INST Rapport du Comité
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CHAPITRE 3 : LA RÉACTION IMMÉDIATE DU
GOUVERNEMENT FÉDÉRAL
Les événements tragiques du 11 septembre sont uniques et sans précédent. Les prévisionnistes ne se rappellent pas dun événement comparable qui pourrait servir de guide utile pour projeter la gravité et la durée des incidences économiques déclenchées ce jour-là. Cest exactement pour cette raison quil faut faire preuve de prudence dans lévaluation des prévisions économiques présentées au premier chapitre. Pour la même raison, la réaction stratégique pertinente du secteur privé et des gouvernements est tout aussi incertaine dans de telles situations. Les effets des catastrophes naturelles, comme louragan Andrew au sud de la Floride en 1992, ressemblent aux attaques terroristes parce quelles comportent elles aussi une destruction localisée du capital matériel dun pays. Les principales différences entre les deux événements sont le fait que, parce quil sagit dune catastrophe naturelle, un ouragan nébranle habituellement pas la confiance des consommateurs et des investisseurs. Il peut aussi être prévu, en partie tout au moins, de sorte quon peut sy préparer jusquà un certain point. Les actes criminels ayant une dimension politique ou sociale, comme les assassinats des frères Kennedy et de Martin Luther King Jr., sont des catastrophes dorigine humaine et elles font habituellement chuter la confiance des consommateurs et des investisseurs. À ce titre, ils ressemblent donc beaucoup à une attaque terroriste. Dans les deux cas, la planification et lexécution de ces actes criminels ou terroristes sont bien cachées des autorités policières et du public et leurs conséquences ne peuvent pas être atténuées par des mesures de précaution. La principale différence entre les deux est évidemment quun assassinat ne comporte pas de perte de capacité productive ni de capital matériel de la nation. Les réactions après coup sont le principal moyen
de faire face aux crises provoquées par le |
Les industries liées aux voyages ont été
les plus durement frappées par les effets du choc
Les gouvernements sont
intervenus rapidement pour offrir aux transporteurs aériens des indemnisations relatives
aux pertes directes et pour offrir de lassurance supplémentaire aux aéroports.
Lincidence de la baisse des taux
dintérêt nest pas immédiate, mais elle est envahissante et puissante. La
politique monétaire
demeure la meilleure façon datténuer les problèmes
cycliques des entreprises et des consommateurs du Canada.
La politique
budgétaire
nest pas la meilleure façon de combattre les effets temporaires
du cycle économique, mais elle aura des incidences profondes sur la capacité du Canada
de régler les problèmes structurels des entreprises canadiennes dans plusieurs secteurs.
[Thomas
dAquino, Conseil canadien des chefs dentreprise, 47:10:40] |
La réaction du gouvernement fédéral
Le gouvernement fédéral a réagi immédiatement aux attaques terroristes du 11 septembre de plusieurs façons. Des réactions de divers types se poursuivent. Dans son témoignage devant le Comité, le ministre de lIndustrie du Canada a indiqué quelques mesures ou décisions, notamment une indemnisation financière, prises jusquici par ses collègues du Cabinet. En voici une liste non exhaustive :
Les importantes réductions dimpôt annoncées [en octobre 2000] par mon collègue, lhonorable Paul Martin, de même que dautres mesures financières et dajustement annoncées après le 11 septembre, comme celles qui concernent linfrastructure et le programme daide de 160 millions de dollars pour lindustrie du transport aérien, joueront un rôle important dans la relance de léconomie à moyen terme. Il y a aussi eu la prise en charge pendant une durée de 90 jours des coûts dassurance des compagnies aériennes et des aéroports et, bien sûr, il y a quelques jours, une garantie de prêt de 75 millions de dollars pour Canada 3000.
De plus, depuis le 11 septembre, la Banque du Canada a réduit ses taux dintérêt directeurs de 125 points de base, ce qui porte la réduction totale à 300 points de base depuis le début de lannée. Les intérêts ont ainsi été ramenés à leur niveau le plus bas depuis 1961 soit en 40 ans. Ces réductions visent à stimuler léconomie en renforçant la confiance des consommateurs et des entreprises.
