INST Rapport du Comité
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INTRODUCTION
Le présent rapport donne les constatations détaillées de lexamen, après quatre ans, de la Loi sur lenregistrement des lobbyistes (ci-après appelée la LEL ou la Loi) effectué par le Comité permanent de lindustrie, des sciences et de la technologie de la Chambre des communes.
La LEL établit les obligations légales concernant lenregistrement des lobbyistes. Elle prescrit également les peines ainsi que les modalités régissant les enquêtes et les poursuites en cas dinfraction. Elle prévoit en outre la nomination dun directeur de lenregistrement des lobbyistes pour administrer le système ainsi que dun représentant pour faire enquête lorsquil y a des motifs de croire que quelquun a contrevenu au Code de déontologie des lobbyistes (ci-après le Code des lobbyistes). Ce représentant est le conseiller en éthique. Son rôle à ce titre est distinct de celui quil assume en tant que conseiller en éthique relativement à lapplication du Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat
(ci-après appelé le Code régissant les conflits dintérêts) et les présumées infractions. Le rôle du conseiller en éthique aux termes de la LEL sinscrit parfaitement dans le cadre de létude, et le Comité a entendu un nombre considérable de témoignages et de recommandations sur des questions liées à ce rôle : le processus de nomination du conseiller en éthique et les solutions de rechange ainsi que la création dun code de conflit dintérêts pour les députés. Conscient que certaines questions débattues ne relevaient pas de la LEL, le Comité na pas repris dans ses recommandations les points soulevés durant ces discussions.2. Évaluation des recommandations
Lors de lévaluation des propositions mises de lavant par les témoins, le Comité sest dabord posé la question de savoir si elles relevaient effectivement de la LEL. Des questions comme la période de restriction daprès-mandat, durant laquelle il est interdit à certains titulaires de charge publique de faire du lobbying, dépassaient la portée de notre étude puisquelles sont traitées dans le Code régissant les conflits dintérêts. Cest pour cette même raison que nulle part dans le présent rapport nest-il question de créer un code de conflit dintérêts pour les parlementaires, ce qui ne signifie pas pour autant que ce ne serait pas souhaitable, mais le sujet déborde clairement le cadre de létude.
Quà cela ne tienne, le Comité a entendu des témoignages précieux au sujet du fonctionnement du système actuel, et plusieurs recommandations lui ont été faites quant aux améliorations possibles. Mais selon quels principes ces recommandations doivent-elles être évaluées? En énonçant clairement certains principes dans le préambule de la LEL, le législateur a reconnu limportance de la liberté daccès aux institutions de lÉtat dans lintérêt public et la légitimité des activités de lobbying auprès des titulaires de charge publique. En vertu de ces principes, les titulaires de charge publique et la population doivent avoir la possibilité de savoir qui cherche à exercer une influence auprès de ces institutions sans quil soit fait obstacle à la liberté daccès à ces mêmes institutions.
Le Comité a donc tenté dévaluer les recommandations en essayant de respecter léquilibre qui doit exister entre les quatre grands objectifs de la Loi. Cest dans cette optique quil a étudié attentivement les demandes en faveur dune plus grande divulgation (par exemple, la divulgation des honoraires ou des sommes dépensées dans le cadre de campagnes de lobbying) en gardant à lesprit la question importante de savoir si une plus grande divulgation assurerait dans les faits une plus grande transparence ou, au contraire, entraînerait simplement une augmentation des coûts dadministration et dobservation sans offrir les avantages correspondants.
