FINA Rapport du Comité

La perception de frais d’utilisation sur les services publics n’a rien de bien nouveau. En 1965-1966, on a estimé, selon une mesure, que les frais d’utilisation représentaient 1,6 % des recettes du gouvernement fédéral. Depuis, l’importance globale de ces frais n’a guère varié : en 1998-1999, ils représentaient, selon une définition plus large, 2,4 % des recettes du gouvernement, qui ont, par ailleurs, beaucoup augmenté.

Les frais d’utilisation ne représentent qu’une très modeste portion du budget fédéral. Toutefois, depuis l’établissement du recouvrement des coûts, ils ont affiché une hausse remarquable sur la base des programmes. En 1998-1999, 391 programmes répartis dans 47 ministères et organismes gouvernementaux s’assortissaient de frais d’utilisation, ce qui a rapporté 3,7 milliards de dollars, chiffre légèrement supérieur aux 3,5 milliards de dollars obtenus en 1994-1995. On englobe dans ces frais d’utilisation toutes sortes de droits : des frais d’admission dans des parcs administrés par le gouvernement fédéral aux loyers exigés pour les terres de la Couronne, en passant par les frais obligatoires pour l’octroi de licences et la délivrance de passeports.

A. Justification économique des frais d’utilisation

Même si les frais d’utilisation sont souvent perçus, et parfois à bon escient, comme une forme d’imposition, ils peuvent constituer de précieux outils pour les ministères fournissant les services et pour les utilisateurs eux-mêmes, et ce pour plusieurs raisons. Selon le professeur Richard Bird et le professeur de l’Université de Toronto Thomas Tsiopoulos, « lorsque possible et souhaitable, des frais doivent être imposés pour les services publics, ces derniers ne devant pas être gratuits ».

Pour reprendre les propos de M. Bird : « Tout débat portant sur la politique d’imposition de frais d’utilisation par le gouvernement doit partir du principe qu’un service fourni par un organisme public pour lequel il y a un bénéficiaire direct facilement

identifiable — que ce soit un groupe ou un particulier — doit être payé par le bénéficiaire, sauf si l’on peut avancer de solides arguments en faveur d’une subvention du service en question par le secteur public. » Selon M. Bird, « c’est aux partisans de la subvention, autrement dit de l’utilisation des deniers publics pour un service dont ils bénéficient personnellement, d'apporter une justification. »

Les frais d’utilisation, s’ils sont bien conçus, peuvent faire office d'indicateurs de prix et, à ce titre, aller dans le sens de l’efficience et de l’équité. Des programmes efficients permettent d’utiliser de façon optimale des ressources qui sont rares. En tarifant un service ou un bien fourni par l’État, les fonctionnaires peuvent établir la quantité de ce bien ou de ce service qui est nécessaire. Comme l’a fait remarquer le vérificateur général dans son rapport d’avril 2000 : « Nous avons constaté qu’une meilleure information sur les coûts est habituellement disponible lorsqu’un service comporte des frais d’utilisation ou un recouvrement des coûts » (demander à un utilisateur de défrayer le coût d’un service). Le vérificateur ajoute même : « Sans une bonne information sur les coûts, les gestionnaires des gammes de service ne disposent pas de l’information dont ils ont besoin pour fournir la qualité la plus élevée de service au coût le plus bas possible; cela nous préoccupe. »

Lorsqu’ils ont accès gratuitement à un service public, les consommateurs ont, pour leur part, tendance à y recourir davantage qu’il ne le faudrait idéalement du point de vue de la société. En réalité, un service fourni gratuitement a un coût de production, et les ressources consacrées à cette production auraient pu être utilisées pour fournir quelque chose qui rapporte : autres services, réduction de la dette ou du déficit, ou allégement fiscal. Cette surconsommation peut également donner aux pouvoirs publics le signal, faux, qu’ils doivent fournir encore plus de ce service déjà surconsommé.

En théorie, si le service en question s’assortit d’un prix explicite, qui est idéalement égal à son coût marginal — le coût d’une unité supplémentaire produite —, les consommateurs l’exigeront en quantité optimale du point de vue de la société. Cette indication du niveau adéquat de la demande encourage à la fois une réduction des coûts et une efficience accrue de la prestation.

Comme l’a fait remarquer M. Bird « Il ne s’agit pas de revenu; il faut veiller à ce que les pouvoirs publics rendent des comptes relativement à l’utilisation qu’ils font des ressources et à ce que les utilisateurs directs paient pour le service un montant équivalent à son coût de production. Ainsi, en principe, les utilisateurs de services publics devraient être gagnants si les frais d’utilisation sont bien conçus et qu’ils obtiennent un bon rapport qualité-prix, et la société en général gagnera également à une meilleure utilisation des ressources que les citoyens ont transférées à l’État. »

Et M. Bird a ajouté que cela ne se produira « que si les recettes que procurent les frais d’utilisation se rattachent formellement, par le processus budgétaire, aux dépenses

pertinentes. » Mais cela n’est pas tout. Les autres recettes ne peuvent être liées négativement à ces frais d’utilisation.

Pour ce qui est des considérations d’équité, il faut noter que, lorsque des citoyens nantis utilisent un service public gratuit, l’ensemble de la société, et donc aussi les plus démunis, subventionne en quelque sorte les premiers. Exiger des frais en contrepartie de l’utilisation de certains services (droit d’amarrage, par exemple) est une mesure que l’on peut considérer comme progressiste.

B. Quand les frais d’utilisation se justifient-ils?

Le clivage entre biens et services publics et biens et services privés est au cœur du débat sur les frais d’utilisation. En gros, les services « privés » et non les services « publics » devraient être assujettis à des frais d’utilisation. Qui plus est, la plupart des économistes estiment que tout bien ou service pouvant être tarifé comme un bien vendu sur le marché privé devrait probablement être fourni par le secteur privé.

Pour établir si un bien ou un service est privé ou public, les économistes tiennent compte de plusieurs caractéristiques. Si la consommation d’un bien ou d’un service par un consommateur supplémentaire n’a aucun effet sur la consommation de ce bien ou service par d’autres (notion de rivalité), il est alors considéré comme un bien ou un service public. De même, s’il est difficile d’empêcher les personnes qui ne payent pas pour ce bien ou service d’en profiter (exclusivité), il s’agit alors d’un bien ou d’un service public. Autrement, c’est un bien ou un service privé.

L’exemple classique du service visant le bien public, selon cette acceptation, est la défense nationale. Toute la population en profite, même les personnes qui réussissent à échapper au fisc. Par contre, les avantages d’un service privé comme des leçons de parachutisme ne visent que le particulier qui les suit.

Le secteur privé est en règle générale dans l’impossibilité de fournir de manière efficiente des biens et des services ayant une incidence positive ou négative indirecte (externalités) ou visant des objectifs sociaux ou politiques particuliers. Dans ces cas, le gouvernement doit intervenir. M. Richard J. Neville (sous-contrôleur général, Secrétariat du Conseil du Trésor) a fait savoir au Comité que : « Plusieurs programmes gouvernementaux visent à protéger la population de risques émanant de secteurs particuliers de l’économie. Selon notre politique en matière de recouvrement des coûts, il devrait revenir au secteur concerné d’assumer une partie du coût du programme qui le touche. Selon cet argument, certains de ces coûts devraient entrer dans les coûts de production du secteur en question, car ils le concernent en propre. »

Il ne suffit toutefois pas d’établir l’identité du bénéficiaire direct d’un service public pour justifier de la perception de frais d’utilisation. Il faut déterminer qui bénéficie de la prestation du service. C’est là une tâche plus ardue du fait que la plupart des services publics assortis de frais d’utilisation servent à la fois des intérêts privés et le bien public. L’essai de nouveaux médicaments, par exemple, comporte un élément bien public, puisqu’il garantit qu’aucun médicament nocif n’est vendu au Canada, mais il présente aussi un avantage pour les compagnies pharmaceutiques, car il atteste de la qualité des médicaments vendus. Dans de tels cas, il est légitime que l’utilisateur paye un montant en contrepartie de l’avantage qu’il reçoit, le reste étant couvert par les recettes générales. La valeur d’un avantage privé conféré par un service public est l’avantage conféré en sus de celui qui pourrait découler d’autres moyens. Par exemple, si la vente d’un médicament est autorisée aux États-Unis, en Angleterre, au Japon, etc., à quoi servirait-il de l’approuver au Canada? Par contre, si le médicament est approuvé au Canada en premier, les entreprises privées y gagnent beaucoup.