Depuis le 11 septembre, le gouvernement a annoncé de nouvelles mesures antiterroristes dont le coût sélève à 290 millions de dollars, ce qui porte le total de nos nouveaux investissements dans les services de police, la sécurité et le renseignement à 1,8 milliard de dollars depuis le budget 2000.
En outre, lADRC doit accélérer léchange de renseignements avec le United States Customs Service et, bien entendu, le premier ministre a créé le comité spécial du Cabinet chargé de la sécurité. [Lhonorable Brian Tobin, ministre de lIndustrie, 44:8:40]
Dautres décisions du gouvernement comprennent :
- 20 millions de dollars à la Commission canadienne du tourisme, pour stimuler les voyages des Canadiens, et des Américains des États limitrophes, au Canada;
linstruction donnée à la Banque de développement du Canada doffrir aux clients admissibles surtout dans les domaines du tourisme, des transports, de la vente de gros et des exportations la possibilité de reporter les remboursements de principal pendant une durée maximale de quatre mois.
Le gouvernement reconnaît en outre que dautres secteurs demanderont une indemnisation par suite de la fermeture de lespace aérien canadien après les événements du 11 septembre, notamment Air Canada, qui a aussi demandé des garanties sur lencours de sa dette quelle ne croit plus financièrement possible à gérer. Il est donc devenu assez clair au Comité que les réactions immédiates du gouvernement fédéral pourraient finir par coûter au Trésor fédéral près de 500 millions de dollars, sans compter le manque à gagner fiscal découlant dun ralentissement plus prononcé de lactivité économique au cours du prochain exercice que ce qui aurait été le cas sans les attaques terroristes.
Quand ce qui se passait le 11 septembre est devenu clair, lespace aérien canadien a immédiatement été fermé à tous les vols, sauf les vols destinés à des activités militaires, policières ou humanitaires. Dans les jours qui ont suivi, le gouvernement du Canada a permis graduellement la reprise des vols intérieurs, transfrontaliers et internationaux, mais le service normal a été reporté dans certains cas jusquau vendredi 14 septembre, car les transporteurs aériens devaient déplacer leurs appareils, les passagers en rade et le personnel. Le service aérien complet a fini par reprendre, mais le trafic aérien a dégringolé et est demeuré depuis sous la normale. Lencadré 3.1 fournit la séquence des décisions prises par le ministre des Transports pendant le mois de septembre.
Les représentants de lindustrie soutiennent quune indemnisation du gouvernement à cause de la fermeture de lespace aérien est justifiée, du fait que lon pouvait clouer leurs appareils au sol plus rapidement et plus facilement quils ne pouvaient éviter les coûts :
Notre industrie a des frais fixes très élevés. Nos appareils sont le coût fixe le plus élevé. Les liens avec nos fournisseurs et nos conventions collectives occasionnent des coûts qui sont extrêmement difficiles à gérer dans des situations cycliques à court terme. La règle de base dans lindustrie est que pour réduire les coûts, il faut garder des appareils au sol. On enlève de la capacité dans le système. Mais chaque fois quon réduit la capacité de 20 p. 100, on économise seulement 10 p. 100 en réalité, à cause des frais élevés qui existent, que les appareils volent ou quils restent au sol. [Cliff Mackay, Association du transport aérien du Canada, 47:9:15]
Encadré 3.1 Séquence des événements qui ont suivi la fermeture de lespace Vous trouverez ci-dessous une chronologie des événements et des principales annonces connexes faites après la fermeture de lespace aérien le 11 septembre 2001, à la suite des attentats terroristes survenus aux Etats-Unis : le mardi 11 septembre Immédiatement après les événements tragiques survenus aux États-Unis, le ministre des Transports David Collenette a déclaré quaucun aéronef, commercial ou privé, nétait autorisé à décoller dun aéroport canadien jusquà nouvel ordre. Les seules exceptions sappliquaient aux vols destinés à des activités militaires, policières et humanitaires. Le système daviation canadien a immédiatement entrepris des préparatifs pour accueillir les vols