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HRPD Rapport du Comité

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INTRODUCTION

La perspective d'une population active vieillissante aux prises avec les défis d'un marché du travail qui exige des compétences nouvelles et de pointe plane sur le Canada pour les vingt prochaines années. Les compétences techniques modernes que le monde du travail actuel exige de plus en plus créent une situation de crise croissante pour les travailleurs âgés déplacés, surtout dans les régions où les possibilités de retrouver de l'emploi sont minces.

Les Canadiens restent souvent dans des postes d'apparence immuables pendant des décennies, pour ensuite constater que leur poste a été déclaré excédentaire, que leurs compétences sont désuètes, et que leur avenir dépend de cours de recyclage d'urgence alors qu'ils traversent de graves difficultés financières personnelles. La crise professionnelle qui attend les travailleurs âgés dans les secteurs en rapide évolution est rarement préparée d'avance. En dehors de leur catégorie d'emploi actuelle, les travailleurs se voient offrir peu ou pas de formation, et encore moins de séances de counseling pour les préparer aux inévitables changements.

Les travailleurs âgés ne reçoivent de l'aide qu'une fois face au chômage chronique. Si bon nombre d'entre eux ont la formation scolaire requise pour chercher à se recycler, nombreux sont ceux pour qui l'investissement n'est pas rentable à cause du besoin pressant de retrouver du travail ou du peu de temps qu'il leur reste avant la retraite. Les solides liens familiaux et communautaires restreignent la mobilité des travailleurs âgés, ce qui limite à la fois les possibilités de retrouver du travail et de se recycler.

Ces obstacles liés à l'âge sont à la base des problèmes actuels de chômage structurel avec lesquels sont aux prises les travailleurs âgés, problèmes qui semblent s'aggraver. Au cours des 20 dernières années, le chômage relatif parmi ces travailleurs s'est aggravé, et on semble offrir moins de mesures actuellement pour aider ceux qui ont perdu leur emploi. De plus, l'efficacité des mesures actuelles adoptées à cette fin, sur le marché du travail, est en grande partie inconnue puisque de nombreuses provinces et de nombreux territoires n'ont pas encore fait la transition vers une plus grande autonomie dans la conception et l'offre de prestations d'emploi et de mesures de soutien. Étant donné les enjeux et le vieillissement prévu de la population active au cours des quelques prochaines années, le Comité a jugé opportun d'examiner cette question très importante. Le fait que l'Assemblée générale des Nations Unies ait déclaré 1999 Année internationale des personnes âgées n'y est pas, non plus, étranger. Qui plus est, le Forum des ministres du marché du travail est également en train d'étudier les problèmes des travailleurs âgés. C'est d'ailleurs dans ce contexte que le ministre du Développement des ressources humaines du Canada a demandé au Comité de le conseiller au sujet de plusieurs problèmes propres aux travailleurs âgés. Il lui a notamment demandé de répondre aux questions suivantes :

  • À quel point les difficultés auxquelles sont confrontés les travailleurs âgés sont-elles graves et répandues?
  • Quels sont les meilleurs moyens que pourrait prendre le Gouvernement du Canada pour aider les travailleurs âgés à se trouver un autre emploi?
  • De quelle manière le Gouvernement du Canada pourrait-il le mieux faire en sorte que ces mesures soient harmonisées avec les programmes offerts par les provinces et les territoires, de même qu'avec l'action des organismes non gouvernementaux, et qu'elles les complètent?
  • La mobilité est-elle une option réaliste pour les travailleurs âgés qui ont perdu leur emploi?
  • Vaut-il mieux offrir un seul programme générique à l'intention des travailleurs âgés ou plusieurs programmes à portée plus limitée? S'il vaut mieux offrir des programmes plus restreints, quel genre de mesures faudrait-il offrir?

Comme le Comité a entamé son étude des travailleurs âgés vers la fin d'avril 1999, il lui était impossible de l'achever avant que la Chambre ne mette fin à ses travaux pour l'été. C'est pourquoi il présente un rapport provisoire qui décrit plusieurs enjeux et principes dont il faudra faire une étude plus fouillée. Le rapport provisoire est en deux parties. La première dresse le profil des travailleurs âgés sur le marché du travail actuel, alors que la seconde décrit certains des obstacles uniques auxquels font face les travailleurs âgés qui ont perdu leur emploi. On y expose aussi plusieurs questions de principe et des solutions éventuelles en vue d'accroître l'adaptation des travailleurs âgés au marché du travail. Le Comité projette de poursuivre l'étude de ces questions quand le Parlement reprendra ses travaux, à l'automne.

