INST Rapport du Comité
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CHAPITRE 2
L'ENREGISTREMENT DES LOBBYISTES ? ENREGISTREMENT ET MISE À JOUR
Le Comité a étudié plusieurs questions touchant les obligations que crée la LEL en matière dinscription.
1. Assimiler les lobbyistes « dentreprise » aux lobbyistes « dorganisation »
La Loi fait une distinction entre les « organisations » c.-à-d. les chambres de commerce, les organismes, les associations syndicales, etc. et les « personnes morales », ainsi quentre leurs conditions respectives denregistrement. À lheure actuelle, le premier dirigeant dune organisation doit senregistrer comme lobbyiste pour le compte dune organisation si le total du temps que tous les employés consacrent au lobbying correspond à 20 p. 100 du temps dun employé (c.-à-d. une journée par semaine de travail). Le premier dirigeant doit dresser la liste de tous les employés qui font du lobbying, quelle que soit la part du temps quils y consacrent. Par ailleurs, dans le cas des lobbyistes salariés (attachés à une entreprise), tout employé qui consacre « une partie importante » de ses fonctions (définie comme étant 20 p. 100 de son temps) au lobbying est tenu de senregistrer.
Le Comité fut chargé détudier lopportunité dappliquer aux lobbyistes salariés les règles concernant les lobbyistes pour le compte dune organisation. Jayson Myers des MEC a exprimé les vues de son association à ce sujet :
[ ] les sociétés devraient-elles être tenues de senregistrer au même titre que les lobbyistes dune organisation? Certaines entreprises gagneraient à devoir simplement produire une liste demployés qui mènent des activités de lobbying. Dautres, en particulier de grandes sociétés qui affectent de nombreux employés à de telles activités, verraient là une charge administrative coûteuse, sans grand apport sur le plan de lamélioration de la transparence[ ]. [Jayson Myers, 07:09:20]
Les MEC ont donc recommandé, si le changement est effectué, de rendre facultatif lenregistrement des lobbyistes salariés selon les mêmes règles que les lobbyistes pour le compte dune organisation.
Mme Gervais de Bell Canada a aussi exprimé des préoccupations à cet égard :
La possibilité que la norme visant les organismes soit étendue aux entreprises nous préoccupe. Nous craignons que ce changement nalourdisse la paperasserie pour les entreprises, sans bénéfice apparent pour le public. [Linda Gervais, 15:09:10]
John Chenier, rédacteur du Lobby Monitor, soppose également au changement :
[ ] adopter pour les sociétés les mêmes règles en matière de rapport quont les lobbyistes agissant au nom dune organisation serait une erreur. Les organisations en général des associations sont plus petites, plus centralisées, et savent qui est chargé des relations gouvernementales. Les grandes sociétés, par ailleurs, sont plus grandes, plus étalées sur le plan géographique, plus hétérogènes, et elles nont pas les liens hiérarchiques ni les structures en place pour veiller à ce que toutes les activités de lobbyisme puissent ou soient canalisées par un seul intermédiaire. [John Chenier, 14:15:40]
Fait remarquable, aucun témoin nétait daccord avec lidée dappliquer aux lobbyistes salariés les règles concernant les lobbyistes pour le compte dune organisation. Par conséquent :
Recommandation 5 :
Comme les témoins entendus nappuient pas cette proposition, le Comité ne recommande pas de modifier la Loi pour appliquer aux lobbyistes salariés les règles denregistrement visant les lobbyistes pour le compte dune organisation.
