance pendant deux trimestres de suite. Alors, que les prévisions révisées à la baisse laissent entrevoir ou non un déficit, il faudra faire des compromis dans le prochain budget. Le Comité va maintenant porter son attention sur ces compromis au lieu de présenter un plan budgétaire détaillé. Nous ferons plutôt des recommandations quant à l’approche à adopter.
Les priorités en matière de dépenses et la fiscalité
Si le ralentissement de l’économie canadienne n’a pas marqué le début d’une ère économique nouvelle et n’a par conséquent pas fait ressortir la nécessité d’établir de nouvelles priorités budgétaires, ce ne fut certes pas le cas des attentats terroristes du 11 septembre. À cet égard, les dirigeants d’entreprise du Canada sont presque unanimes à propos de l’objectif qui devrait constituer la première priorité du gouvernement du Canada pour le moment : la sécurité nationale. Un tel changement dans l’ordre des priorités oblige maintenant le gouvernement à remanier son budget en conséquence.
Le gouvernement canadien doit maintenant réévaluer son propre plan financier pour s’assurer de satisfaire aux priorités fondamentales en matière de sécurité nationale et internationale tout en continuant à encourager la croissance d’une économie et d’une société canadiennes fortes. [Elizabeth McDonald, Association canadienne de production de films et de télévision, 47:10:40]
Il y a une sagesse cachée dans l’idée que la sécurité et la croissance économique sont complémentaires, un objectif renforçant l’autre. La sécurité nationale est un bien public dans le sens traditionnel du terme; c’est une manifestation du capital social qui constitue lui-même un intrant essentiel dans l’économie. En fait, une sécurité accrue peut se traduire par une moins grande incertitude, ce qui favorise le commerce. L’incertitude est d’ailleurs une chose que le monde des affaires, de son propre aveu, cherche activement à éviter. Comme les deux derniers mois l’ont clairement démontré, l’insécurité créée par le terrorisme, réel ou perçu, peut avoir une incidence défavorable sur l’économie en raison d’une perte de la confiance des consommateurs et des investisseurs et elle peut aussi plonger de puissantes économies, comme celles des États-Unis et du Canada, dans un état d’extrême nervosité si rien n’est fait pour la contrer.
Forts de cette connaissance, un certain nombre de chefs d’entreprise ont maintenu catégoriquement que le gouvernement du Canada devrait pousser en avant son nouveau programme de sécurité nationale. Ils ont même proposé des moyens d’action particuliers en faveur de cet objectif.
La grande priorité est que le périmètre de sécurité nord-américain contre le terrorisme englobe le Canada. Cela est impératif, non pas dans l’intérêt d’un autre pays, mais pour notre propre bénéfice. Je veux que le Canada soit l’endroit le plus sûr en Amérique du Nord. L’avantage secondaire d’un tel état de choses est que les autres habitants d’Amérique du Nord seront également en sécurité. Deuxièmement, le Canada doit appliquer de meilleures mesures de contrôle le long de notre périmètre. Nos mesures de contrôle doivent être les meilleures. Personne ne doit pouvoir nous accuser de ne pas appliquer les normes les plus strictes dans ce domaine. Il doit être évident que le système de contrôle canadien est aussi bon ou même meilleur que n’importe quel autre et qu’on peut donc lui faire confiance. [Gerald Fedchun, Association des fabricants de pièces d’automobiles du Canada, 44:10:30]
Il est évident que le nouveau plan antiterrorisme du gouvernement fédéral et l’indemnisation de certains groupes mis à mal dans la foulée des attentats terroristes du 11 septembre coûteront cher au Trésor et feront un trou dans l’excédent actuel du gouvernement, à moins qu’il ne s’agisse d’un déficit si l’économie se détériore plus qu’on le croyait. Un déficit n’est certainement plus hors de question aujourd’hui.