I. PROFIL DES TRAVAILLEURS ÂGÉS SUR LE MARCHÉ DU TRAVAIL

Au cours des deux dernières décennies, des changements structurels, la mondialisation et le changement technologique par exemple, ont mis à l'épreuve la capacité d'adaptation de la main-d'oeuvre canadienne. L'impact de ces changements a été généralisé, comme en témoigne l'augmentation du chômage chez les travailleurs de tous âges. Il est particulièrement intéressant de noter le recul relatif des travailleurs âgés sur le marché du travail, ces travailleurs se définissant comme étant des personnes âgées de 55 ans et plus1.

La tendance la plus phénoménale à se dégager du groupe des travailleurs âgés durant cette période a probablement été la régression soutenue de la participation à la population active, tendance qui se manifeste aussi dans le recul constant du taux d'emploi de ce groupe et dans la baisse marquée de l'âge moyen de retraite. Ainsi, de 1976 à 1998, le taux de participation des personnes de 55 ans et plus a chuté de 23 p. 100, contre une augmentation de 6 p. 100 du taux de participation des travailleurs de tous âges. On peut voir, au tableau 1, que le déclin de la participation à la population active des travailleurs âgés se limite essentiellement à ceux qui ont 60 ans et plus. En un peu plus de deux décennies seulement, le taux de participation des travailleurs de 60 à 64 ans a décliné de 23 p. 100 et celui des travailleurs d'au moins 65 ans, de 32 p. 100. Bien que le tableau 1 n'en fasse pas état, les travailleurs âgés les moins instruits, surtout les hommes, sont ceux qui ont le plus contribué au déclin de la participation à la population active durant cette période.

TABLEAU 1 -
Taux de participation selon l'âge

Fait peu étonnant, la tendance à la baisse des taux d'emploi chez les travailleurs âgés reflète leur taux de participation décroissant. Le pourcentage de travailleurs de 55 ans et plus ayant un emploi est passé de 30,5 p. 100 en 1976 à 22,9 p. 100 en 1998. Le taux d'emploi parmi les travailleurs de 60 ans et plus a enregistré la plus forte baisse durant cette période. En plus d'un recul draconien du pourcentage de travailleurs âgés ayant un emploi, des changements importants sont également survenus dans le genre d'emploi, surtout en termes de travail à temps partiel et de travail indépendant. Chez les travailleurs adultes, la fréquence d'emploi à temps partiel s'accroît avec l'âge; ce rapport est devenu plus prononcé au cours des deux dernières décennies par suite d'une croissance rapide de l'emploi à temps partiel chez les travailleurs de 55 ans et plus (voir le tableau 2). De 1976 à 1998, le pourcentage de travailleurs âgés ayant un emploi à temps partiel a augmenté de plus de 70 p. 100, ce qui équivaut plus ou moins à 1,4 fois celui des travailleurs de tous âges. Les travailleuses sont beaucoup plus nombreuses à avoir un emploi à temps partiel, tout comme les travailleurs âgés. La plupart des travailleurs âgés ayant un emploi à temps partiel ont choisi ce genre d'emploi; en 1998, seulement 16 p. 100 des travailleurs âgés occupaient un emploi à temps partiel forcé (c'est-à-dire qu'ils ne pouvaient pas se trouver un emploi à temps plein ou que la situation de l'entreprise ne lui permettait pas de leur offrir autant d'heures de travail)2. Cela porte à croire que de nombreux travailleurs âgés occupent un emploi à temps partiel pour faire le pont entre l'emploi à temps plein et la retraite.

TABLEAU 2 -
Taux d'emploi à temps partiel et de travail indépendant chez les travailleurs

Le tableau 2 fait aussi état de la rapide croissance de la fréquence du travail indépendant parmi les travailleurs âgés. Même si ce genre de travail est typiquement plus fréquent chez les travailleurs âgés qu'au sein des autres groupes d'âge, le taux de croissance du nombre de travailleurs indépendants âgés s'est accéléré depuis le début de la décennie. Actuellement, 40 p. 100 environ de tous les travailleurs de 55 ans et plus et 25 p. 100 des travailleuses âgées sont des travailleurs indépendants. La croissance récente du nombre de travailleurs indépendants parmi les travailleurs âgés témoigne peut-être d'une tendance à lancer une entreprise après avoir pris une retraite anticipée. De plus, les travailleurs indépendants âgés ont tendance à faire partie de la population active plus longtemps que leurs homologues salariés.