2. Enregistrement « qualitatif »
Faut-il étendre les règles denregistrement aux personnes qui consacrent moins de 20 p. 100 de leur temps de travail aux activités de lobbying, quand ce lobbying peut avoir une incidence marquée sur les buts et les objectifs dune société? Des témoins ont soulevé des objections probantes :
[ ] le fait de désigner comme lobbyiste toute personne rémunérée qui tente dinfluencer les politiques publiques pour le compte dun employeur ou dun client contribue grandement à protéger le droit des Canadiens et Canadiennes de communiquer personnellement avec les titulaires de charge publique. Le projet de changement de la définition de lobbyistes salariés poserait dimportants problèmes dinterprétation et compliquerait la tâche des personnes qui veulent défendre leurs intérêts légitimes auprès du gouvernement, sans pour autant contribuer, en toute vraisemblance, à lamélioration de la transparence dans le fonctionnement de la Loi. [Jayson Myers, 7:09:15]
Le Comité prend bonne note des problèmes dinterprétation que soulèverait un tel changement. Par exemple, comment évaluer l« importance » dune campagne de lobbying? Qui décide si lobjectif dune campagne de lobbying donnée est « important » pour le client? Ne peut-on pas dire que toutes les activités de lobbying sont importantes puisque, dans le cas contraire, aucune entreprise ne les entreprendraient? Est-il même possible délaborer des lignes directrices pouvant aider à déterminer ce qui est ou nest pas « important » pour le client? Comment les appliquer? Le directeur de lenregistrement serait-il tenu dordonner la production des notes de service confidentielles ou autres documents de travail du client afin de déterminer limportance ou lincidence dune activité particulière de lobbying? Linscrit peut-il faire lobjet de poursuites pour avoir conclu, à tort mais de bonne foi, que lobjectif nétait pas suffisamment « important » pour justifier une déclaration?
Le Comité étant préoccupé par lincertitude inhérente à cette façon de concevoir les règles denregistrement, il ne considère pas comme faisable de modifier la Loi pour exiger des lobbyistes quils déclarent limportance relative dune campagne de lobbying donnée (démarche « qualitative ») et, en conséquence :
Recommandation 6 :
Compte tenu des problèmes conceptuels considérables que présente cette proposition, le Comité ne recommande pas que la Loi soit modifiée pour adopter une démarche dite « qualitative » à légard de lenregistrement des activités de lobbying.
Plusieurs témoins ont recommandé de colmater ce quils considéraient comme des « brèches » importantes dans la Loi. Selon lalinéa 4(2)c), la Loi ne sapplique pas dans le cas dune « présentation à un titulaire dune charge publique, en réponse directe à sa demande écrite, davis ou observations, oralement ou par écrit ».
La raison dêtre de cette exemption aux conditions générales de la Loi nest pas claire et le Comité a constaté avec inquiétude la possibilité que cet alinéa soit exploité de façon à échapper à la Loi. Comme la expliqué le porte-parole de Démocratie en surveillance :
[ ] si vous recevez une demande écrite de quelquun, un fonctionnaire qui veut vous rencontrer, vous nêtes pas tenu de vous enregistrer [ ] Quiconque reçoit confirmation dune réunion quelconque à laquelle il assiste cest tout ce quil vous faut et vous navez pas besoin de vous enregistrer [ ] Bien des gens pourraient sen servir pour contourner très facilement lobligation de senregistrer; il suffit de dire : « Oui, au fait, je vous appelle et nous allons nous rencontrer, envoyez-moi une confirmation écrite ». Dès que cette confirmation est envoyée, vous navez pas besoin de vous enregistrer et de déclarer que vous faites du lobbying. [Démocratie en surveillance, 16:35]
Le Comité a entendu dautres témoignages en ce sens :
Il faudrait améliorer le système actuel en vertu duquel les lobbyistes rémunérés sont tenus d'enregistrer leurs efforts de lobbyisme auprès des ministères et organismes fédéraux. Par exemple, les lobbyistes devraient être tenus de s'enregistrer même lorsqu'un fonctionnaire les invite par écrit à faire du lobbyisme. À l'heure actuelle, l'article 4.2 de la Loi les dispense de cette exigence. [Suzette Montreuil, 14:15:45]
Le Comité na rien entendu pouvant justifier la « brèche » que semble créer lalinéa 4(2)c), lequel permet à un lobbyiste de ne pas sinscrire quand cest le titulaire de charge publique qui a pris linitiative du premier contact. En conséquence, en labsence de raison valable connue justifiant son maintien :
Recommandation 7 :
Le Comité recommande que lalinéa 4(2)c) de la Loi soit abrogé de manière à forcer les lobbyistes à sinscrire même lorsque cest le titulaire de charge publique qui a pris linitiative du contact.