Même lorsque l’on a décidé dans quelle mesure un service est public ou privé, il est difficile d’établir le montant des frais à payer. Selon la théorie économique, il vaut mieux demander un prix qui est égal au coût marginal, comme sur un marché parfaitement compétitif. Il est cependant difficile de calculer le coût marginal — le coût de production d’une unité supplémentaire d’un bien ou d’un service. Idéalement, le coût marginal comprend non seulement le coût financier direct de production, mais également le coût d’option. Par exemple, au moment d’établir les frais d’admission à un parc, il faut tenir compte du coût d’entretien de ce parc, mais aussi des revenus que l’on pourrait tirer si les terres étaient utilisées autrement.

Pour être efficients, les prix doivent également tenir compte des services complémentaires et des substituts existants. Enfin, il faut s’abstenir de mettre en place des frais d’utilisation si cela s’accompagne de coûts supérieurs aux avantages.

Des frais d’utilisation bien conçus doivent avoisiner le prix que le secteur privé demanderait pour le service en question; bien sûr, cela n’est pas toujours possible. Pour des raisons politiques et bureaucratiques, les frais d’utilisation dans le secteur public sont en outre difficiles à modifier. C’est pour cela, et parce qu’il n’y a aucune pression d’ordre concurrentiel qui s’exerce sur de nombreux programmes assortis de frais d’utilisation, qu’il est important d’établir ces frais avec le plus de transparence possible. Si l’on permet à la population canadienne et aux parties intéressées en particulier de participer à l’établissement des frais d’utilisation, on s’assure que ces derniers sont plus que de

simples sources de revenu. Ce faisant, les groupes touchés peuvent se rendre compte des avantages (prestation efficiente des services) des frais d’utilisation.

Il importe de noter que la poursuite de l’efficience en matière de frais d’utilisation repose sur l’hypothèse qu’il y a concurrence. Les prix ne peuvent jouer le rôle d’indicateur d’efficience que s’ils permettent la modification de la quantité demandée : un relèvement de prix devrait se traduire par un recul de la quantité demandée. Cependant, de nombreux services du gouvernement sont incontournables. Les compagnies pharmaceutiques qui refusent de payer les frais demandés pour faire approuver de nouveaux médicaments ne peuvent que décider de ne pas faire tester leurs médicaments au Canada et de ne pas les y vendre. Dans ce cas, le gouvernement est un fournisseur en situation de monopole.

Idéalement, lorsque la consommation de services publics est laissée au choix du consommateur, l’effort fait par le gouvernement pour maximiser les rendements en établissant un prix qui est égal au coût marginal du service maximisera également le bien-être général, car il y aura une utilisation efficiente des ressources. Toutefois, lorsque le gouvernement est en situation de monopole, le fait qu’il maximise ses rendements se soldera par des prix qui seront inférieurs au niveau optimal du point de vue social. Selon le M. Bird, « dans bien des cas, le consommateur n’a pas le choix : il doit utiliser le service assuré par le gouvernement. Et, de plus, ce service étant assuré bien souvent par un gouvernement en situation de monopole, les frais d’utilisation deviennent un impôt. »

Cela ne signifie pas qu’il ne faudrait jamais appliquer de frais d’utilisation aux services obligatoires. Une fois encore, lorsque l’utilisateur obtient un avantage dont ne jouissent pas les autres consommateurs, idéalement il devrait payer pour cela.

Par ailleurs, il faut se demander qui bénéficie du service fourni. La population bénéficie, par exemple, du fait que les produits nocifs sont interdits de vente. On peut également envisager que les entreprises payent une partie de leur propre autoréglementation. M. Dann Michols (directeur général, Programme des produits thérapeutiques, Direction générale de la protection de la santé, Santé Canada) a déclaré : « À notre avis, le fait que le secteur qui réalise un profit sur la vente de ses produits doit payer pour certains des coûts de l’appareil que la société a mis en place pour s’assurer que ces produits sont sûrs, efficaces et de grande qualité n’a rien de paradoxal ».

M. Michols a laissé entendre que ce secteur bénéficie de la présence d’un organisme de réglementation efficace et hautement qualifié parce que ce dernier assure la qualité des produits. Une fois encore, la question du degré est épineuse. MM. Bird et Tsiopoulos sont d’un avis contraire : « Pour la plupart des services faisant l’objet d’une réglementation, il est loin d’être évident que les clients peuvent être considérés comme des bénéficiaires directs des services qu’ils consomment, lesquels sont soi-disant conçus pour atteindre un but public plus large ». En d’autres termes, ce sont les consommateurs et non les entreprises pharmaceutiques qui profitent de l’approbation des médicaments.

L’établissement de frais d’utilisation obligatoires répondant à des critères d’efficience est compliqué du fait que le secteur privé ne fournit souvent aucun bien correspondant qui pourrait servir de référence pour établir les frais. Étant donné que la consommation n’est pas élastique par rapport au prix, il est difficile d’établir un prix concurrentiel optimal. Idéalement, les frais d’utilisation obligatoires devraient être fonction du coût du service et donc représenter un recouvrement. (Une fois encore, il est généralement admis qu’il est difficile de départager l'intérêt privé du bien public.) Ainsi, ces prix doivent avoisiner ce que l’on demanderait dans un marché concurrentiel, ce qui réduit au minimum l’incidence des frais de service sur l’économie.

L’établissement de frais d’utilisation pour les services obligatoires doit être fait avec soin, en raison de l’absence d’indicateurs de prix. Il est crucial que les organes de réglementation soient attentifs à la situation des entreprises assujetties à la réglementation et devant payer des frais pour se maintenir en affaires. Comme l’a déclaré le M. Bird au Comité, les frais d’utilisation sont acceptables politiquement parlant « selon la mesure dans laquelle ils servent à financer les services qu’ils visent ».

Comme l’a appris le Comité, la politique de recouvrement des coûts et son application « comportent des conséquences majeures pour l’économie canadienne du point de vue de la productivité, de l’emploi, de l’innovation et de l’accès aux produits » (M. Jayson Myers, premier vice-président et économiste en chef de l’Alliance des manufacturiers et des exportateurs du Canada, coprésident de la Coalition des entreprises sur le recouvrement des coûts). Loin de représenter simplement « le coût d’une activité commerciale », les frais d’utilisation, comme les taxes et les impôts, s’assortissent de coûts de transaction pouvant être importants pour l’activité économique. Les frais d’utilisation ont une incidence sur la rentabilité et la compétitivité des entreprises, car ils augmentent les coûts de ces dernières.

Le Canada étant un petit marché, des frais prohibitifs en échange de l’approbation de nouveaux médicaments ou de pesticides écologiques, par exemple, peuvent

empêcher les Canadiens d’avoir accès à une technologie de pointe, s’ils découragent les entreprises étrangères de leur vendre ces technologies. Ils peuvent également, à l’échelle nationale, décourager l’esprit d’innovation des entreprises, ce qui entrave la création d’emplois.

Les petites et moyennes entreprises (PME), moteurs de l’économie canadienne, souffrent de façon disproportionnée de ces frais. Lorsqu’il faut payer 100 000 $ en licences, cela représente un fardeau beaucoup plus important pour une PME que pour une multinationale, sans parler des lourdeurs administratives qui y sont associées. Des frais d’utilisation bien conçus devraient tenir compte de la taille de l’entreprise qui doit les verser.

La Business Coalition on Cost Recovery (BCCR) a effectué l’une des rares études portant sur les effets des frais d’utilisation sur l’économie; selon cet organisme, il semblerait qu’en 1996-1997, les droits qu’ont versés les entreprises et qui se sont élevés à 1,67 milliard de dollars ont réduit la production de l’économie de 2,56 milliards de dollars, le PIB de 1,37 milliard de dollars et l’emploi de près de 23 000 postes. Si l’on y ajoute le manque à gagner fiscal résultant de la perte d’activité économique et des emplois non créés (et donc des cotisations à l’assurance-emploi non versées), cette somme de 1,67 milliard de dollars ne représente plus, en termes nets, que 270 millions de dollars d’argent frais.

Ce n’est pas parce que les frais d’utilisation, tout comme les taxes et les impôts, faussent l’activité économique qu’il faut les supprimer. Selon une étude d’Infometrica demandée par le Conseil du Trésor, les taxes équivalant aux frais d’utilisation actuellement appliqués ont un effet analogue à celui de ces derniers. Mais des taxes ayant une large assiette s’assortissent en général de coûts de transaction, de conformité et d’administration inférieurs à ceux des frais d’utilisation.