Jusqu'à tout récemment, les travailleurs âgés faisaient face typiquement à un risque plus faible de mise en disponibilité que les jeunes travailleurs. Selon des données présentées au Comité, vers la fin des années 70, environ 5 p. 100 environ des travailleurs âgés de 55 à 64 ans avaient été licenciés, soit le taux le plus faible de tous les groupes d'âge. Au milieu des années 90, le risque d'un licenciement parmi les travailleurs âgés était de deux points de pourcentage supérieur. Il se situe maintenant au-dessus du risque pour les travailleurs de 35 à 44 ans et de 45 à 54 ans, et il est plus élevé chez les hommes âgés que chez les femmes âgées. Il est également plus élevé chez les travailleurs âgés les moins instruits et ceux qui habitent dans l'est du Canada. Quand ils perdent leur emploi, les travailleurs âgés sont sans emploi pendant plus de temps que les travailleurs de tous les autres groupes d'âge. Le phénomène est illustré au tableau 3, qui fournit deux mesures de la croissance relative de la durée de chômage parmi les travailleurs âgés entre 1976 et 1998. On trouve, d'une part, le ratio de la durée moyenne du chômage (en semaines) chez les travailleurs âgés par rapport à celle des travailleurs de tous âges et, d'autre part, la part du chômage de longue durée occupée par les travailleurs âgés (c'est-à-dire une période de chômage d'au moins 53 semaines). D'après ces données, de 1976 à 1998, la durée moyenne de chômage des travailleurs âgés s'est accrue de 67 p. 100 et celle des travailleurs de tous âges, de 47 p. 100. Durant la même période, la part du chômage de longue durée occupée par les travailleurs âgés a crû de 25 p. 100. En 1998, la fréquence du chômage de longue durée parmi les travailleurs âgés était le double de celle de toute la population active. Les facteurs structuraux semblent avoir plus d'influence sur le passage des travailleurs âgés du chômage à l'emploi qu'au sein des autres groupes d'âge.

TABLEAU 3 -
Durée relative du chômage chez les travailleurs âgés

Bien que le Comité se soit fait rappeler que les travailleurs âgés continuent d'avoir des taux de chômage plus faibles que leurs jeunes homologues, il importe de prendre note que la position relative des travailleurs âgés sur le marché du travail s'est sensiblement détériorée au cours des deux dernières décennies. Cette tendance est encore plus remarquable quand on tient compte de la mesure dans laquelle les membres de ce groupe d'âge se sont retirés de la population active. Le taux de chômage des personnes de 55 ans et plus, exprimé en ratio du taux de chômage national, a progressé de 41 p. 100, passant de 0,54 en 1976 à 0,76 en 19983. Au sein de ce groupe d'âge, le taux relatif de chômage des travailleurs de 55 à 59 ans a crû de 50 p. 100, celui des travailleurs de 60 à 64 ans, de 30 p. 100, et celui des travailleurs de 65 à 69 ans, de 22 p. 100. Comme le montrent les données présentées au tableau 4, ces changements relatifs des taux de chômage au sein du groupe des travailleurs âgés entre 1976 et 1998 variaient également d'une province à l'autre. La Colombie-Britannique est la seule où le taux de chômage relatif aux travailleurs âgés a régressé durant cette période, alors qu'il a connu sa plus forte croissance au Québec, en Nouvelle-Écosse, au Nouveau-Brunswick et à Terre-Neuve.

TABLEAU 4 -
Changements dans le ratio du taux de chômage des travailleurs âgés par rapport à celui des travailleurs de tous âges, 1976 à 1998

Étant donné le déclin de la participation à la population active des travailleurs âgés depuis les 20 dernières années, il n'est pas étonnant que l'âge moyen de la retraite ait également baissé au cours de cette période. Le tableau 5 montre que l'âge moyen de la retraite a décliné avec régularité de 1976 à 1996 (dernière année pour laquelle les données sont disponibles), passant de 65 à 61,5 ans. Au cours de la même période, l'âge moyen de la retraite chez les hommes a chuté de 65,4 à 62 ans. Un déclin légèrement plus marqué a été constaté chez les femmes âgées, soit de 64,5 à 60,7 ans, en 1996. D'après les données recueillies à la suite de l'Enquête sur le vieillissement et l'indépendance menée par Statistique Canada en 1991, cette année-là, 60 p. 100 des hommes et 70 p. 100 des femmes ont pris leur retraite avant l'âge de 65 ans4, et on a estimé que 27 p. 100 des hommes retraités et 38 p. 100 des femmes retraitées ont quitté la population active avant l'âge de 60 ans. Alors qu'il y a 25 ans, les départs à la retraite se faisaient à 65 ans ou à peu près, la distribution de l'âge de la retraite est sensiblement plus large aujourd'hui.