Nous nous attendons surtout à ce que les dépenses essentielles actuelles grugent la plus grande partie sinon la totalité de l’excédent de l’exercice en cours. Si elles ne sont pas compensées par des réductions des dépenses moins essentielles, il se pourrait qu’elles plongent le gouvernement dans un déficit au cours du prochain exercice. Le gouvernement pourrait ne pas être capable d’éviter le déficit pendant un an ou deux, peu importe ce qu’il fait. [Thomas d’Aquino, Conseil canadien des chefs d’entreprises, 47:10:40]
Même si la sécurité nationale et la croissance économique sont complémentaires à plus long terme, ces objectifs peuvent se substituer l’un à l’autre ou à tout le moins se faire concurrence pour le financement, dans le budget. L’industrie canadienne de la construction a donné l’exemple des investissements dans l’infrastructure ayant de toute évidence pour objet d’améliorer la productivité :
Souvent, la première chose qui saute lorsque les gouvernements éprouvent des difficultés financières ou subissent des pressions, ce sont les investissements de capitaux, les investissements dans les routes, les installations d’assainissement, les réseaux de distribution d’eau. Il y a bien des raisons pour lesquelles c’est souvent le cas et c’est probablement parce que ces investissements ne semblent parfois rien rapporter avant 20 ou 25 ans, ce qui est très long, et nous craignons que les événements du 11 septembre détournent l’attention de certains gouvernements au Canada d’un problème qui risque d’avoir de très très graves conséquences, et c’est le déficit de notre infrastructure. [Michael Atkinson, Association canadienne de la construction, 46:16:55]
Toutefois, les compromis budgétaires à court terme entre la sécurité nationale et les investissements axés sur l’amélioration de la productivité seront moins douloureux grâce à une saine planification financière, comme l’ont indiqué un certain nombre de chefs d’entreprise.
La Chambre demeure convaincue que les priorités du gouvernement en matière de dépenses doivent inclure les secteurs qui peuvent avoir une incidence directe sur notre compétitivité comme nation. Le gouvernement devrait continuer à mettre l’accent sur les ressources investies dans la sécurité de même que dans l’aménagement et le maintien de l’infrastructure essentielle. Tout tend à montrer aussi que des investissements fructueux tant dans le capital physique, par exemple la machinerie et l’équipement, que dans le capital humain, par exemple l’éducation et la formation, de même que dans la recherche de base et le développement jouent un rôle dans l’augmentation de la productivité et de la croissance économique globale. Notre mémoire renferme plus de détails au sujet de la recommandation de la Chambre de contrôler les dépenses au moyen de l’imposition d’un plafond annuel et d’une réduction du financement des programmes à plus faible priorité. [Michael N. Murphy, Chambre de commerce du Canada, 45:15:25]
Cette opinion a trouvé un écho chez d’autres chefs d’entreprise dont un a également suggéré une réforme des régimes fédéraux d’imposition et de réglementation en vue d’améliorer la compétitivité des industries canadiennes :
Ce n’est pas le moment de se lancer dans d’importants nouveaux programmes de dépenses. C’est le moment de réfléchir à la façon dont nous pouvons utiliser plus efficacement les ressources existantes. C’est le moment d’examiner des moyens de remanier la structure fiscale du Canada afin que notre fardeau fiscal soit plus concurrentiel sans réduire les revenus et c’est le moment aussi de mettre l’accent sur les questions réglementaires qui peuvent avoir un grand impact sur la croissance sans qu’il soit nécessaire d’engager de nouvelles dépenses. [Thomas d’Aquino, Conseil canadien des chefs d’entreprises, 47:10:40]
Les représentants de l’industrie sont cependant restés fermement favorables aux réductions d’impôt prévues pour les cinq prochaines années. En fait, certains ont donné à entendre qu’il y aurait peut-être moyen de les élargir à un plus grand nombre de secteurs de l’économie à plus long terme.