Pour évaluer le plein effet des frais d’utilisation, il faut également tenir compte de leurs bons côtés. Lorsqu’ils sont bien conçus, les programmes assortis de frais d’utilisation présentent des avantages largement supérieurs aux coûts de transaction, de conformité et d’administration. C’est ce qui transparaît clairement de la Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification : « Un régime de recouvrement des coûts n’est indiqué que lorsque les avantages qu’il procure au gouvernement l’emportent sur les coûts du démarrage et d’administration des frais ».

Il serait tout aussi bénéfique pour le Canada d’améliorer ses programmes d’application des frais d’utilisation que de disposer d’un régime de réglementation bien conçu en général. Comme un témoin l'a affirmé : « Quoique certains autres pays se caractérisent par un marché plus vaste que le nôtre, le Canada pourrait se distinguer comme centre mondial de la découverte s’il se donnait les moyens d’être un chef de file

mondial grâce à des procédures rapides et respectées partout d’homologation de la technologie. Adopter cette ligne de conduite pourrait attirer des investissements considérables en R-D tout en offrant aux producteurs canadiens l’avantage concurrentiel d’être les premiers à utiliser les technologies les plus avancées. » (M. Charles D. Milne, vice-président, Affaires gouvernementales, Institut pour la protection des cultures)

Le Comité a constaté qu’il est difficile de brosser un tableau complet du programme de recouvrement des coûts du gouvernement, car l’information sur les 391 programmes publics assortis de frais d’utilisation est répartie dans plus de 47 ministères et organismes gouvernementaux, et que la liste que tient le Conseil du Trésor n’est pas suffisamment précise pour ce qui est de la nature des frais, étant donné qu’elle regroupe les frais pour activités discrétionnaires et les frais obligatoires ainsi que les frais exigés des entreprises et ceux demandés des consommateurs. Ce type de ventilation des renseignements est absolument crucial si l’on veut qu’une réforme significative du Programme de recouvrement des coûts au Canada porte fruit.

Au niveau des ministères, la Politique stipule que tous les frais d’utilisation doivent faire l’objet d’une analyse de l’impact sur les entreprises : les frais qui sont trop lourds pour les entreprises doivent être révisés ou éliminés. Aucune analyse globale de l’effet total cumulatif de l'ensemble des frais d’utilisation appliqués n’a toutefois jamais été entreprise. Il est donc difficile, voire impossible, de savoir si les avantages de la politique en matière de frais d’utilisation l’emportent sur les inconvénients (la plupart des études étant concentrées sur les coûts de la réglementation). Il faudrait, comme le recommande l’Association des consommateurs du Canada, étudier les avantages et du recouvrement des coûts et de la réglementation : « Parce que le gouvernement impose une réglementation dans le but de protéger la santé de la population et l’environnement, il faut également tenir compte des résultats et non se limiter aux coûts ». (Mme Jennifer Hillard, vice-présidente, Questions et politiques, Association des consommateurs du Canada).

Les conclusions des analyses effectuées ne sont pas encourageantes. Selon l’article de MM. Bird et Tsiopoulos faisant suite à leur enquête de 1997, toutes les études sur les frais d’utilisation appliqués par tous les ordres de gouvernement « en arrivent à la même conclusion : la plupart des frais d’utilisation sont mal appliqués ». D’après cet article, la majorité des analystes s’entendent pour dire que « le gros des frais d’utilisation existants visent davantage à obtenir des fonds qu’à appliquer un principe économique ».

Les représentants du Conseil du Trésor ont fait savoir que la Politique en matière de recouvrement des coûts allait faire l’objet d’un examen autorisé. Celui-ci, qui devrait se terminer d’ici l’hiver prochain, comporterait des consultations avec des ministères et

organismes gouvernementaux, des secteurs économiques et d’autres groupes intéressés. En fait, il s’agit d'aller bien au-delà d’un simple examen des rouages de la Politique.

Recommandation 1 :

Le Comité craint que l’examen du recouvrement des coûts que le Conseil du Trésor est sur le point de mener ne sera pas d’une portée suffisante, même s’il porte sur d’importantes questions de réglementation. Il recommande donc qu’un comité parlementaire mène une étude à l’échelle du gouvernement sur la Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification pour qu’il soit possible d’en évaluer les avantages et les coûts. Cette étude pourrait servir de base à toute réforme de la politique.

Pour effectuer cette étude, comme toute étude sur les coûts et les avantages en général, il incombe d’en mesurer les effets qualitatifs, ce qui est difficile. Toute tentative dans ce sens sera toutefois préférable à la situation actuelle, caractérisée par un manque d’information relatif aux avantages.

Autre sujet connexe : la transparence de l’information sur les frais d’utilisation. Même si le Conseil du Trésor réunit des renseignements sur le sujet, le public n’y a pas facilement accès, que ce soit par ministère ou par programme.

Il faut actuellement communiquer avec 47 organismes distincts pour obtenir une information complète sur les frais d’utilisation, c’est-à-dire sur leur ampleur, leur structure, etc. Cela n’a aucun sens, surtout que le Conseil du Trésor, en tant qu’organisme gouvernemental central, a pour responsabilité de suivre l’application de la Politique. Qui plus est, il serait bon que les frais d’utilisation soient déclarés selon leur catégorie, tout comme les taxes.

En plus de répondre à des impératifs économiques, une bonne politique de recouvrement des coûts exige surveillance, financement et règlement des différends efficaces. Le Comité a pu voir que les témoins s’entendaient sur ces points, qu’ils représentent divers secteurs de l'économie, des organismes gouvernementaux ou le Bureau du vérificateur général ou qu'ils proviennent du milieu universitaire. Le Comité a trouvé ces idées utiles pour évaluer la politique en vigueur.

Dans son rapport de décembre 1997, le Bureau du vérificateur général a résumé ces points de la façon suivante : « Les ministères ont-ils réduit le plus possible leurs coûts avant de demander aux utilisateurs de payer? Les répercussions financières et socio-économiques des frais d’utilisation et leur incidence sur la concurrence, tant à court terme qu’à long terme, ont-elles été considérées? Existe-t-il des mécanismes de recours adéquats pour les parties intéressées? Et, ce qui est peut-être la question la plus importante pour les parlementaires, le Parlement possède-t-il l’information dont il a besoin pour surveiller cette tendance? »

La Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification a été adoptée en avril 1997. Elle prescrit expressément une coopération et des « consultations véritables et efficaces » entre les ministères et organismes d’une part et leurs « clients » d’autre part, ainsi que « d’autres parties concernées afin de s’assurer de ne pas porter atteinte à des objectifs stratégiques concurrents ». Le Conseil du Trésor est garant de la Politique, et il lui incombe de surveiller son application « au moyen de la rétroaction des clients, des vérifications internes et externes, de l’évaluation des programmes, d’études spéciales et de l’examen des plans d’activité annuels du ministère ».

Toutefois, c’est aux ministères et organismes qu’il incombe de concevoir et d’administrer des programmes de recouvrement des coûts conformes et de créer des dispositifs d’appel.

Plus précisément, les « ministères doivent effectuer des examens périodiques afin de s’assurer que les exigences à l’égard de la politique sur les frais d’utilisation sont respectées. Ces examens devraient tenter de déterminer si les frais devraient être augmentés ou diminués lorsque la structure des coûts change, lorsque la proportion des avantages pour le grand public et pour le secteur privé a changé, ou lorsque les niveaux de service ont été modifiés ». La Politique prévoit également que « [l]es ministères et les organismes gouvernementaux devraient être disposés à examiner toute répercussion imprévue lorsqu’un client le demande ». (Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification)

Le Président du Conseil du Trésor « servira de point de contact pour les clients qui estiment n’avoir pas eu droit à une audition équitable par les ministères et les organismes gouvernementaux dans le cadre du processus d’établissement des frais ». (Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification)

Cette décentralisation pose plusieurs problèmes. Premièrement, en vertu de la Politique, et comme l’ont confirmé les témoignages, c’est aux ministères qu’incombe au

premier chef la responsabilité d’une mise en œuvre équitable et compatible avec les règles du Conseil du Trésor. Il semble que ce dernier ne joue qu’un rôle passif au niveau des rouages. Par exemple, on suppose d’emblée que les frais d’utilisation imposés dans l’ensemble de l’administration publique ne dépassent jamais 100 % du coût des programmes. M. Neville a expliqué que cette conviction s’explique du fait que « c’est l’un des principes. […] Nous n’avons jusqu’ici eu aucune indication d’un déséquilibre excessif ».