TABLEAU 5 -
Âge moyen de la retraite

Bien que de nombreux facteurs aient contribué à cette tendance à la retraite précoce, les témoins qui ont comparu devant le Comité en ont identifié deux d'une importance cruciale. Le premier tient aux difficultés auxquelles se heurtent un grand nombre de travailleurs âgés déplacés lorsqu'ils tentent de se trouver un nouvel emploi. Après avoir été licenciés, certains travailleurs âgés se retirent immédiatement du marché du travail alors que d'autres s'y résignent uniquement après une longue période de recherche d'emploi infructueuse. Dans ce dernier cas, les travailleurs âgés sont ni plus ni moins poussés vers la retraite. Les changements au système de revenu de retraite du Canada tant public que privé constituent l'autre grande raison qui explique cette tendance à la retraite hâtive. Depuis les 30 dernières années, l'incidence croissante des régimes de pensions et le soutien ainsi offert ont donné à de nombreux travailleurs âgés la possibilité de quitter le marché du travail avant l'âge de 65 ans. Même si, depuis le milieu des années 80, les retraités citent comme principale raison de leur départ à la retraite un choix personnel, le Comité est sensible au fait que certains préfèrent invoquer ce motif alors qu'en réalité, d'autres facteurs ont contribué à leur décision. Le tableau 6 présente une ventilation des raisons du départ à la retraite au cours des périodes de 1983 à 1988 et de 1989 à 1994. Pour de nombreux travailleurs âgés, le départ forcé à la retraite s'explique par des problèmes de santé, la retraite obligatoire, le chômage ou une prime de départ généreuse. Le tableau 6 montre qu'on attribue à ces raisons quelque 57 p. 100 des départs à la retraite entre 1989 et 1994. Ce pourcentage est presque identique entre 1983 et 1988. On a également rappelé au Comité que la retraite n'est pas un état permanent puisque certains retraités retournent par la suite sur le marché du travail. D'après Statistique Canada, dans les années 90, environ 13 p. 100 des travailleurs âgés ont réintégré la population active après la retraite, pourcentage qui demeure inchangé depuis les années 80.

TABLEAU 6 -
Raisons invoquées pour la retraite

Les perspectives qui s'offriront sur le marché du travail aux travailleurs âgés de demain sont incertaines et dépendront non seulement de la demande sur le marché du travail, mais aussi de leur nombre et de leurs compétences. Nous savons que la population active vieillit et que ce processus s'accélérera à mesure que les baby-boomers prendront de l'âge. Le Comité a appris qu'à l'heure actuelle, les personnes de 55 à 64 ans représentent 13 p. 100 de la population active; d'ici 15 ans seulement, ce pourcentage passera à 20 p. 100 environ. Autrement dit, on s'attend à ce que le ratio des 15 à 24 ans par rapport à celui des 55 à 64 ans passe de 164 p. 100 qu'il était au début des années 90, à 88 p. 100 en 20155. Cette tendance est quelque peu inquiétante du fait que les travailleurs âgés sont prédisposés à des problèmes d'adaptation liés à leur âge. Cependant, d'après ce qu'ont dit les témoins au Comité, les travailleurs âgés de demain seront plus scolarisés que ceux d'aujourd'hui et à lui seul, ce facteur pourrait les aider à s'adapter plus rapidement au chômage que ceux d'aujourd'hui. Cela est sans doute vrai, mais nous savons également que les compétences des travailleurs se déprécient avec le temps et que de nombreux travailleurs âgés trouvent qu'il n'est pas rentable d'investir dans la formation. Il est également connu qu'en raison de leurs attentes salariales élevées, les travailleurs âgés connaissent habituellement des périodes prolongées de recherche d'emploi et qu'en outre, ils ne sont guère mobiles. Tous ces facteurs risquent de contribuer à des problèmes de chômage parmi les travailleurs âgés au cours des années à venir. En dépit du niveau de scolarité élevé qu'afficheront les travailleurs âgés du futur, leurs problèmes d'accès au marché du travail risquent de s'intensifier parallèlement au vieillissement de la population active.