Nous pensons aussi que le gouvernement devrait continuer à concentrer son attention sur la réalisation du programme de réductions d’impôt de 100 milliards de dollars annoncé dans l’énoncé économique d’octobre 2000. Nous croyons que ces réductions d’impôt devraient être étendues aux secteurs des ressources. [Gordon Peeling, Association minière du Canada, 45:17:05]
Et
Nous croyons également qu’il est important que le gouvernement canadien réduise le fardeau fiscal des particuliers et des sociétés et qu’il mise sur les réalisations des dernières années. Une telle approche doit faire partie d’une stratégie à long terme pour conserver le talent et le capital au Canada. Nous partageons l’opinion d’autres membres de la communauté économique canadienne selon laquelle le gouvernement doit faire preuve de prudence dans le cadre de ses politiques financières. [Chris Van Houtte, Association de l’aluminium du Canada, 46:16:45]
Pour ces raisons, le Comité recommande :
10. Que le ministre des Finances confirme dans son prochain énoncé budgétaire que la sécurité nationale et le commerce frontalier constituent la priorité première du gouvernement du Canada pour le moment et qu’il appuie cet engagement à l’aide des initiatives qui s’imposent en matière de dépenses.
Et
11. Que le ministre des Finances confirme dans son prochain énoncé budgétaire l’engagement du gouvernement du Canada à respecter le programme quinquennal de réductions d’impôt prévu dans le budget 2000.
La politique budgétaire et la gestion de la dette
L’examen des questions d’imposition et des priorités du gouvernement en matière de dépenses est devenu un rituel d’hiver au Canada. Depuis quelques années, en février (sauf l’année dernière), le ministre des Finances donne un aperçu des recettes et dépenses prévues du gouvernement — les projections financières — et il indique s’il y aura excédent ou déficit. Cet énoncé inclut une vue d’ensemble des prévisions économiques et financières du gouvernement et définit également la politique financière pour la période à venir. Un élément essentiel de ce processus de planification est que des ajustements peuvent être apportés aux priorités du gouvernement en matière de dépenses et d’imposition à la lumière des tendances à long terme. Par conséquent, une perspective à long terme peut avoir une incidence sur les tendances à dévier brusquement du parcours financier prévu.
Graphique 4.1
Source : Finances Canada, Plan budgétaire de 2000, 28 février 2000, p. 48.
Les deux graphiques que nous présentons sont tirés de l’énoncé budgétaire de l’an dernier. Il s’agit d’une représentation graphique de la voie choisie par les gouvernements passés et actuel en matière de gestion des finances et de la dette. Nous pouvons voir au graphique 4.1 qu’après la période de lourds déficits qui a caractérisé les années 1970 et 1980 et le début des années 1990, le gouvernement a retrouvé un équilibre budgétaire. Cette grande amélioration met en évidence le bien-fondé de la stratégie financière du gouvernement qui a consisté à appliquer des plans budgétaires à horizon mobile de deux ans appuyés par une réserve pour éventualités, et elle crédibilise grandement l’engagement du ministre des Finances selon lequel :
Le gouvernement ne prendra pas le risque de retomber en situation déficitaire. Les fruits de l’assainissement des finances publiques — une croissance économique soutenue, un plus grand nombre d’emplois et des revenus plus élevés pour les Canadiens — ne seront pas mis en péril. [Finances Canada, Plan budgétaire de 2000, 28 février 2000, p. 48]
La voie financière choisie n’a pas seulement la préférence du gouvernement actuel; elle recueille un immense appui dans la collectivité des entreprises, grandes et petites.