Selon une affirmation de M. Milne, à laquelle d’autres témoins ont fait écho, l’interprétation et l’application des lignes directrices sur le recouvrement des coûts ne sont pas uniformes. « On a laissé aux ministères et organismes le soin de déterminer eux-mêmes la façon d’effectuer le recouvrement des coûts, d’où un éventail de marches à suivre dans l’ensemble de l’administration publique. »

S’il est vrai que cette décentralisation donne aux ministères le loisir d’adapter la Politique à leurs besoins particuliers, elle implique en revanche un manque d’uniformité possible dans l’application. De fait, des groupes d’entreprises ont déclaré au Comité que le traitement et l’analyse des études d’impact sur les entreprises variaient d’un programme à l’autre, sans parler de l’existence ou de l’absence d’un dispositif d’appel.

Ce qu’il faudrait, comme l’a dit M. Neil Maxwell (directeur principal, Opérations de vérification, Bureau du vérificateur général du Canada), c’est « que le processus de perception des frais d’utilisation soit moins morcelé, et qu’il soit régi par une stratégie ministérielle d'ensemble ». De l’avis du Comité, une politique de recouvrement des coûts bien conçue permettrait, dans une grande mesure, de résoudre ces problèmes.

2. Le bien public et les intérêts privés

La Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification est pratiquement muette sur la façon de départager le bien public des intérêts privés. M. Michols a déclaré au Comité que, faute de directives du Conseil du Trésor, la Direction générale de la protection de la santé avait dû « élaborer en grande partie sa propre théorie » là-dessus.

M. Milne a en outre souligné la confusion entourant la définition du bien public et de l’intérêt privé au sens de la Politique, d’où l’éternelle question de savoir si une industrie privée doit même payer pour obtenir des services obligatoires. « Ceux qui payent pour participer à une mission commerciale ou pour obtenir un passeport prennent une décision discrétionnaire, et ce sont eux qui en tirent un avantage. L’examen objectif d’un médicament ou d’un pesticide protège la société, que le demandeur en obtienne ou non l’homologation. On ne sait pas très bien si c’est le client ou la société qui paie. » C’est exactement l’argument de M. Bird.

Le vérificateur général a lui aussi insisté à ce sujet. « Il faudrait préciser la façon dont on définit le bien public par rapport au bien privé. Voilà où les députés du Comité pourraient jouer un rôle très utile. »

Recommandation 4 :

Il faudrait que l’organisme central soit plus précis au sujet de l’application de la Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification et singulièrement qu’il donne des directives plus rigoureuses sur la définition du bien public et des intérêts privés, afin que les programmes qui imposent des frais d’utilisation ne soient pas dessaisis des recettes fiscales générales, qui sont en fait l’investissement du public dans leurs activités.

Recommandation 5 :

Il faudrait que le Conseil du Trésor établisse des normes uniformes que tous les ministères et organismes appliqueraient et par rapport auxquelles ils devraient justifier tout écart.

3. Résolution des différends

Le président du Conseil du Trésor est le dernier échelon du processus d’appel. Toutefois, la responsabilité du processus lui-même est laissée en grande partie à l’initiative de chaque ministère. Le ministre et le ministère se trouvent ainsi placés en situation de conflit d’intérêts : en fait, le ministère est prié de trancher, alors que sa décision peut influer sur les recettes du portefeuille. De plus, comme l’a souligné M. Garth Whyte (premier vice-président, Affaires nationales, Fédération canadienne de l’entreprise indépendante) : « Dans tous les autres domaines où il existe un mécanisme de règlement des différends — l’ALENA, les barrières internes au commerce, etc. — c’est un organe neutre qui est prévu. À qui doit s’adresser le propriétaire de l’entreprise en cas de problème? Si une coalition de 20 associations commerciales différentes déclare qu’elle a un problème, et qu’elle s’adresse au Conseil du Trésor en disant : « voici quelques sujets dont nous aimerions discuter, qu’est-ce qu’il faut faire pour que cela soit réglé? »

Faute d’une autorité centrale, de nombreux mécanismes disparates sont apparus. Mme Szkotnicki, en tant que coprésidente de la BCCR, a signalé au Comité un certain nombre de divergences dans le processus d’appel. « Lorsque nous nous sommes adressés à l’Agence canadienne d’inspection des aliments à propos du programme chargé d’approuver les vaccins vétérinaires, nous nous sommes aperçus qu’en remontant la chaîne hiérarchique jusqu’aux hauts fonctionnaires et au ministre Vanclief, il était possible d’obtenir gain de cause. De fait, ils vont mettre au point des mesures pour rétablir le respect des normes ».

« Nous avons procédé de la même façon pour le programme des médicaments vétérinaires et, disons-le franchement, nous nous sommes butés à un mur. Nous revenons constamment à la charge, mais rien n’indique qu’une solution va être apportée

aux problèmes que connaît le programme des médicaments vétérinaires. Il n’existe pas de plan visant à améliorer la situation dans cet organisme, et c’est un organisme qui a beaucoup de problèmes. »

La qualité des divers processus d’appel est incertaine. M. Neville a dit au Comité : « Plus de 400 programmes, ou composantes de programmes, ont recours au recouvrement des coûts. Nous ne pouvons pas les surveiller individuellement pour voir s’ils comportent un mécanisme de règlement des différends. De temps à autre, nous déduisons l’absence d’un tel dispositif parce que les gens se servent de la solution de rechange, à savoir le recours au président du Conseil du Trésor en cas d’impasse ».

M. Myers résume le problème comme suit : « Le fait qu’il soit nécessaire de remonter la hiérarchie montre qu’il n’existe pas de processus de règlement des différends dans les programmes, alors que cela devait être prévu dès le départ ».

« Deuxièmement, d’après les discussions d’aujourd’hui, j’entrevois certaines difficultés, lorsque vous dites qu’il faut s’adresser aux ministères. Nous nous sommes aperçus que la mise en œuvre de ces programmes est souvent laissée à la discrétion des ministères et organismes. Dans certains ministères la consultation se fait et les choses se déroulent comme il se doit, ailleurs non. C’est là une partie du problème. Il n’y a ni surveillance globale ni critère qui s’applique partout, et rien n’est prévu pour la mise en œuvre. »

Il est essentiel que les frais d’utilisation soient considérés comme équitables par ceux qui les paient, notamment lorsqu’ils s’appliquent à une activité obligatoire et que les usagers n’ont d’autre choix que de les payer. Encore une fois, nous revenons aux problèmes entourant la Politique sur le recouvrement des coûts. Alors que, par exemple, le vérificateur général a estimé que l’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA) ne possédait pas de mécanisme officiel de résolution des différends, le vice-président de l’ACIA, Affaires publiques et réglementaires, M. Jean Chartier, a déclaré au Comité que son organisme était fermement convaincu d’en avoir mis un en place. Comme il l’a dit au Comité : « Je précise entre parenthèses que la politique de 1997 ne définit nullement le mécanisme de règlement. Sa nature dépend donc beaucoup de l'interprétation qu’on en fera. ». Le Comité est d’avis que cela doit changer.

Recommandation 6 :

Le bon fonctionnement de toute politique sur le recouvrement des coûts exige qu’un processus d’appel transparent, clair et indépendant soit offert à ceux qui paient des frais d’utilisation. Le Comité exhorte donc le gouvernement à créer un processus d’appel explicite et à créer un poste d’ombudsman indépendant chargé d’instruire les plaintes des usagers.

4. Responsabilité parlementaire

L’absence de droit de regard entraîne notamment une absence de responsabilité réelle concernant la Politique sur le recouvrement des coûts. La non-uniformité des mécanismes d’appel en est l’illustration. En effet, les ministères ne rendent pas compte au Parlement de la façon dont ils fixent et collectent les frais d’utilisation, lesquels représentent plusieurs milliards de dollars. Puisque, comme les taxes, les frais d’utilisation peuvent avoir des effets considérables sur la productivité, la prospérité et l’innovation, il est important que le Parlement dispose d’un moyen réel de surveiller la mise en place de nouvelles tarifications, de même que les augmentations des tarifs déjà existants. Il y également lieu que le Parlement contrôle les effets des frais imposés. Cette mesure engagerait aussi la participation des Canadiens qui ne sont pas directement touchés par les frais d’utilisation, mais qui, en tant que citoyens, ont un intérêt dans ces programmes.