qui faisaient alors route vers les États-Unis et qui ne pouvaient plus sy poser. Au moment des incidents terroristes, environ 500 aéronefs se dirigeaient vers des aéroports de lAmérique du Nord. Plus de la moitié de ces appareils sont retournés à leurs points de départ, tandis que les 226 autres appareils ont continué vers diverses destinations au Canada. Des mesures de sûreté ont immédiatement été prises aux aéroports à travers le pays, dont lévacuation de certains lieux et le déploiement dagents de police ou de sécurité à des points daccès principaux. le mercredi 12 septembre Le ministre Collenette a annoncé la levée des restrictions sur le transport aérien intérieur dans lespace aérien canadien et il a aussi annoncé que les aéroports canadiens fonctionneraient avec des mesures de sûreté renforcées. On a alors autorisé les vols déroutés à se rendre à leurs destinations initiales (les vols à destination des États-Unis devaient toujours obtenir lautorisation de la Federal Aviation Administration). Les mesures de sûreté renforcées annoncées comprenaient une présence policière accrue aux principaux aéroports, des contrôles de sécurité des passagers renforcés et des procédures de sûreté accrues, dont plus de fouilles manuelles des bagages. le jeudi 13 septembre Le ministre Collenette a annoncé la levée des restrictions sur les vols internationaux, transfrontaliers et privés. Les vols passagers en direction des États-Unis qui navaient pas encore reçu lautorisation de décoller purent le faire, malgré le fait que plusieurs aéroports des États-Unis restaient fermés au trafic transfrontalier. le vendredi 14 septembre Le Ministre a levé la dernière des restrictions de vol imposées dans lespace aérien canadien le 11 septembre 2001, soit celle sappliquant aux vols cargo. Le Ministre a insisté sur le fait que le retour à la normale des opérations de vol au Canada allait se faire de façon progressive et que cela était particulièrement vrai des vols transfrontaliers vers les États-Unis alors que certains aéroports demeuraient fermés. le dimanche 16 septembre Le dernier des 226 vols déroutés vers les aéroports canadiens a été autorisé à se rendre à sa destination finale. le lundi 17 septembre Le ministre Collenette a annoncé que les portes des postes de pilotage devaient être verrouillées sur tous les vols passagers, tant nationaux quinternationaux, des transporteurs aériens canadiens, et ce pour toute la durée des vols. Transports Canada travaille aussi avec la Federal Aviation Administration des États-Unis et dautres administrations à améliorer les aspects de sûreté de la conception des postes de pilotage, en particulier des portes y donnant accès. le samedi 22 septembre Le ministre Collenette a annoncé que le gouvernement du Canada offrirait aux exploitants de services essentiels à laviation au Canada une indemnité de 90 jours pour les responsabilités de tierces parties en cas de guerre ou de terrorisme pour contribuer à assurer le maintien de services ininterrompus à laviation. Cette mesure a été prise en réponse à la décision des assureurs internationaux de ne plus offrir les mêmes niveaux dassurance responsabilité contre les risques de guerre quils offraient auparavant. le mardi 25 septembre Le ministre Collenette a annoncé que Transports Canada achèterait quantité de nouveaux systèmes perfectionnés de détection des explosifs (SDE) devant être utilisés aux aéroports prioritaires du Canada. Ces nouveaux systèmes sajouteront aux systèmes de détection dexplosifs déjà en place aux aéroports canadiens. Source: http://www.tc.gc.ca/releases/nat/01_h125f.htm |
Les porte-parole de lindustrie ont en outre soutenu que les indemnisations accordées par le gouvernement à chaque transporteur doivent tenir compte de facteurs tels que :
Les transporteurs au Canada ne fonctionnent pas dans un marché homogène. Pour vous donner quelques exemples, Air Transat sadresse aux voyageurs dagrément. Il fonctionne uniquement sur le marché des voyages dagrément et la plupart de ses vols sont des vols nolisés, plutôt que des vols réguliers. Il est de notoriété publique que ce transporteur subit actuellement des pressions importantes sur ses liquidités.