Le vieillissement de la population, allié à la tendance croissante à la retraite précoce, a également des répercussions fiscales. Sur le plan des dépenses, cela représente une hausse des coûts de sécurité sociale et, possiblement, une augmentation des coûts d'adaptation au marché du travail. La perspective d'un chômage plus élevé parmi les travailleurs âgés et d'une augmentation de la taille de la population inactive sont autant d'indices d'une baisse des recettes gouvernementales. Par conséquent, il faudra sans doute réorienter les politiques futures afin d'offrir de meilleurs incitatifs aux travailleurs âgés pour les convaincre de travailler plus longtemps. D'ailleurs, comme il semble y avoir un pourcentage important de retraites forcées, bon nombre de travailleurs âgés accueilleront sans doute favorablement la possibilité de prolonger leur vie active.

II. OBSTACLES À L'ADAPTATION ET MESURES DE SOUTIEN POUR FACILITER L'ADAPTATION

Bien que les travailleurs âgés courent peu de risque d'être licenciés, comme nous l'avons noté dans la section précédente, le risque de déplacement permanent s'est accru depuis 20 ans, particulièrement pour les moins scolarisés. Et une fois déplacés, ces travailleurs connaissent par la suite une période de chômage habituellement plus longue que celle des travailleurs de tout autre groupe d'âge dans la population active. Il en est ainsi surtout parce que des facteurs uniques liés à l'âge font obstacle à la transition du chômage à l'emploi. Nos témoins ont recensé plusieurs obstacles uniques à l'adaptation des travailleurs âgés, ainsi que certaines mesures pour régler le problème.

A. Attentes salariales élevées et recherche d'emploi prolongée

Les travailleurs âgés sont mieux rémunérés que les jeunes, essentiellement en raison de la valeur accordée à leurs nombreuses années d'expérience. Lorsque des travailleurs âgés sont licenciés, ils cherchent généralement des emplois qui offrent une rémunération analogue à celle qu'ils touchaient avant. Cependant, dans bien des cas, on n'accorde pas aux compétences des travailleurs âgés déplacés la même valeur dans d'autres emplois qui n'offrent pas de débouchés comparables. À mesure que s'allonge la période de recherche d'un nouvel emploi, les travailleurs âgés en chômage se rendent compte petit à petit qu'ils doivent réduire leurs attentes salariales s'ils veulent retrouver un emploi. Cette recherche prolongée et infructueuse d'un emploi explique sans contredit les périodes relativement longues de chômage que connaît ce groupe d'âge, comme le montre le tableau 3.

Pour peu qu'une offre d'emploi soit acceptée rapidement, il est possible de compenser les attentes salariales élevées des travailleurs âgés grâce à des paiements temporaires destinés à arrondir leur revenu dans des emplois moins bien rémunérés. Ce mécanisme serait financé par la diminution des prestations d'A-E versées autrement.

D'après certains de nos témoins, ce supplément de revenu peut encourager les travailleurs âgés à élargir le champ de leur recherche d'emploi et ainsi à raccourcir leur passage du statut de chômeur à celui de travailleur. Certains témoins se sont dits préoccupés par la réticence des responsables de l'élaboration des politiques à avoir recours à cette mesure, même si elle fait partie des Prestations d'emploi et mesures de soutien de la Partie II.

Prochaines étapes

Le Comité cherchera à déterminer s'il serait avantageux de recourir à la mesure précitée dans les accords de développement du marché du travail (ADMT) actuels. Il entend aussi se pencher sur les avantages qu'il y aurait à verser des suppléments aux travailleurs mal payés plutôt qu'à appuyer les efforts de formation à plus long terme en vue de préparer les travailleurs à des postes mieux rémunérés.