La Chambre a fait une série de propositions particulières relatives à l’impôt, à la gestion de la dette et aux dépenses des programmes… Elles sont toutes très importantes… si les conditions financières le permettent. Le thème sous-jacent de ce principe, sur lequel nos propositions sont fondées, est une reconnaissance des très lourds sacrifices que tous les Canadiens se sont imposés au cours des dernières années pour que le pays n’ait plus à financer l’économie par le déficit au palier fédéral. Cette réalisation est beaucoup trop importante pour qu’on y renonce et les membres de la Chambre de commerce exhortent le gouvernement à éviter de revenir à un financement déficitaire. Nous croyons que ce sera possible si nous établissons des priorités pour le pays et gardons le cap sur la prospérité du Canada dans son ensemble. [Michael N. Murphy, Chambre de commerce du Canada, 45:15:25]
Et
Il faut poursuivre dans la même voie… Pour le moment, la chose la plus importante à faire dans la conjoncture économique actuelle, c’est de maintenir la confiance des entreprises et des consommateurs au niveau le plus élevé possible. Tous les Canadiens ont fait de nombreux sacrifices pour venir à bout du déficit et commencer à réduire la dette. Si nous nous trouvions à nouveau dans une situation déficitaire… cela n’aiderait en rien à maintenir la confiance des Canadiens en général et non seulement du monde des affaires. [Catherine Swift, Fédération canadienne de l’entreprise indépendante, 45:15:50]
L’engagement de ne pas accuser de déficit budgétaire, comme c’est le cas actuellement, permet de rembourser la dette. En fait, la dette publique du Canada a été réduite de 35,8 milliards de dollars (17,1 milliards au cours du dernier exercice financier seulement), et elle est passée de son sommet de 583,2 milliards de dollars en 1996-1997 à 547,4 milliards de dollars en 2000-2001. Ce remboursement de la dette représente des économies permanentes de 2,5 milliards de dollars par année au titre des intérêts sur le service de la dette. De plus, le ratio de la dette au produit inférieur brut (PIB) a été de 51,8 p. 100 en 2000-2001, en baisse par rapport au taux de 70,7 p. 100 atteint en 1995-1996, un sommet de l’après-guerre (voir le graphique 4.2).
Graphique 4.2
Source : Finances Canada, Plan budgétaire de 2000, 28 février 2000, p. 51.
Ces progrès au chapitre de la gestion de la dette ont également reçu un bon accueil dans le milieu des affaires : « Nous sommes très heureux que le gouvernement ait réussi à réduire la dette, nous l’appuyons et nous croyons en fait que cela devrait demeurer prioritaire pour lui à l’avenir. » [Gordon Peeling, Association minière du Canada, 45:17:05]. La réduction de la dette demeure populaire, même dans les difficiles circonstances actuelles.
Le gouvernement doit renforcer le plan pour la réduction de la dette en précisant les objectifs et en s’engageant encore plus à y affecter des fonds lorsqu’il y a des surplus. Il doit limiter les dépenses aux secteurs de la plus haute priorité publique, surtout ceux qui renforcent l’économie et améliorent la compétitivité internationale à long terme du Canada. Bien sûr, nous sommes conscients que la sécurité et la défense sont des facteurs dont il faut tenir compte. [Gordon Peeling, Association minière du Canada, 45:17:05]
Le Comité est convaincu que la voie financière dans laquelle le gouvernement s’est engagé lui a assuré une plus grande souplesse et une plus grande marge de manœuvre pour composer avec les chocs inattendus pour l’économie, comme les attentats terroristes du 11 septembre. Par conséquent, le Comité recommande :
12. Que le gouvernement du Canada poursuive une stratégie financière consistant à établir des plans budgétaires à horizon mobile de deux ans, appuyés par une réserve pour éventualités, à l’aide d’hypothèses économiques prudentes pour produire un budget fédéral qui ne risque pas d’être à nouveau déficitaire.
Et
13. Que le gouvernement du Canada continue à réduire sa dette d’un montant qui ne soit pas inférieur aux fonds disponibles dans la réserve pour éventualités à la fin de chaque année financière.