WestJet, par contre, un transporteur qui offre des vols secs intérieurs à rabais et presque uniquement sur courte distance, sen tire raisonnablement bien dans une conjoncture très difficile. Son bilan est solide et il exploite un créneau loin dêtre aussi compétitif que certains autres marchés où se trouvent les autres transporteurs.
First Air est un autre exemple de transporteur aérien qui résiste bien à la tempête. Cest un transporteur régional, principalement dans le Nord, et il offre un bon mélange de services cargo et de passagers, dans une structure de coûts relativement bas. Il sen tire assez bien.
Air Canada, par contre, subit des pressions de la demande très importantes. La moitié de ses activités se concentrait sur le marché transfrontalier et international et ce marché ne se remettra pas de sitôt. Air Canada a effectué des réductions importantes et tente très énergiquement de réduire ses besoins de trésorerie. [Cliff Mackay, Association du transport aérien du Canada, 47:9:25]
Transports Canada est arrivé à une somme de 160 millions de dollars dindemnisation, après avoir examiné les renseignements financiers fournis par les principaux transporteurs aériens du Canada, et les résultats dun sondage effectué par lAssociation du transport aérien du Canada. Ces travaux ont évalué à environ 150 millions de dollars les pertes pour lindustrie attribuables à la fermeture de lespace aérien canadien. Le programme du gouvernement prévoit également les coûts de ladministration des indemnisations et ouvre la porte à des demandes dindemnisation plus élevées lorsque tous les coûts auront été comptabilisés.
En ce qui concerne la demande faite par Air Canada que le gouvernement garantisse ses emprunts, le Comité est daccord avec le conseil que le gouvernement résiste à la tentation de sauver des sociétés aériennes dont les problèmes sont plus structurels que reliés au 11 septembre.
Il peut peut-être y avoir quelques mesures de secours ciblées, mais certains veulent profiter du 11 septembre. Il y avait des problèmes avant le 11 septembre. Si de nouvelles exigences sont imposées aux transporteurs aériens, par exemple, de nouvelles mesures de sécurité, alors daccord, mais pour ce qui est du sauvetage, cest non. [Catherine Swift, Fédération canadienne de lentreprise indépendante, 45:16:35]
Mais, pour linstant, le Comité nest pas certain que lindemnisation dun peu plus de 100 millions de dollars offerte par le gouvernement à Air Canada, ainsi que les deux récentes décisions du ministre des Transports qui influent directement sur les activités du transporteur, suffisent. Ces deux décisions sont lélimination des restrictions relatives au capital, qui empêchent un actionnaire de posséder plus de 10 p. 100 du capital-actions de lentreprise, et lannulation des obligations de lentreprise relatives aux mises à pied découlant de la prise de contrôle de Canadien International. Il nest pas facile de faire la distinction entre les problèmes structurels et ceux qui découlent du 11 septembre. De plus, même si lindustrie a été grandement déréglementée il y a plus dune décennie (autrement dit, les restrictions relatives à la propriété canadienne sappliquent encore) et que le gouvernement veut que la solution à ces problèmes vienne du secteur privé, une garantie de prêts ne devrait pas être écartée du revers de la main. Dailleurs, il serait peut-être dans lintérêt public à long terme doffrir une telle solution à court terme. Cest peut-être tout ce quil faut pour assurer la viabilité dun transporteur aérien national appartenant aux Canadiens. Par conséquent, le Comité recommande :
9. Que le gouvernement du Canada fasse une étude poussée de la viabilité du secteur du transport aérien au Canada.
Compte tenu des pertes subies par les agences de voyage, comme nous lavons décrit dans le chapitre précédent, les représentants de lindustrie ont demandé que le gouvernement établisse un fonds de 20 millions de dollars qui pourrait servir à indemniser les agences, en fonction de leur chiffre daffaires pendant la même semaine lan dernier. Ils ont insisté quil ne sagirait pas dune aide ni dune mesure de sauvetage. « Ce serait une indemnisation pour nos clients dont les vols ont été déroutés et qui se sont retrouvés dans des endroits inconnus, et pour nous, qui nous sommes efforcés de les ramener à la maison » [Randall Williams, Association canadienne des agents de voyages, 46:15:55].