B. Obstacles à la formation

Il est indéniable que la demande relative de travailleurs qualifiés et hautement scolarisés a augmenté depuis les 20 dernières années en réponse à plusieurs facteurs, dont le changement technologique. Cette tendance, qui devrait se poursuivre à l'avenir, a contribué au chômage à long terme des travailleurs âgés. En effet, bon nombre d'entre eux sont entrés sur le marché du travail avec relativement peu d'éducation et ont travaillé dans des emplois exigeant des compétences aujourd'hui inutiles. D'après les données compilées par Statistique Canada, il y a proportionnellement deux fois plus de travailleurs âgés aujourd'hui qui n'ont pas terminé leurs études secondaires qu'il y en a parmi les travailleurs de 25 à 54 ans. En outre, ce qui est particulièrement important du point de vue des politiques, les témoignages présentés au Comité laissent entendre que beaucoup de travailleurs âgés ont un niveau d'alphabétisation inférieur à celui requis pour accéder à un emploi exigeant peu de qualifications. D'après les données issues de l'Enquête internationale sur l'alphabétisation des adultes menée en 1996, près des deux tiers des Canadiens âgés de 56 à 65 ans ont un faible niveau d'alphabétisation et, par conséquent, sont considérés incapables d'assumer un emploi au niveau de recrutement dans le marché d'aujourd'hui. Il ne fait aucun doute dans l'esprit des membres du Comité que les travailleurs âgés déplacés qui font partie de ce groupe ont très peu de chances de retrouver un emploi. Leurs compétences sont dépassées et il faudrait qu'ils investissent énormément dans la formation pour obtenir un emploi sur le marché du travail d'aujourd'hui.

En supposant qu'un travailleur âgé ait la scolarité nécessaire pour acquérir les nouvelles compétences en demande aujourd'hui, une formation autofinancée peut s'avérer non rentable puisque l'imminence de la retraite risque d'empêcher un rendement adéquat sur cet investissement dans la formation. De plus, le nombre d'années limité au cours desquelles il est possible de récupérer le coût de la formation est considéré comme une explication à la faible incidence de la formation financée par l'employeur à l'intention des travailleurs âgés. En conséquence, ces derniers jugent généralement peu intéressante l'acquisition de « capital humain » à leurs propres frais. Cette affirmation est confirmée par les données de l'Enquête sur l'éducation et sur la formation des adultes présentée au Comité. Celle-ci montre que l'incidence d'une formation et d'une scolarité liées à l'emploi chez les 55 à 64 ans est environ trois fois moindre que chez les travailleurs âgés de 45 à 54 ans et environ quatre fois moindre chez ceux de 25 à 34 ans.

Il va de soi que certains travailleurs âgés ne sont pas opposés à l'idée d'acquérir une formation et il est probable qu'un plus grand nombre d'entre eux seraient disposés à le faire si une aide financière était disponible afin de compenser certains des risques associés à un investissement qui n'est peut-être pas susceptible de déboucher sur un emploi stable jusqu'à la retraite. Un témoin a dit au Comité que certains travailleurs âgés manifestent plus d'intérêt pour la formation lorsqu'ils comprennent la nécessité d'acquérir de nouvelles compétences et qu'ils se rendent compte qu'une aide financière quelconque est disponible. Cette dernière précision montre que certains travailleurs âgés n'ont peut-être pas les ressources financières qui leur permettraient d'investir dans la formation, particulièrement s'il leur faut parfaire leur éducation de base avant d'aller chercher des compétences plus monnayables. Étant donné que la plupart des intervenants s'entendent pour dire que des politiques relatives au marché du travail actives plutôt que passives sont souhaitables, les responsables de l'élaboration des politiques doivent être prêts à venir en aide aux travailleurs âgés n'ayant pas les ressources financières pour acquérir de nouvelles compétences et résidant dans des marchés où existent des possibilités d'emploi. Dans ce contexte, l'exclusion de l'indemnité de départ aux fins des prestations d'assurance-emploi pourrait être envisagée, de même que la prolongation des mesures additionnelles d'aide de l'assurance-emploi pour les travailleurs aux longs états de service qui n'ont pas l'argent nécessaire pour financer leur propre formation. Le Comité a l'intention d'étudier plus avant le concept d'un Compte de formation de l'assurance-emploi qui permettrait aux cotisants au régime d'accumuler des crédits de formation au cours de leur vie active. Cette question fait également l'objet d'une discussion à la section H ci-dessous.

Prochaines étapes

Le Comité entend examiner plus à fond l'idée d'un compte de formation de l'A-E dans lequel des crédits de formation s'accumuleraient pendant la carrière de ceux qui cotisent à l'A-E. Il va sans dire que cet examen doit tenir compte de la faisabilité d'une mise en oeuvre de cette mesure dans le contexte des ADMT actuels. Cette question est aussi reprise à la section H.

C. Transition entre la perte d'emploi et la retraite

La plupart de nos témoins ont confirmé l'existence d'une sous-population de travailleurs âgés qui ont perdu leur emploi et qui ont besoin d'une aide à l'adaptation pour combler l'écart entre la perte d'emploi et la retraite. Ces travailleurs n'ont pas de compétences en demande et ne peuvent pas en acquérir facilement de nouvelles, car ils n'ont pas de formation de base, ne peuvent pas ou ne veulent pas investir dans la formation pour les raisons indiquées ci-dessus et vivent dans des régions offrant peu de possibilités d'emploi ou pas du tout. Mis à part les prestations assurance-emploi et l'aide sociale, ces travailleurs n'ont rien.