Selon un témoin, il serait possible daméliorer lapplication de la Loi en incluant une disposition générale visant à empêcher les gens de profiter des échappatoires. Comme lexplique John Chenier :
Les règles du lobbyisme et de léthique devraient englober une disposition générale destinée à empêcher les gens de profiter des échappatoires. Cela cadrerait avec la disposition du Code de déontologie des lobbyistes selon lequel ces derniers doivent respecter non seulement la lettre, mais aussi lesprit du Code des lobbyistes. Cela serait conforme également à des dispositions analogues de la Loi de limpôt sur le revenu. [John Chenier, 14:15:50]
Le Comité convient quon peut respecter la lettre de la Loi, sans vraiment en respecter lesprit. Par exemple, une entreprise de lobbyistes-conseils ou une entreprise employant divers lobbyistes pourrait contourner lenregistrement en répartissant stratégiquement les activités de lobbying en tant que tel (la communication avec les titulaires de charge publique) entre plusieurs lobbyistes afin quaucun dentre eux natteigne le seuil de 20 %. Une disposition anti-échappatoire permettrait à un tribunal de déterminer si la répartition du travail était fondée sur de véritables motifs commerciaux ou simplement pour contourner la Loi. Dans ce dernier cas, le tribunal pourrait imposer lenregistrement.
Par exemple, une entreprise de lobbyistes-conseils ou une entreprise employant divers lobbyistes pourrait contourner lenregistrement en répartissant stratégiquement les activités de lobbying en tant que tel (la communication avec les titulaires de charge publique) entre plusieurs lobbyistes afin quaucun dentre eux natteigne le seuil de 20 p. 100. Une disposition anti-échappatoire permettrait à un tribunal de déterminer si la répartition du travail était fondée sur de véritables motifs commerciaux ou simplement pour contourner la Loi. Dans ce dernier cas, le tribunal pourrait imposer lenregistrement.
Le but ultime de la Loi sur lenregistrement des lobbyistes est de garantir louverture et lintégrité des relations entre le gouvernement et les lobbyistes du secteur privé. Il faut un maximum de bonne foi de la part des inscrits pour conserver la confiance du public en lintégrité du système. Selon les témoignages entendus, le milieu du lobbying, de façon générale, fait preuve dune grande rigueur dans lapplication de la Loi et a même tendance à pécher par excès de prudence en matière denregistrement même quand lactivité, selon une interprétation stricte de la Loi, nest pas tenue dêtre enregistrée.
Le Comité est bien conscient que le Code de déontologie des lobbyistes exige que ces derniers se conforment entièrement non seulement à la lettre mais aussi à lesprit du Code des lobbyistes, ainsi quaux lois pertinentes. De plus, les témoignages permettent de conclure que les lobbyistes, dans une très large mesure, se conforment de bonne foi tant aux conditions en matière denregistrement quau Code de déontologie des lobbyistes. Néanmoins, le Comité estime que la Loi sur lenregistrement des lobbyistes exige davantage quune simple observance de la lettre de la Loi. La Loi et le Code des lobbyistes, réunis, exigent un degré suprême de bonne foi de la part de ceux qui y sont assujettis. Pour ces raisons :
Recommandation 8 :
Le Comité estime que la Loi sur lenregistrement des lobbyistes revêt une grande importance pour lintérêt public et que, de ce fait, elle exige des inscrits une extrême bonne foi au niveau du respect de son esprit, même lorsque cela exige davantage que le simple respect de la lettre de la Loi. Le Comité recommande dinsister sur ce principe fondamental en ajoutant à la Loi une disposition générale anti-échappatoire.