Le ministre des Transports na pas encore pris de décision.
Le Plan antiterroriste du Canada
Le gouvernement of Canada a adopté presque immédiatement après le 11 septembre son nouveau Plan antiterroriste, qui vise quatre objectifs :
- Empêcher les terroristes dentrer au Canada et protéger les Canadiens et les Canadiennes contre les actes de terrorisme;
- Fournir des outils permettant didentifier, de poursuivre en justice, de condamner et de punir les terroristes;
- Empêcher que la frontière entre le Canada et les États-Unis ne soit prise en otage par les terroristes, ce qui aurait des répercussions sur léconomie du Canada; et
- Collaborer avec la communauté internationale pour traduire les terroristes en justice et aborder les causes profondes de la haine qui les anime.
Ce plan a obtenu un appui législatif grâce au dépôt à la Chambre des communes du projet de loi C-36, Loi modifiant le Code criminel, la Loi sur les secrets officiels, la Loi sur la preuve au Canada, la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et d'autres lois, et édictant des mesures à l'égard de l'enregistrement des organismes de bienfaisance, en vue de combattre le terrorisme. Le gouvernement du Canada a ensuite annoncé de nouvelles initiatives :
- 10 millions de dollars de financement supplémentaire à la GRC pour accroître la sécurité dans les aéroports;
- 45 millions de dollars supplémentaires pour favoriser lintégration des activités policières, améliorer la technologie, accroître les services de protection et renforcer léchange dinformation avec dautres ministères ainsi quavec les organismes internationaux et nationaux dapplication de la loi; et
- 9 millions de dollars par année pour une dotation supplémentaire dans les domaines prioritaires.
Ensemble, ces nouvelles mesures de financement aideront les agences de sécurité à identifier et à retracer les terroristes qui pourraient déjà se trouver au Canada et à empêcher des terroristes dentrer au pays.
Le chapitre 1 a décrit deux importantes répercussions économiques des attaques terroristes : la destruction ou la perte de capital, matériel et humain; et la baisse de la confiance des consommateurs et des investisseurs découlant de lincertitude concernant les activités terroristes et militaires futures. En termes économiques, la première répercussion pose un problème pour loffre, tandis que la seconde pose un problème pour la demande. La destruction du capital, comme lont fait louragan Andrew en 1992 ou la crise du pétrole de lOPEP en 1973, exerce des pressions à la hausse sur les prix, mais une perte de confiance des consommateurs exerce une influence contraire sur les prix. Parce que cette dernière conséquence est beaucoup plus importante que la première dans le cas présent, on ne craint pas de hausse de linflation, à court terme tout au moins. Les deux problèmes laissent cependant entrevoir clairement une activité économique déprimée, qui rendra le ralentissement en cours beaucoup plus profond et prolongé quil ne laurait été autrement.