Alors qu'il serait préférable pour les travailleurs âgés en chômage structurel d'investir dans la formation ou, pour ceux qui ont des compétences en demande, de déménager pour trouver un nouvel emploi, beaucoup ne choisissent aucune de ces solutions. Jusqu'à récemment, la politique fédérale du marché du travail a explicitement reconnu cette réalité et proposé un soutien du revenu comme mesure de transition pour certains travailleurs âgés entre la perte d'emploi et la retraite. Le Programme d'adaptation des travailleurs âgés (PATA) qui a pris fin au cours de l'exercice 1996-1997 a été la dernière initiative du genre. Le Comité a appris que ce programme a été interrompu pour plusieurs raisons : son accès était limité, ses paramètres étaient restrictifs, il était coûteux et inefficace, ne permettant pas d'aider les travailleurs plus âgés à s'adapter à une économie en évolution. Néanmoins, certains témoins ont déclaré regretter l'interruption du PATA et indiqué qu'il fallait le remplacer.

Le Comité est attentif au fait que beaucoup de travailleurs âgés ne se tourneront pas vers la formation, mais qu'ils ont toutefois besoin d'un soutien comme mesure de transition entre le moment qu'il leur reste au sein de la population active et leur retraite. Cela s'applique particulièrement aux travailleurs licenciés peu spécialisés qui vivent dans des régions du pays où le taux de chômage est élevé. Sans doute, en l'absence d'une mesure équivalente au PATA, certains de ces travailleurs se tourneront vers l'aide sociale. En 1997 (dernière année où l'on dispose de données), on comptait près de 569 000 bénéficiaires de l'aide sociale âgés de 55 ans et plus dans tout le pays. Deux cent vingt et un mille d'entre eux (14,5 p. 100 de plus qu'en 1996) étaient âgés de 55 à 64 ans. En 1997, les bénéficiaires de l'aide sociale âgés de 55 à 64 ans recevaient une prestation annuelle de 7 000 $ en moyenne, ce qui représente 16,8 p. 100 du total des dépenses de l'aide sociale6.

Malgré son caractère passif, le soutien du revenu est véritablement la seule solution réaliste qui permette d'aider certains travailleurs âgés mis à pied même si, bien sûr, on pourrait et on devrait envisager des éléments actifs pour toute mesure éventuelle visant à répondre à leurs besoins. La création d'emplois sur une partie de l'année est une approche qui mérite de retenir l'attention; ces emplois feraient partie de projets communautaires permettant aux travailleurs de toujours faire partie de leur plein gré, bien que de manière ténue, de la population active, jusqu'à leur retraite. Cette approche a été utilisée avec modération au Canada; elle est toujours considérée comme expérimentale et n'est adoptée que dans le cadre de projets pilotes (par exemple, le Programme compagnie de travailleurs du Nouveau-Brunswick ainsi qu'un projet pilote proposé pour les travailleurs âgés au chômage au Cap-Breton). Les décideurs fédéraux/provinciaux/territoriaux pourraient envisager d'étendre davantage de telles initiatives de manière à permettre aux travailleurs âgés « difficiles à employer » de continuer à faire partie de la population active, ne serait-ce que pour une partie de chaque année, jusqu'à qu'ils atteignent l'âge de la retraite. Beaucoup de régions du pays pourraient trouver utile une initiative comme celle-ci, puisqu'elle permettrait aux travailleurs âgés de continuer à travailler et, dans un nombre limité de cas, pourrait leur servir de tremplin pour un emploi dans le secteur privé.