Aux fins de la Loi, les lobbyistes sont définis comme étant des personnes qui, moyennant rémunération, communiquent avec des titulaires de charge publique fédérale afin de tenter de les influencer. La Loi les oblige à senregistrer et à divulguer certains renseignements. Ces renseignements sont rendus publics au moyen dun registre informatisé. La Loi prévoit trois types de lobbyistes :
le lobbyiste-conseil, soit la personne qui fait du lobbying au nom dun client;
le lobbyiste salarié, soit un employé dune personne morale, dont une partie importante des fonctions (20 p. 100) est consacrée au lobbying au nom de lemployeur;
le lobbyiste pour le compte dune organisation, soit le premier dirigeant dune organisation à but non lucratif si au moins un employé fait du lobbying et si le total des fonctions exercées par tous les employés représente une partie importante (20 p. 100) de celles dun seul employé.
La Loi oblige les lobbyistes à fournir certains renseignements dans une déclaration et à aviser le directeur de tout changement des renseignements contenus dans la déclaration, notamment la fin de leurs activités de lobbying. Les renseignements à fournir devant suivre la forme réglementaire, les formulaires et les règles constituent une partie intégrante de ladministration de la Loi. Lutilisation de listes de contrôle et dénoncés généraux facilite la collecte des renseignements.
La Loi nenglobe pas tous les lobbyistes ou toutes les activités de lobbying, car seules les personnes qui font du lobbying contre rémunération doivent senregistrer. Elle sapplique uniquement aux personnes qui tentent directement dinfluencer les décisions du gouvernement. Les lobbyistes sont donc tenus de senregistrer seulement sils ont eu une forme de contact ou de communication direct avec un titulaire de charge publique. La Loi nentend divulguer que les démarches en vue dexercer une influence, non pas réglementer les lobbyistes ou la façon dont le lobbying est exercé.
Outre la Loi, il existe un Code de déontologie des lobbyistes auquel doivent se conformer tous les lobbyistes qui communiquent avec des titulaires de charge publique fédérale. Le Code des lobbyistes est la contrepartie des obligations qui incombent aux titulaires de charge publique fédérale dans leurs interactions avec la population et les lobbyistes. Le Canada a été le premier État à assortir ses règles de divulgation dun code de déontologie. Lobligation de se conformer au Code incombe au lobbyiste-conseil, au lobbyiste salarié et au premier dirigeant de lorganisation qui exerce les activités de lobbying.
Le Code des lobbyistes débute par un préambule énonçant sa raison dêtre et le contexte. Viennent ensuite une série de principes, qui sont à leur tour suivis de règles précises. Les principes établissent le cadre permettant datteindre les buts et objectifs, mais non les normes précises. Le Code des lobbyistes énonce de façon détaillée la procédure à suivre dans certaines situations.
Le conseiller en éthique est chargé denquêter sur les infractions au Code des lobbyistes. Il est habilité à intervenir en cas de présumée infraction aux règles. Sil a des motifs raisonnables de croire que le Code des lobbyistes a été enfreint, il doit faire enquête et produire un rapport, qui est déposé au Parlement. Toutefois, la Loi ne prévoit aucune sanction et ne précise pas non plus la suite que doit donner le Parlement au rapport faisant état dune infraction.
Un directeur, désigné par le registraire général du Canada (soit le ministre de l'Industrie), est chargé d'appliquer les dispositions de la Loi relatives à la divulgation des renseignements et de tenir un registre public. Le directeur est à la tête de la Direction de l'enregistrement des lobbyistes. En vertu de la Loi, il nest pas habilité à faire enquête; les questions nécessitant une enquête sont confiées à la GRC. Le personnel de la Direction vérifie si tous les formulaires ont été bien remplis et si les renseignements sont clairs. Sil y a des contradictions ou des omissions évidentes, il demande aux lobbyistes dapporter les corrections ou de fournir des précisions. Le directeur peut vérifier les renseignements et demander des éclaircissements aux lobbyistes. La Loi lautorise également à publier des bulletins dinterprétation et à fournir des avis afin déclaircir certains points concernant les modalités denregistrement. Elle lhabilite à imposer des peines à quiconque commet une infraction ou fournit des renseignements faux ou trompeurs. Les poursuites par voie de procédure sommaire doivent être engagées tout au plus deux ans après la présumée infraction. Les infractions graves donnent lieu à des poursuites par voie de mise en accusation, pour lesquelles il nexiste pas de prescription.