Recommandation 7 :

Puisque les frais d’utilisation sont analogues à des taxes, le mécanisme doit faire l’objet d’un contrôle plus serré, et ce dernier ne peut pas être laissé aux organismes eux-mêmes. Il faudrait que tous les nouveaux frais d’utilisation et toutes les modifications à des frais existants soient assujettis à l’examen d’un comité parlementaire et ne soient adoptés qu’avec l’aval de celui-ci. Un tel mécanisme favoriserait la reddition des comptes et garantirait la mise en place de tarifications qui soient toujours appropriées. Il faudrait aussi que le Parlement réexamine les tarifs déjà en place pour s’assurer qu’ils sont bien conçus et bien appliqués.

B. Analyses d’impact

Selon la Politique, les ministères et organismes doivent également :

Effectuer des études d’impact pour cerner tous les effets potentiels importants, positifs et négatifs, et d’en tenir compte en vue de prendre une décision bien pensée au sujet des frais;

Évaluer avec les clients l’impact cumulatif des frais imposés par toutes les entités fédérales, et évaluer les frais proposés dans ce contexte;

Identifier aux clients les services qui ne sont pas offerts gratuitement, et leur expliquer clairement pourquoi ils ne sont pas gratuits, et comment on établit les frais et comment les coûts sont contrôlés;

Réagir rapidement aux préoccupations et aux suggestions des clients;

Établir un processus de règlement des différends auquel on pourra recourir lorsque les plaintes des clients mènent à une impasse (p. ex. un comité consultatif chargé de conseiller le ministre).

On ne sait pas dans quelle mesure les ministères consultent effectivement les entreprises au sujet des frais d’utilisation. En ce qui concerne les analyses d’impact sur les entreprises, le Comité a appris qu’elles ne sont pas prises au sérieux par certains ministères. Selon Mme Szkotnicki :

« La Fédération canadienne de l’entreprise indépendante (FCEI) a rappelé au Comité qu’un des éléments à prendre en considération pour déterminer l’impact du recouvrement des coûts est la question de la productivité. En effet, le recouvrement des coûts est considéré comme un obstacle de taille à l’amélioration de la productivité des petites entreprises. Plus d’un membre sur quatre de la FCEI, considère cet élément comme une priorité pour l’amélioration de la productivité de leur entreprise. »

Selon le rapport de la BCCR, le Programme des produits thérapeutiques (PPT) n’a guère donné suite aux deux rapports de l’industrie et au rapport indépendant établi par Price Waterhouse, et le comité mixte industrie-gouvernement s’est révélé « un forum de discussion utile », mais rien de plus.

En ce qui concerne les frais imposés par les Services maritimes de la Garde côtière canadienne, deux études controversées ont déjà été effectuées. Une troisième étude, par le Conseil du Trésor cette fois, a été annoncée au milieu de 1998. Selon M. Wayne Smith (vice-président-directeur général, Seaway Marine Transport, Association des armateurs canadiens), « Voilà plus d’un an et demi que cette annonce a été faite, et l'étude a bien de la difficulté à se concrétiser. Les choses progressent très lentement ».

Il est difficile de savoir si tous ces cas isolés s’additionnent pour constituer, dans l’ensemble du gouvernement, un problème systémique causé par la forte décentralisation des responsabilités relatives à la Politique sur le recouvrement des coûts. Comme l’a souligné M. Neville, les études d’impact sont laissées à l’initiative des ministères eux-mêmes; on semble tenir pour acquis que cette portion de la Politique est bien appliquée : « Nous ne sommes pas tenus d’examiner ces évaluations (des impacts économiques).

Nous supposons d’emblée que chaque ministère les effectue comme il faut et partage l’information recueillie avec les intéressés ».

Le Conseil du Trésor entretient, aux dires de M. Neville, « des rapports constants avec les ministères. Nous recevons leur rétroaction et celle de bon nombre d’utilisateurs. Je dirais que nous sommes au courant d’une bonne partie de ce qui se fait, mais nous ne pouvons pas toujours suivre tout ce qui se passe dans 103 ministères et organismes ».

Recommandation 8 :

Le Comité recommande que le Conseil du Trésor précise de manière explicite sur quoi doivent porter les études d’impact du recouvrement des coûts sur les entreprises, et qu’il s’assure que les ministères effectuent ces études. Chaque fois que cela est possible, il faudrait procéder à des comparaisons avec l’étranger.

Cette recommandation porte sur le nœud du problème qui entoure la Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification : cette Politique n’est pas appliquée uniformément.

C. La Politique et l’établissement des prix

La Politique souligne que « la perception de frais d’utilisation ne doit pas simplement servir à générer des revenus pour répondre aux besoins en financement d’un ministère ou d’un organisme gouvernemental. Les frais doivent refléter le coût du bien ou du service ou la valeur du privilège conféré ».

Les objectifs annoncés de la Politique, qui sont également conformes à la théorie économique, sont :

De favoriser une affectation efficiente des ressources;

De promouvoir une approche équitable du financement des programmes gouvernementaux, obligatoires ou non, en faisant payer des frais d’utilisation justes aux récipiendaires ou bénéficiaires directs de services qui vont au-delà de ceux dispensés au grand public;

De donner au grand public sa juste part du produit des ressources ou activités publiques ou contrôlées par le gouvernement.

En conséquence, la Politique demande aux ministères d’établir leurs prix selon la valeur au marché, là où la chose est possible. Les prix sont également censés tenir compte de certaines considérations liées aux politiques, comme les effets externes et le bien public par opposition aux intérêts privés. En ce qui concerne les services de réglementation, les tarifs doivent refléter le coût; la Politique souligne que « [m]ême

lorsqu’il s’agit de services obligatoires, le gouvernement peut les adapter aux besoins de ses clients ». Et plus loin, elle ajoute : « Les frais devraient être établis d’après des normes de service et des mesures de rendement claires et, de préférence, acceptées au préalable, à moins que l’on puisse démontrer qu’il ne serait ni pratique ni raisonnable de le faire. »

D. Évaluation économique des frais d’utilisation

La Politique est, d’une façon générale, conforme à la bonne pratique économique : les frais sont censés être liés aux coûts et avoisiner la tarification au coût marginal si possible, et l’impact économique des frais est censé être pris en compte. Les frais d’utilisation doivent être utilisés non pas pour apporter des recettes, mais comme moyen d’encourager les efficiences et de « repenser le rôle de l’État ». Dans l’intention du gouvernement, il est clair que les frais ne doivent pas constituer une nouvelle catégorie d’impôts. Toutefois, que la Politique fonctionne bien dans la pratique est une tout autre question. En ce qui concerne les frais associés à des services obligatoires, le rapport de la BCCR affirme : « Si cette Politique était suivie par les ministères qui exigent des droits pour des services réglementaires, plus de la moitié de la bataille serait gagnée. Mais elle n’est pas suivie, et elle n’a pas été appliquée par le Conseil du Trésor. »

La situation ne semble pas prometteuse. Comme le font remarquer MM. Bird et Tsiopoulos, « une bonne partie de ce qui se fait actuellement au Canada sous prétexte d’imposition de "frais d’utilisation" n’a guère de bon sens. Certaines activités tarifées ne devraient probablement pas l’être. Beaucoup des frais imposés risquent de ne pas susciter les incitations économiques qu’il faudrait. Certains des commentaires défavorables du public qui y voit des "pompes à argent" sont peut-être justifiés. Enfin, en aucun cas, semble-t-il, le gouvernement ne se donne la peine d’expliquer correctement, ni aux citoyens en général ni aux utilisateurs (et aux gestionnaires) des services en particulier, pourquoi il importe d’imposer des frais, et pourquoi précisément ces frais-là ».

Et plus loin : « En règle générale, ce qui est actuellement tarifé par le gouvernement, et la façon dont les tarifs sont établis, correspond à un accident de parcours ou à la convenance de l’administration, tout autant que — ou plus que — une politique rationnelle. » Et cela est vrai à tous les échelons de l’administration publique, pas seulement au palier fédéral.

La Politique, dans sa forme actuelle, ne traite pas de façon approfondie les importantes différences, dont nous avons déjà parlé, entre les frais d’utilisation volontaires et obligatoires. Les frais obligatoires s’appliquent généralement à des services

comme la délivrance de permis et les inspections. Dans ces domaines, même s’il est facile de définir qui est l’utilisateur direct, on ne sait pas très bien quel avantage privé celui-ci obtient en payant. On peut se demander si les utilisateurs devraient même avoir à payer pour le service, dont un très vaste public profite indirectement (p. ex. les inspections alimentaires qui visent à assurer la qualité).