5. Mise à jour des déclarations
Nous constatons que parfois, les gens négligent par inadvertance dannuler leurs enregistrements. Nous pourrions le faire par voie électronique, tous les six mois ou une fois par an. Cest une chose à envisager. [Howard Wilson, 5:16:30]
[ ] cest une bonne idée que lon propose aux lobbyistes de revoir leur enregistrement [ ] car autrement certains négligeront de le faire. [Scott Proudfoot, 15:10:40]
À lheure actuelle, les lobbyistes-conseils sont tenus de senregistrer dans les dix jours après le début dune activité enregistrable et doivent résilier leur inscription dans les 30 jours qui suivent la fin de lengagement. La condition des 30 jours est prévue au paragraphe 5(4) de la Loi et sapplique uniquement aux lobbyistes-conseils, présumément parce quils sont plus susceptibles de représenter des clients dans le cadre de projets particuliers dune durée limitée. Les autres lobbyistes, quils travaillent pour une organisation ou une entreprise, ne sont pas tenus de résilier leur inscription au bout de 30 jours, bien quaucune raison politique manifeste nexplique labsence de cette exigence. Les engagements de ce deuxième groupe de lobbyistes sont peut-être plus susceptibles davoir une durée indéterminée, mais ce nest pas toujours vrai. En conséquence :
Recommandation 9 :
Par souci de simplicité et duniformité, le Comité recommande que tous les lobbyistes soient assujettis aux mêmes obligations de résiliation.
Malgré la règle des 30 jours, la résiliation ne serait pas toujours exécutée en temps utile :
[ ] jai remarqué en parcourant le registre, comme je le fais de temps en temps, que certaines personnes que nous avions embauchées plusieurs années auparavant continuaient à inclure Bell Canada sur la liste de leurs clients même sil y avait déjà un certain temps que la relation avait pris fin. [Linda Gervais, 15:09:15]
Mais pourquoi cela se produit-il? Un témoin explique :
[ ] nous essayons de nous désenregistrer aussi rapidement que possible, mais le fait est que, dans la bousculade, parfois on oublie. Il arrive aussi quun client ait une foison dactivités, puis disparaisse pendant quelque temps et revienne ensuite et, administrativement, il est beaucoup plus simple de le garder simplement sur le registre. Cest lune des raisons pour lesquelles cela arrive. [Tony Stikeman, 12:10:00]
Les témoins conviennent dans lensemble quil est difficile de respecter le court délai de 30 jours accordé pour la mise à jour de linformation contenue dans le registre de telle sorte que cet aspect est parfois négligé. La situation nest toutefois pas perçue du tout comme étant une lacune de la Loi; elle est plutôt considérée comme une simple question administrative. Les témoins ont convenu que la meilleure façon de régler la question serait que le directeur de lenregistrement envoie aux inscrits un rappel pour quils mettent à jour linformation dans le registre. Selon le directeur, cette solution est réalisable et donnerait sans doute les résultats voulus. En conséquence :
Recommandation 10 :
Le Comité recommande que le directeur de lenregistrement des lobbyistes envoie par courriel à tous les inscrits un préavis dau moins 30 jours pour leur rappeler de mettre à jour linformation qui les concerne en temps voulu.