Afin de faciliter lenregistrement des lobbyistes et de permettre à la population davoir largement accès aux renseignements les concernant, lenregistrement électronique et la consultation des données peuvent se faire sans frais sur le site Internet dIndustrie Canada.
Le Comité a tenu ses audiences entre mars et mai 2001. Beaucoup de points soulevés durant les discussions portaient sur de nombreux aspects du processus de développement des politiques de lÉtat. Le Comité a entendu les témoins sans idées préconçues. Par ailleurs, plusieurs lui avaient été proposés avant les audiences :
La directive actuelle, qui est quantitative puisqu'elle exige l'enregistrement lorsque les activités de lobbying représentent au moins 20 p. 100 des fonctions d'un employé, devrait-elle aussi avoir un sens qualitatif; en d'autres termes, devrait-on aussi exiger l'enregistrement lorsque le lobbying peut avoir une incidence ou des répercussions importantes sur l'atteinte des buts et objectifs de l'entreprise?
Confidentialité et conflit dintérêts : une entreprise peut-elle conseiller un ministère si elle représente également un client du secteur privé ayant des intérêts dans le même ministère?
Est-il souhaitable dappliquer aux lobbyistes salariés les règles applicables aux lobbyistes pour le compte dune organisation? La Loi fait une distinction entre les « personnes morales » et les « organisations », soit les associations, chambres de commerce, associations syndicales, sociétés philanthropiques, coalitions, etc. Dans les deux cas, les exigences denregistrement sont substantiellement différentes : lélément déclencheur dans le cas des lobbyistes salariés ou des lobbyistes pour le compte dune organisation est le même, soit une « partie importante » des fonctions (20 p. 100). Les lobbyistes salariés doivent senregistrer personnellement sils consacrent au moins 20 p. 100 de leur temps à des activités de lobbying. Une personne morale peut donc être tenue denregistrer plusieurs employés ou aucun (p. ex. si aucun employé ne consacre plus de 20 p. 100 de son temps à des activités de lobbying). Par ailleurs, lenregistrement des lobbyistes pour le compte dune organisation nest obligatoire que si le total des fonctions exercées par tous les employés représente une partie importante (20 p. 100) de celles dun seul employé. Si cest le cas, senclenchent à ce moment-là une série dobligations pour lorganisation car la déclaration doit résumer ses principaux objectifs et contenir la liste de tous les employés exerçant des activités de lobbying, peu importe le temps quils y consacrent. Le Comité doit examiner la question de savoir sil est souhaitable dappliquer aux lobbyistes salariés les obligations applicables aux lobbyistes pour le compte dune organisation.
Létude a également porté sur des questions touchant les lobbyistes-conseils. Actuellement, la LEL exige quun lobbyiste-conseil informe le directeur dans les 30 jours de tout changement de sa déclaration, y compris de la fin dune activité de lobbying. Ce point est parfois oublié. Le ministre a demandé au Comité détudier sil était souhaitable de modifier la Loi en ajoutant une disposition intimant les lobbyistes-conseils à confirmer une fois lan (ou tous les six mois) leurs activités de lobbying pour sassurer que les renseignements consignés au registre demeurent à jour.
Une autre question sur laquelle le Comité a été invité à se pencher concerne les dispositions dexécution, plus particulièrement si la disposition exigeant que les poursuites par voie de procédure sommaire soient engagées tout au plus deux ans après une présumée infraction est suffisante. Le ministre, dans sa lettre au Comité, a indiqué quil navait aucune raison de croire que cette période posait des difficultés, mais quil serait opportun de profiter de létude entreprise par le Comité pour examiner la question ainsi que dautres aspects de lapplication de la Loi.
Le Comité remercie chaleureusement les nombreux témoins qui ont contribué à létude.