La stabilisation économique et la politique budgétaire
Maintenant que le Comité a défini ce que devraient être à son avis les priorités du gouvernement en matière de dépenses et d’imposition et qu’il a en outre recommandé que nous maintenions le cap actuel sur l’équilibre budgétaire et la réduction de la dette au cours des deux prochaines années, nous devons examiner les mesures financières qu’il faudra prendre si les plans établis s’en vont à vau-l’eau. Par exemple, si les hypothèses économiques sur lesquelles repose le plan budgétaire ne se matérialisent pas ou, plus succinctement, si nos facteurs économiques fondamentaux s’affaiblissent encore plus que prévu. Un autre exemple serait celui de nouveaux chocs externes, comme celui du 11 septembre, qui nécessiteraient des dépenses plus élevées que prévu au chapitre de la sécurité nationale. Il n’y a que trois choix dans ces circonstances : 1) augmenter les dépenses du gouvernement pour contrebalancer la diminution des dépenses du secteur privé; 2) maintenir le cap comme prévu jusqu’à la fin du ralentissement économique ou 3) prendre des mesures correctrices immédiates en réduisant les dépenses budgétisées pour des postes à faible priorité.
Certains représentants des entreprises ont soutenu que toute mesure de relance budgétaire autre que celles qui sont déjà prévues serait superflue ou risquerait de nuire à la crédibilité du plan du ministre des Finances, ce qui pourrait miner encore plus la confiance des consommateurs et des investisseurs.
Ces dernières semaines, certains ont également réclamé d’importantes mesures de relance budgétaire. Au mieux, nous croyons qu’elles iraient à l’encontre du but recherché et, au pire, qu’elles seraient désastreuses. Premièrement, les consommateurs bénéficient déjà des importantes réductions d’impôt annoncées par le ministre des Finances Paul Martin l’année dernière. Deuxièmement, l’expérience américaine des remboursements d’impôt donne à entendre que dans la conjoncture actuelle la plus grande partie de l’argent serait épargnée au lieu d’être dépensée. Troisièmement, les nouvelles dépenses liées à la sécurité que le gouvernement doit engager auront en elles-mêmes un effet global de relance. [Thomas d’Aquino, Conseil canadien des chefs d’entreprises, 47:10:40]
Beaucoup de représentants de l’industrie croient que la politique monétaire actuelle du Canada et des États-Unis, conjuguée aux réductions d’impôt prévues aux États-Unis et à une augmentation des dépenses publiques, devrait suffire pour le moment à stimuler l’économie.
Du côté de l’impôt, les encouragements fiscaux accordés plus tôt cette année, aux paliers fédéral et provinciaux, continueront de faire leur chemin dans l’économie. Le gouvernement augmentera bientôt ses dépenses au chapitre de la sécurité et de la défense. Au sud de notre frontière, les stimulants attribuables à l’augmentation des dépenses du gouvernement américain aiguillonneront aussi la croissance économique, y compris ici au Canada. Donc, tout est en place pour une relance de l’économie au Canada, dès le printemps ou l’été prochain. Nous nous attendons à une croissance moyenne d’environ 1,5 p. 100 en 2002, presque identique au taux de croissance prévu pour l’année en cours.
Le moment serait mal choisi pour ajouter à ces initiatives monétaires et financières… des mesures de relance budgétaire. Des initiatives aussi importantes du gouvernement en matière de dépenses ne sont pas nécessaires pour le moment et pourraient en fait aller à l’encontre du but recherché. [Michael N. Murphy, Chambre de commerce du Canada, 45:15:25]
Le Comité est d’accord et recommande :
14. Que le gouvernement du Canada impose des limites de dépenses et, au besoin, réduise les dépenses à faible priorité dans le plan budgétaire si les facteurs économiques fondamentaux s’affaiblissent au-delà des attentes ou si de nouveaux chocs exigent des dépenses plus lourdes que prévu en matière de sécurité nationale et commencent à menacer l’équilibre budgétaire souhaité.