Les groupes industriels ont à quelques reprises allégué que les frais d’utilisation s’appliquant à des services obligatoires ne sont rien d’autre que des impôts qui ne portent pas leur nom. La Cour suprême semble avoir émis une opinion à ce sujet dans son arrêt d’octobre 1998, selon lequel les frais d’utilisation obligatoires qui n’ont aucun rapport avec les coûts engagés pour la fourniture du service, sont des impôts de fait. Comme les impôts ne peuvent pas être établis par règlement, mais doivent être adoptés par une assemblée législative, les frais en question (en l’occurrence, les frais d’homologation des testaments, en Ontario) ont été jugés illégaux.

Selon Mme Szkotnicki, « les frais sont devenus des impôts. Malheureusement, il existe de nombreux exemples de frais exigés pour des services non rendus. L’industrie des médicaments et des matériels médicaux nous en offre un excellent exemple. Santé Canada exige que les fabricants de médicaments et de matériels médicaux acquittent annuellement des droits pour renouveler leur licence d’établissement. Les fabricants de matériels médicaux ne reçoivent aucun service en retour. Aucun inspecteur ne visite leurs installations, et il n’existe aucune norme de service à respecter pour obtenir la licence. La transaction se résume au paiement des frais et à la délivrance d’un « certificat » attestant que le demandeur peut exploiter son établissement; il s’agit donc d’un impôt, plutôt que de frais, puisque le payeur ne reçoit aucun service ».

Bien entendu, ce n’est pas là l’intention de la Politique : elle est dénaturée dans son application, et non pas défectueuse dans son principe.

E. Les frais d’utilisation en tant que sources de recettes

L’Examen des programmes mené par le gouvernement en 1994 a eu lieu dans un contexte où il était de mise de réduire fortement les dépenses publiques; dans bien des endroits, les ministères ont considéré les frais d’utilisation comme un moyen de renflouer leurs budgets réduits. Dans certains cas, les programmes de recouvrement des coûts ont été structurés en vue d’obtenir un montant déterminé. Entre 1994-1995, date à laquelle l’Examen des programmes a été mis en route, et 1996-1997, les frais d’utilisation ont augmenté de 17 % (de 3,5 à 4,1 milliards de dollars), tandis que les dépenses des programmes baissaient de 7 %. Les frais réglementaires obligatoires payés par les entreprises canadiennes ont augmenté de 47 % entre 1994 et 1996.

Des témoins ont dit au Comité que la restructuration de l’administration publique, menée à la suite de l’Examen des programmes de 1994, avait rendu plus difficile la mise en place de bons programmes de recouvrement des coûts. Ainsi, M. Chartier, du ministère de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire, a déclaré au Comité :

La raison d’être des frais d’utilisation est censée être d’améliorer l’efficience des services fournis par le gouvernement, et non pas de produire des recettes. Pourtant, selon certains témoins, la production de recettes était un facteur majeur dans la définition des frais. Comme l’a déclaré M. Michols du PPT, le montant des frais demandé a été fixé en fonction des ressources disponibles.

Évoquant le cas de l’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA), le vérificateur général a souligné : « On a […] d’abord mis l’accent sur la perception des frais d’utilisation, et à mon avis, le ministère a dû faire de son mieux, ensuite, pour appliquer le reste de la Politique. Toutefois, on n’a pas dit aux fonctionnaires qu’ils devaient avoir mis en œuvre tous les aspects de la Politique pour commencer à percevoir les droits. Je crois qu’on a très rapidement commencé à intégrer les recettes ainsi perçues au processus budgétaire ».

Le processus d’établissement des frais s’en trouve faussé et, dans le cas des services discrétionnaires, le niveau des droits est d’autant plus éloigné du coût marginal, cet idéal dont on reconnaît déjà qu’il est difficile à atteindre. Lorsqu’il s’agit de services obligatoires, le fait de définir un niveau cible de recettes distend le lien entre les frais d’utilisation et le coût du service fourni. Le fait de définir une recette cible, que l’on partage ensuite selon le nombre d’unités fournies (pour obtenir un coût moyen — c’est la méthode privilégiée d’établissement des prix dans le secteur public), décourage la réalisation d’efficiences et conforte l’opinion selon laquelle le recouvrement des coûts ne sert qu’à produire des recettes, et non pas à encourager une utilisation économique des ressources gouvernementales.

Il peut en résulter une situation dans laquelle le grand public, par le truchement des impôts généraux et des crédits parlementaires, assume une part trop faible d’un service faisant l’objet d’un recouvrement, tandis que l’utilisateur du service paie trop cher. Comme le laisse entendre la Politique, le recouvrement des coûts ne doit pas être utilisé comme excuse pour réduire les budgets.

M. Michols a déclaré au Comité : « À notre avis, le recouvrement des coûts est une politique gouvernementale utile, mais les programmes doivent pouvoir compter sur les ressources et l’infrastructure dont ils ont besoin pour veiller à ce que les Canadiens et les clients profitent pleinement des avantages de cette Politique ».

Recommandation 9 :

Le Comité recommande que l’étude sur les frais d’utilisation à l’échelle pangouvernementale examine : 1) dans quelle mesure les frais d’utilisation s’approchent d’une fixation efficiente des prix; et 2) si le recouvrement des coûts a entraîné un sous-financement (à partir des recettes générales) des services mis sous le régime du recouvrement des coûts et un surfinancement des autres. Il faudrait que l’étude porte notamment sur les frais d’utilisation appliqués à des services obligatoires, sur les normes de rendement, ainsi que sur le partage entre les avantages publics et privés, dans le but d’expliciter les exigences de la Politique. Il faudrait que soient élaborées des lignes directrices plus précises et plus simples à appliquer, afin de faciliter la détermination des prix imposés pour les services discrétionnaires et pour les services obligatoires.

F. Le principe de l’« utilisateur-payeur, utilisateur-décideur »

Certains groupes craignent que les organismes soient pris au piège s’ils comptent de plus en plus sur le recouvrement des coûts. Selon M. Michols, « [d]’autres intervenants pourraient douter de l’intégrité des services offerts, à savoir que les examens et les évaluations de médicaments pourraient être faussés, si l’on part du principe que celui qui paie a bien le droit de choisir. C’est une préoccupation très réelle en ce qui concerne le régime de réglementation ». Selon Santé Canada, les recettes totales du recouvrement des coûts accumulées par son Programme des produits thérapeutiques (créé en janvier 1998, à partir de l’ancienne Direction des médicaments et du Bureau des matériaux médicaux de la Direction de l’hygiène du milieu) s’élèvent à 39,9 millions de dollars, soit environ les deux tiers du budget total du Programme.

Il s’agit là d’un domaine difficile, comme M. Neville l’a dit au Comité : « Les fonctionnaires responsables doivent trouver une formule équilibrée qui corresponde aux besoins de la clientèle, sans compromettre pour autant les orientations fondamentales de leurs programmes. Cela ne peut pas être simple. Toutefois, les représentants de l’industrie ont tout à fait le droit de se dire insatisfaits lorsque les services ne sont pas au niveau de ce qui avait été convenu. C’est là un aspect qui mérite que l’on s’y arrête

longuement et qui constituera sûrement l’un des éléments clés de notre examen des politiques. »

Selon les membres de l’Association des consommateurs du Canada, « la société civile, tout en étant généralement favorable à l’idée que les entreprises et les industries paient des droits pour exercer leurs activités au Canada, n’a pas confiance dans les renseignements payés par l’industrie et craint que le fait de verser de l’argent au gouvernement donne à celle-ci la possibilité d’influer sur les organes de réglementation ». (Mme Hillard).

Évoquant le PTT, Mme Jean Jones (présidente, Conseil de la santé au Canada, Association des consommateurs du Canada) a déclaré : « Dans de nombreux forums, au cours des deux dernières années, les consommateurs ont dit craindre que le processus d’examen des médicaments ne soit très tributaire des fonds provenant du recouvrement des coûts. À leur avis, cette dépendance fausse l’objectif premier du processus, qui est de protéger la santé du public, en le faisant porter davantage sur le service au client. Les hauts fonctionnaires parlent maintenant des industries comme de clients, ce qui renforce l’impression selon laquelle ils cherchent davantage à servir l’industrie qu’à protéger les consommateurs ».

M. Bird y voit aussi un problème. Prenant un exemple à l’extérieur de l’administration fédérale, il a déclaré : « Supposons que je doive réglementer l’industrie du taxi. Mes clients ne sont ni les propriétaires ni les chauffeurs de taxi, mais les utilisateurs. Et l’analogie est parfaite. Les clients ne sont pas les gens avec qui vous traitez directement dans la plupart des cas. Ce sont en fait les citoyens canadiens et c’est pourquoi il est capital […] que ces gens soient toujours entendus ».