Toutefois, cela ne répond toujours pas à la question de savoir à quelle fréquence faudrait-il mettre à jour les déclarations? À lheure actuelle, les lobbyistes salariés doivent mettre à jour leur enregistrement une fois lan alors que les lobbyistes pour le compte dune organisation font une mise à jour tous les six mois. Un témoin y voit « un fardeau administratif inutile » :
Tellement peu de choses changent en lespace de six mois que cette transparence additionnelle napporte pas grand-chose de plus à lintérêt public. Par conséquent, notre recommandation est que les trois types de lobbyistes aient à mettre à jour leur inscription une fois par an. [Tony Stikeman, 12:09:15]
Cette suggestion a été accueillie très favorablement par les témoins, mais un membre a exprimé linquiétude du Comité à cet égard : si lon exige une mise à jour annuelle des enregistrements, un lobbyiste pourra, en toute bonne foi, rester sur un registre jusquà un an, et donner la fausse impression quil représente un client encore longtemps après la fin dun engagement, alors quil représente peut-être un client ayant des intérêts tout à fait contraires. Voici la réaction de John Scott :
[ ] jimagine que quiconque vous appelle indiquera pour quelle raison il veut vous rencontrer, afin de vous faciliter les choses, au lieu que vous ayez à consulter le registre. [John Scott, 12:09:55]
Le Comité admet quun lobbyiste qui pressent un député sera susceptible de nommer son client (en fait, le lobbyiste est tenu de le faire en vertu du Code de déontologie des lobbyistes), mais là nest pas vraiment la question : les députés ne sinquiètent pas tant de savoir qui un lobbyiste représente couramment, mais bien qui le lobbyiste a cessé de représenter. Or il est très peu probable quil révèle ce genre dinformation quand il fait des démarches auprès dun député ou dun autre titulaire de charge publique. Il risque dy avoir confusion si le titulaire de charge publique, tenant à être mieux informé, consulte le registre pour en savoir davantage sur le lobbyiste et ses clients. Il serait en fait très raisonnable de croire que le lobbyiste représente les clients figurant dans le registre; en fait cest précisément le cas.
Il est vrai que les retards dans la résiliation peuvent entraîner de la confusion, mais il nest pas évident que cela nuise à lintérêt public. On peut même dire que le titulaire de charge publique pourrait trouver utile davoir une liste des clients que le lobbyiste a représentés au cours de lannée précédente, ainsi que des causes quil a défendues.
Il existe en outre deux moyens relativement simples déclaircir la confusion pouvant découler de lidentité des clients figurant toujours sur le registre après la fin dun engagement ou de la relation avec le client : le premier consiste à laisser tout simplement le titulaire de charge publique demander au lobbyiste sil représente encore tous les clients figurant dans le registre. La deuxième option, plus sûre encore, consiste à afficher sur le site Web du registre une mise en garde judicieusement rédigée indiquant que certaines listes de clients sont peut-être désuètes et invitant par conséquent le particulier à demander au lobbyiste qui il représente ou ne représente plus.
À la fin des audiences du Comité, lInstitut de relations gouvernementales du Canada (IRGC) a soumis au greffier du Comité un mémoire supplémentaire suggérant un autre moyen dassurer lapplication de la résiliation dans un délai de 30 jours prévu au paragraphe 5(4) :
Il serait possible de supprimer dans la Loi lactuelle exigence voulant que les lobbyistes-conseils se désenregistrent dans les 30 jours après la fin dun engagement et de linscrire comme ligne directrice ou « meilleure pratique » dans le Code de déontologie des lobbyistes découlant de la Loi.
Ce changement tient compte des méthodes de travail des lobbyistes-conseils qui nouent des relations avec un client, y mettent fin et les renouent. En supprimant lexigence stricte des 30 jours, les lobbyistes auraient un peu plus de temps pour déterminer avec certitude si lactivité a effectivement pris fin. Le IRGC souligne que le Code de déontologie des lobbyistes exige que ces derniers divulguent lidentité de la personne ou de lorganisation au nom de laquelle ils font une démarche, ainsi que les raisons de la démarche. « En dautres mots », conclut le IRGC, « les parlementaires et les hauts fonctionnaires ne perdraient au change aucun renseignement sur la nature des activités des lobbyistes ».
Recommandation 11 :
Pour que linformation figurant dans le registre des lobbyistes soit à jour, le Comité recommande que tous les lobbyistes soient tenus de mettre leur inscription à jour tous les six mois; par ailleurs, il conviendrait de retirer de la Loi le délai de résiliation de 30 jours actuellement prévu au paragraphe 5(4) et de linscrire plutôt dans le Code de déontologie des lobbyistes afin quil cesse de faire lobjet des sanctions prévues par la Loi pour omission de résilier leur inscription dans le délai de 30 jours actuellement prescrit.