Dans des moments comme ceux-là, il faut accroître les liquidités financières en abaissant les taux dintérêt; une stimulation économique positive est tout à fait de mise. La Banque du Canada a immédiatement compris cette situation et elle est intervenue rapidement (avant le 17 septembre), tout comme la Réserve fédérale des États-Unis, en abaissant son taux directeur clé sur les dépôts des banques à charte de 1.5 point de pourcentage, pour le ramener à 3.5 p. 100. Comme la expliqué la Banque du Canada :
Les tragiques actes de terrorisme perpétrés contre les États-Unis le 11 septembre risquent de miner considérablement la confiance des ménages et des entreprises dans ce pays, au Canada et ailleurs dans le monde. En conséquence, la Banque a décidé aujourdhui de réduire son taux directeur [dun demi-point de pourcentage, pour le ramener à 3.5 p. 100] afin de consolider la confiance et de fournir un soutien accru à la croissance de léconomie canadienne. La décision de la Banque dintervenir en dehors de son calendrier normal dannonces reflète la nécessité dagir promptement afin de contrecarrer les effets potentiels sur la confiance par suite des événements exceptionnels qui se sont produits aux États-Unis. [Banque du Canada, Communiqué, 17 septembre 2001]
La Réserve fédérale et la Banque du Canada ont continué cet assouplissement de la politique monétaire, de sorte que, depuis le 1er novembre, le taux directeur du Canada se situe à 2,75 p. 100, soit son taux le plus bas depuis plus de quatre décennies.
Les représentants des petites entreprises espèrent que les banques à charte feront profiter les petites entreprises et les consommateurs de ces conditions de crédit favorables :
[1] Le taux cible du financement à un jour est le taux directeur de la Banque du Canada. Cest celui quil convient dutiliser pour établir des comparaisons, sur le plan international, avec dautres taux comme le taux des fonds fédéraux aux États-Unis et le taux des prises en pension à deux semaines au Royaume-Uni. La cible pour le taux du financement à un jour correspond au point médian dune fourchette opérationnelle de 50 points de base. Le taux descompte sétablit à la limite supérieure de cette fourchette
Lune des choses qui nous inquiètent, après le 11 septembre, cest un resserrement ou une forte contraction du crédit. Cest le pire qui pourrait arriver actuellement. Nous considérons que ce qui est arrivé ressemble à la tempête de verglas. Nous avons écrit aux banques et à Revenu Canada de ne pas nuire aux liquidités, de ne pas les resserrer actuellement. Sil y a un problème de liquidités, ou si les gens ont du mal à traverser la frontière, ou sils sont des commerçants ou des fabricants et que certains de leurs versements sont en retard, donnez-leur une chance [Garth Whyte, Fédération canadienne de lentreprise indépendante, 45:16:00]
Le Comité a bon espoir que la stratégie de la Banque du Canada abaisser les taux dintérêt débiteurs parviendra à stimuler léconomie et que ces taux plus avantageux profiteront aux consommateurs, aux petites entreprises et aux grandes sociétés. Il déplore toutefois que les taux dintérêt des cartes de crédit ne suivent pas les taux privilégiés des banques à charte. Il fera un examen plus poussé de ces questions lorsquil reprendra ses échanges périodiques avec les banques à charte canadiennes au sujet des modalités de crédit quelles consentent aux petites et moyennes entreprises et de leurs pratiques commerciales.
Le Comité fait cependant une mise en garde au sujet des limites de la politique monétaire. Dans la conduite ordinaire de la politique monétaire, le choix du moment où les autorités interviennent est important. Le décalage entre une baisse des taux dintérêt et la stimulation économique positive quelle entraîne est habituellement de six à neuf mois. Donc, les mesures prises par la Banque du Canada depuis septembre ne se feront pas vraiment sentir avant le deuxième trimestre de 2002, au plus tôt. La Banque du Canada avait cependant abaissé ses taux dintérêt, de 2.5 points de pourcentage, entre janvier et septembre 2001 afin de stimuler les dépenses. Les perspectives dune reprise économique au début de 2002 sont donc bonnes, en supposant que les consommateurs se remettront à dépenser et que les possibilités dinvestissement du secteur des affaires seront assez saines pour justifier une hausse de lendettement des sociétés.
Le ministre des Finances a décidé de déposer le budget fédéral en décembre 2001 plutôt quen février, comme il le fait dhabitude, afin de donner une suite budgétaire immédiate à la tragédie du 11 septembre 2001. Un deuxième avantage dun budget précoce probablement sa contribution la plus importante compte tenu de ces événements tragiques serait de renforcer et de rétablir immédiatement la confiance des consommateurs et des investisseurs au Canada.