Mme Hillard a ajouté : « L’ACC estime que la transparence et la reddition des comptes sont essentielles pour qu’un système de recouvrement des coûts paraisse acceptable aux parties prenantes. Les entreprises doivent savoir que les frais qu’elles assument ne représentent qu’une portion du prix de revient réel, alors que le reste demeure à la charge du contribuable. Cela doit être dit clairement, afin que les organismes de réglementation ne subissent pas de pressions de la part des entités réglementées. Il doit être clair qu’ils ne font pas que fournir des services à ces dernières. »

La Politique sur le recouvrement des coûts aborde brièvement cette question. Dans une annexe intitulée « Questions et réponses », on peut lire :

Le Comité note que le Conseil du Trésor a déclaré qu’il écouterait tous les intéressés lorsqu’il procédera à l’examen du régime de recouvrement des coûts. Nous remarquons également que l’application de la Politique tiendra compte de la préoccupation concernant le droit au chapitre de l’utilisateur-payeur.

Le fait que cela présente des difficultés indique que les avantages de ces services sont avant tout liés au bien public, et non pas à des intérêts privés. Dans le dernier de ces cas, la participation des utilisateurs à la conception et à la mise en œuvre des services obligatoires ne poserait aucun problème grave sur le plan des politiques publiques et n’entraînerait pas de conflit d’intérêts.

C’est là un autre domaine où le vérificateur général a demandé que le Comité pousse l’examen plus loin. « De plus, [a-t-il dit,] vous pourriez également donner des conseils sur la façon d'éviter les conflits d'intérêts potentiels. Plus un organisme dépend du recouvrement des coûts, et plus s'installe un lien entre le client et son fournisseur, ce qui n’est pas toujours nécessairement très sain. Cet aspect-là devrait peut-être vous préoccuper aussi. »

D’après la Politique, l’un des principaux objectifs des frais d’utilisation est d’améliorer le service et d’accroître l’efficience. Il ressort clairement des témoignages entendus par le Comité que, dans bien des cas, cela ne s’est pas produit. Dans certains domaines, le niveau de service a même empiré. Au PPT, l’homologation des médicaments prend habituellement près de 600 jours, presque le double du délai de 355 jours promis.

Le manque d’information cohérente de la part du Conseil du Trésor rend difficile, ici encore, de jauger à quel point la médiocrité du service est répandue. D’après les témoignages entendus par le Comité, la situation mériterait toutefois qu’on y regarde de plus près et qu’on intervienne. Comme l’a fait observer M. Neville, « Des discussions s’imposent sur les normes de service, qui sont cruciales au succès de la politique mais ne seront jamais simples. Il y aura toujours, entre l’administration fédérale et le secteur touché, des divergences d’opinion sur le niveau de risque acceptable ».

Les représentants du ministère ont donné plusieurs raisons pour expliquer les retards, y compris le manque de ressources attribuable aux compressions budgétaires ainsi que la nécessité de consulter et d’étudier les répercussions des changements apportés au barème des frais.

Deux éléments méritent qu’on s’y arrête. D’abord, lorsqu’une personne ou une entreprise doit payer pour obtenir un service, elle a le droit de savoir ce qu’on lui demande de payer, y compris le temps d’attente nécessaire. Et si le service ne correspond pas à ce qui a été « convenu », il devrait y avoir des sanctions.

Recommandation 10 :

Que, lorsque possible, les frais soient réduits si les engagements pris en matière de service ne sont pas respectés.

D’autre part, si les ministères ou organismes ont du mal à s’acquitter de leurs fonctions, il faudrait envisager d’autres solutions lorsque possible. Comme l’a affirmé M. Michols, « Au moment où le secteur industriel se mondialise, il est absurde que les organismes de réglementation n’en fassent pas autant ». L’idée mérite d’être examinée, bien que cela pose des problèmes en soi (sur le plan notamment des normes retenues).

Le recouvrement des coûts n’est pas la seule politique gouvernementale qui touche l’économie. Tout effort pour accroître la compétitivité ou l’efficience globale des politiques doit englober plus d'un domaine d’intervention gouvernementale. Bien que le présent rapport cible les frais d’utilisation, une grande partie de l’analyse est valable pour la politique de réglementation en général. Si des règlements bien conçus et pertinents peuvent avoir des retombées positives sur l’économie canadienne et le niveau de vie des Canadiens, ils imposent aussi des coûts aux entreprises et, par extension, à l’ensemble des Canadiens et de l’économie. Comme l’affirme l’OCDE dans un rapport sur la réglementation, « Des réglementations inadaptées sont susceptibles d’imposer des coûts

ou des inefficiences non négligeables aussi bien au secteur concerné qu’à l’économie dans son ensemble ». Les règlements sont assimilables, en ce sens, aux impôts et aux frais d’utilisation. Par contre, ils ne devraient servir qu’à pallier aux lacunes du marché, dans l’optique, en général, de ce que nous avons exposé au sujet des directives sur le « caractère public ».

Il serait donc logique qu’une réforme de la politique des frais d’utilisation s’accompagne d’un examen du régime canadien de réglementation.

Comme la plupart des pays membres de l’OCDE, le Canada a entrepris un examen approfondi de son régime réglementaire. Aux États-Unis, le National Partnership for Reinventing Government, lancé par le vice-président Al Gore en 1993, s’est attaqué, entre autres, à l’examen de la réglementation en vue de simplifier l’administration publique. Ce travail a produit, dès 1995, des recommandations susceptibles de donner lieu, d’après les estimations établies, à des économies de près de 70 milliards de dollars en cinq ans.

Malgré ces efforts, le nombre de règlements continue de croître dans pratiquement tous les pays. Cela s’explique par bien des raisons, dont le souci d’assurer une meilleure protection de l’environnement. La qualité des règlements importe toutefois plus que leur nombre.

Une étude d’impact de la réglementation (EIR) est conçue de manière à tenir compte de l’incidence cumulative des règlements et d’en peser le pour et le contre. Un programme bien conçu d’EIR contribue à éviter d’adopter des règlements plus coûteux et moins efficaces qu’il ne le faut.

Les EIR se heurtent aux mêmes problèmes que les frais d’utilisation : elles sont très difficiles à quantifier car la conjugaison d’analyses quantitatives et qualitatives se montre parfois difficile. D’autre part, l’expérience des pays de l’OCDE a laissé à désirer. Une étude de la réglementation américaine a révélé que la moitié des règlements adoptés ne répondaient pas à un critère de coûts-avantages, malgré 15 années d’investissements dans un programme axé là-dessus. Selon l’OCDE, d’autres pays continuent d’adopter des règlements sans aucune analyse, même rudimentaire, des coûts.

Il est important aussi d’envisager des solutions de rechange, parfois plus efficaces à moindre coût, aux règlements. Signalons, entre autres, la divulgation d’information, les incitations économiques, les droits de propriété échangeables, les ententes volontaires, l’autoréglementation, les obligations en fonction du risque, la persuasion, les formules

axées sur les résultats, et les instruments économiques comme les impôts et les permis échangeables. Le but est d’atteindre un objectif donné de façon aussi efficace que possible.

Il est difficile de mesurer l’impact d’un règlement; la plupart des études du genre semblent se contenter d’établir le coût de la réglementation, mais pas les avantages, relativement plus difficiles à quantifier, qui en découlent. L’OCDE fait cependant observer que la qualité des règlements semble s’améliorer dans ses pays membres : « Un indicateur essentiel de l’amélioration de la qualité de la réglementation est constitué par l’abandon de formes anciennes de réglementation économique, qui se traduisent rarement par des avantages nets pour la collectivité, au profit de réglementations sociales dans les domaines de la santé, de la sécurité et de l’environnement, qui s’attaquent aux véritables défaillances du marché et sont susceptibles d’entraîner des avantages nets importants ».

L’OCDE fait observer que les examens, les analyses d’impact et l’intensification des consultations avec les intéressés contribuent à accroître la qualité des règlements, « à tel point que, si l’on recense de nombreuses réglementations nouvelles dans les années 90, ces textes sont en général meilleurs que ceux adoptés dans les années 70. En d’autres termes, les nouvelles réglementations produisent de meilleurs résultats à un moindre coût ».

A. L’expérience du Canada

En 1992-1993, les ministères et organismes fédéraux ont entrepris, par voie interne et par consultation du grand public, un examen de la réglementation avec l’appui du Conseil du Trésor. Entre 1993 et 1998, quelque 835 règlements ont ainsi été révisés ou abrogés.