Le Comité est conscient, toutefois, que cela risque probablement de créer des situations où des inscriptions continueront de figurer au registre des lobbyistes pendant des périodes pouvant aller jusquà six mois. En conséquence :
Recommandation 12 :
Le Comité recommande également que le directeur de lenregistrement rédige une mise en garde qui figurera bien en évidence sur le site Web du registre des lobbyistes, à leffet que, les lobbyistes étant tenus de mettre à jour leurs inscriptions tous les six mois, certaines relations avec les clients ne sont peut-être plus en vigueur; par conséquent, chacun sera encouragé à vérifier auprès du lobbyiste si sa liste de clients courants est valable.
Recommandation 13 :
Pour plus de certitude, le Comité estime que seule la période de 30 jours se rapportant strictement au délai de résiliation devrait être supprimée de la Loi. Étant donné limportance de la tenue à jour des renseignements concernant les clients, le Comité estime que les lobbyistes doivent continuer dêtre tenus de communiquer dans un délai de 30 jours tout changement aux déclarations existantes comme lexige actuellement la Loi.
La Loi prévoit deux sanctions : en vertu du paragraphe 14(1), quiconque contrevient à une disposition de la Loi est susceptible dencourir, sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, une amende maximale de 25 000 $. Cette disposition sapplique même si le défaut de se conformer est le résultat dune simple inadvertance. Le paragraphe 14(2) concerne quiconque donne « sciemment » des renseignements faux ou trompeurs. En vertu de ce dernier paragraphe, lÉtat peut agir par procédure sommaire (sous réserve dune limite de deux ans) ou par mise en accusation (auquel cas aucune limite ne sapplique). La poursuite par procédure sommaire peut donner lieu à une période maximale demprisonnement de six mois et une amende maximale de 25 000 $. Une condamnation par mise en accusation peut donner lieu à un emprisonnement maximal de deux ans et à une amende maximale de 100 000 $.
Certains témoins ont souligné avec inquiétude le fait que les sanctions prévues à larticle 14 sappliquent tout aussi bien au défaut denregistrement quau défaut de résiliation :
Notre doléance concrète à ce sujet est que la sanction encourue pour omission de désenregistrement est la même que pour lomission denregistrement ou une déclaration trompeuse. Or, le défaut de désenregistrement ne cause aucun préjudice à lintérêt public [John Scott, 12: 09:20]
Pour les raisons indiquées plus haut, le Comité convient en principe que lomission de résiliation en temps utile na pas des conséquences aussi graves que le défaut denregistrement. Cependant, il nest pas sûr que larticle 14 doive nécessairement être modifié. En effet, cette disposition prévoit des sanctions maximales et non minimales. En outre, le défaut de se conformer à la Loi nentraîne pas automatiquement des accusations : lÉtat peut décider de ne pas poursuivre, selon les circonstances. Même si lÉtat obtient une condamnation, le tribunal jouit dun grand pouvoir discrétionnaire dans la détermination de la peine qui simpose dans les limites prescrites par larticle 14, compte tenu de toutes les circonstances de laffaire. Si, par exemple, lomission est le résultat dune inadvertance, un simple appel téléphonique ou un courrier électronique du directeur de lenregistrement suffira sans doute, sans quil soit nécessaire davoir recours aux autorités chargées de lapplication de la Loi ou à lappareil judiciaire. Si des accusations sont portées, lÉtat peut demander ou le tribunal peut imposer une sanction très légère, correspondant à la nature de linfraction.
La gravité dune infraction donnée nest pas quelque chose qui peut se déterminer dans labstrait; il faut plutôt procéder au cas par cas, tâche dont les tribunaux canadiens sacquittent parfaitement. Le fait de prescrire des sanctions différentes selon les infractions qui, dans la pratique, peuvent être très semblables, risque davantage dexacerber plutôt que de mitiger lincertitude entourant lapplication des dispositions touchant les sanctions. Il est très possible que toute tentative de définir de façon plus stricte les sanctions risque de « lier les mains » des procureurs et de lappareil judiciaire. Pour toutes ces raisons :
Recommandation 14 :
Le Comité considère que le régime de sanctions actuellement prévu dans la Loi est approprié et il ne recommande aucune modification à ce sujet.