Malgré cela, le nombre de règlements continue de croître, mais à un rythme moindre par rapport au sommet de 1 392 atteint en 1985 et aux 676 règlements adoptés en 1998. Ce ralentissement global du nombre de nouveaux règlements se constate dans la plupart des pays membres de l’OCDE.

Dans un rapport intitulé Réglementation et compétitivité, déposé en janvier 1993, le Comité des finances s’est penché sur le processus réglementaire, de la délégation parlementaire du pouvoir de réglementer à la surveillance et l’évaluation des règlements en vigueur. Bon nombre de ses recommandations se retrouvent, dans une certaine

mesure, dans la politique actuelle de réglementation, mais une des plus intéressantes, qui exhortait le Président du Conseil du Trésor à publier chaque année une compilation des « coûts et avantages estimatifs de la réglementation fédérale », brille par son absence. Comme dans le cas des frais d’utilisation, l’interaction des coûts et avantages de la réglementation n’a pas été examinée à fond un rapport annuel, comme celui que nous recommandions, contribuerait grandement à donner aux décideurs et aux Canadiens un bon aperçu du débat.

En novembre 1999, le Canada a adopté une nouvelle Politique de réglementation, qui remplaçait celle de 1995. Il retirait du même coup au Conseil du Trésor, qui continue d’intervenir dans le processus réglementaire, la responsabilité de cette politique pour la confier au Bureau du Conseil privé, et plus particulièrement à sa Division des affaires réglementaires. Voir l’annexe II de cette politique exige entre autres :

la consultation des Canadiens;

l’analyse de l’impact économique des règlements;

de n’adopter des règlements que si les avantages qui en découlent dépassent les coûts et qu’il n’y a pas de meilleure solution;

l’établissement de systèmes de gestion efficaces des ressources réglementaires; et

le respect des processus internationaux et intergouvernementaux.

Le Comité a décelé de grandes divergences dans la mise en œuvre de la Politique sur le recouvrement des coûts du Conseil du Trésor. Il nous paraît donc logique de proposer, comme prochaine étape, un examen de la politique de réglementation.

B. Partenariat national de réforme gouvernementale : L’exemple des États-Unis

Aux États-Unis, le programme de National Partnership for Reinventing Government (NPR) en cours offre, dans l’optique d’un nouvel examen de la structure réglementaire canadienne, un modèle éventuel. Cette réforme, destinée à réinventer le gouvernement à l’orée du XXI^e siècle afin d’en améliorer le fonctionnement, d’en réduire le coût et de donner aux Américains les résultats qui leur tiennent à cœur, gravite autour

de plusieurs principes : mieux servir la clientèle, accroître l’accès électronique aux services gouvernementaux, produire des résultats qu’aucun organisme ne peut produire seul et imprégner la culture gouvernementale d’esprit de réinvention.

Sur le plan de la réforme réglementaire, le but est de cibler les efforts de réinvention sur les responsables qui veulent se conformer aux règles. Cette campagne vise en particulier quatre objectifs énoncés en 1995 :

éliminer les règlements désuets;

récompenser les résultats, plutôt que la bureaucratie;

créer des partenariats populaires;

négocier, au lieu de dicter.

Le président Clinton invitait, la même année, les organismes ministériels à permettre aux entreprises sanctionnées d’utiliser le montant des amendes pour corriger leurs problèmes, et à réduire le fardeau de la divulgation en coupant de moitié la fréquence des rapports (par la production de rapports bisannuels au lieu d’annuels, par exemple).

Cet effort englobe, aux États-Unis, une vaste gamme d’activités :

l’échange de pratiques optimales entre organismes;

l’élimination des barrières entre organismes;

la promotion de textes rédigés en langage clair et de moyens de faciliter la conformité;

la création de partenariats avec le secteur privé et les collectivités;

l’exploitation des technologies de l’information;

l’adoption d’autres façons de mesurer les progrès.

Les États-Unis prétendent que cette initiative a eu du succès. Selon le NPR, les organismes gouvernementaux :

abandonnent les méthodes autoritaires utilisées pour encourager la conformité;

mesurent la satisfaction des clients et incorporent aux plans de travail des niveaux cibles de service et de résultats;

s’efforcent avant tout d’aider les entreprises et les secteurs industriels à se conformer aux règlements;

encouragent le secteur privé à participer au processus d’élaboration de règlements le plus tôt possible.

Des partenariats volontaires conclus sous les auspices de l’organisme de protection de l’environnement, qui encourage et reconnaît les comportements écologiques, ont permis, en 1998, d’économiser 3,3 milliards de dollars américains, d’éliminer 7,8 millions de tonnes de déchets solides, en plus d’éviter l’émission de 80 millions de tonnes métriques de gaz carbonique et de permettre la conservation de près de 1,8 milliard de gallons d’eau propre. De son côté, la commission de protection des consommateurs a mis au point un mode de retrait rapide des produits; les entreprises qui décident de procéder à une telle opération disposent ainsi d’un mécanisme efficace. L’organisme estime que le niveau de succès atteint près de 60 %, contre 30 % dans le cadre des programmes de retrait habituels.

Le service d’inspection des aliments a, enfin, lancé un programme préventif à caractère scientifique pour assurer la sécurité des viandes et volailles. En confiant la responsabilité de la sécurité alimentaire aux producteurs, plutôt qu’à des inspecteurs publics, dans 300 grandes usines en janvier 1998, la salmonelle a été réduite de près de moitié dans les produits à base de volaille, de 30 % dans le bœuf haché et de 25 % dans le porc.

Comme le Comité l’a déjà signalé, ce genre d’ouverture, de clarté et de sensibilité lui a paru faire défaut dans l’imposition de frais d’utilisation au Canada. Le gouvernement devrait aussi, conformément aux recommandations formulées ici, envisager d’adopter un « budget réglementaire », où figureraient des estimations détaillées du coût total de la réglementation, y compris les coûts d’application et de conformité, ainsi qu’une analyse coûts-avantages. Comme le Comité des finances le suggérait en 1993, un examen de la structure réglementaire canadienne aiderait à déterminer dans quelle mesure les efforts antérieurs du Canada pour adopter des politiques réglementaires saines ont été couronnés de succès.

Les frais d’utilisation ont peu contribué, dans le passé, au financement des programmes publics, d’où le peu de liens qui existaient entre un programme et ses résultats, l’efficacité de sa structure et ses clients. Comme M. Bird et d’autres l’ont dit au Comité, les frais d’utilisation ont contribué à faire prendre conscience du coût des services publics « gratuits ». Par contre, comme l’a indiqué le vérificateur général, le recouvrement des coûts a contraint les ministères et organismes à se préoccuper du contrôle des dépenses afin de fournir des services qui soient les meilleurs et les plus efficaces possibles.

L’imposition de frais d’utilisation a surtout suscité un dialogue entre l’administration publique, les particuliers et les entreprises, qui profitent directement de ces programmes de recouvrement des coûts, et les Canadiens desservis par les régimes d’agrément et de réglementation.

Le Comité perçoit son rapport comme un élément de ce dialogue. Il a constaté, en examinant le contenu et la mise en œuvre de la Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification, bien des façons de l’améliorer. Ce n’est guère étonnant, car il est difficile même en théorie d’établir des frais d’utilisation sains. Il l’est encore plus, bien sûr, au milieu des complexités du monde réel.

La collecte et la diffusion au public de données à jour et détaillées sur les programmes de recouvrement des coûts contribueront à l’évaluation de la Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification en général et de programmes particuliers. La décentralisation actuelle du programme rend la chose extrêmement difficile. Conjuguée à une meilleure surveillance parlementaire et à un mécanisme indépendant de règlement des différends, l’intensification de la coordination centrale requise assurera aux Canadiens la reddition de comptes qu’ils méritent.

La Politique est saine dans l’ensemble. Vu la nécessité d’accroître la reddition de comptes et la cohérence, la plupart des recommandations du Comité visent à la rendre plus explicite et d’application plus facile. La définition du bien public et des intérêts privés sera, par exemple, une étape difficile mais nécessaire vers la mise au point d’une politique cohérente et claire. Ce sera, en tout cas, préférable à la situation actuelle où 47 ministères et organismes se fondent sur leur propre définition du bien public et des intérêts privés, sans parler de leurs propres mécanismes de règlement des différends et de leurs définitions de l’impact sur les entreprises.

Le Comité estime que ses recommandations contribueront à renforcer la Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification.

Il incombe au gouvernement fédéral de créer un milieu où chacun, citoyens ou entreprises, peut s’épanouir. Une bonne politique de frais d’utilisation n’est, dans ce contexte, qu’un élément d’un climat économique favorable. Tout comme les frais