En outre, le Comité a appris que du soutien pourrait être offert aux travailleurs âgés déplacés qui, dans certaines régions du pays, tentent de se créer eux-mêmes un emploi en investissant dans des initiatives coopératives. On nous a dit que le gouvernement pourrait envisager d'élargir la portée de l'aide à l'emploi autonome (un avantage de la Partie II de l'assurance-emploi) pour qu'elle comprenne les initiatives coopératives et exclue les indemnités de départ aux fins des prestations d'assurance-emploi de façon que les travailleurs âgés déplacés puissent investir ces sommes pour se créer un emploi. Par exemple, le Comité a appris qu'au Québec, certains travailleurs âgés déplacés de l'industrie des pâtes et papiers ont l'intention d'investir leurs indemnités de départ dans la mise sur pied d'une usine de traitement du bois qui, selon les prévisions, devrait créer de 75 à 80 emplois de qualité élevée. Toutefois, si ces travailleurs utilisent leurs indemnités de départ comme capital de démarrage dans le projet, ils se retrouveront sans soutien de revenu jusqu'à ce que la nouvelle usine commence à produire parce que les indemnités de départ sont considérées comme un revenu et que, selon l'article 8 de la Loi sur l'assurance-emploi, elles peuvent retarder une demande en portant la période de référence à 104 semaines. Si une telle disposition n'existait pas, les travailleurs âgés déplacés pourraient investir leurs indemnités de départ dans le projet et recevoir des prestations d'assurance-emploi, ce qui assurerait un pont entre le moment du déplacement et celui du début des opérations à l'usine de traitement du bois.

Plusieurs témoins ont aussi suggéré de baser la durée de la période de prestations d'A-E en partie sur le nombre d'années passées dans la main-d'oeuvre active. Ainsi, les travailleurs âgés auraient droit à des prestations plus longtemps.

Prochaines étapes

Le Comité entend examiner de plus près les coûts et avantages qu'il y aurait à exclure les indemnités de départ des calculs de l'assurance-emploi dans certains cas. Cet examen sera centré sur la capacité de création d'emplois d'une telle mesure au lieu de sa contribution à une hausse générale des prestations.

Le Comité entend examiner également la structure des prestations d'A-E pour ce qui est des travailleurs âgés.

Étant donné l'interruption du PATA, le Comité compte examiner des mesures permettant d'aider les travailleurs âgés qui ne peuvent assumer la période creuse qui sépare la perte de leur emploi et la retraite sans aide financière.

Le Comité projette aussi d'étudier les difficultés qu'éprouvent les travailleurs qui sont forcés d'abandoner des emplois (par ex., les sapeurs-pompiers) devenus trop dangereux pour eux en raison de leur âge.

D. Immobilité

Les taux peu élevés de mobilité géographique et professionnelle expliquent également les périodes prolongées de chômage parmi les travailleurs âgés. Bien sûr, la réticence des travailleurs âgés à la mobilité est sans aucun doute liée aux caractéristiques de leurs compétences. Il ne sert à rien d'aller ailleurs si l'on ne possède pas les compétences nécessaires pour obtenir de l'emploi. Même les travailleurs âgés qui possèdent des compétences en demande semblent résister davantage à un éventuel déménagement que leurs collègues plus jeunes, comme l'indiquent les données du tableau 7, qui illustrent clairement une prédisposition à l'immobilité géographique parmi les personnes âgées de 55 à 64 ans par opposition à des groupes de personnes plus jeunes. Ces données reflètent les déménagements entre divisions de recensement (déménagements intraprovinciaux) et les déménagements entre une province ou un territoire et une autre région du Canada (déménagements interprovinciaux) sur une période de cinq ans avant le recensement de 1996. Les taux de mobilité parmi les personnes de 55 à 65 ans sont plus bas pour les déménagements intra et interprovinciaux que ceux des groupes de personnes plus jeunes, notamment les personnes de 25 à 34 ans dont les taux de mobilité sont près de trois fois supérieurs.

TABLEAU 7 -
Taux de mobilité par âge

Dans la mesure où ces données reflètent la mobilité de la main-d'oeuvre, la tendance naturelle plus marquée des travailleurs âgés à rester sur le marché du travail local pourrait contribuer à limiter les éventuelles possibilités d'emploi et par conséquent, prolonger le chômage. En réalité toutefois, beaucoup de travailleurs âgés au chômage ont peu de perspectives d'emploi même s'ils sont prêts à déménager. Jusqu'à présent, les témoins n'ont pas mis beaucoup l'accent sur cette question et aucun n'a recommandé de prendre des mesures pour améliorer la mobilité des travailleurs âgés.

E. Âge

Même si les travailleurs âgés surmontent les obstacles notés ci-dessus, leurs possibilités d'emploi peuvent être limitées simplement parce que les travailleurs plus jeunes ont la préférence. Selon l'information fournie au Comité, les employeurs indiquent que le fait d'être plus âgé est le deuxième obstacle à l'emploi. Selon les données présentées au Comité, compilées dans le cadre du sondage effectué auprès des employeurs canadiens, 58 p. 100 des petites sociétés et 57 p. 100 des grandes sociétés le confirment. Le Comité a également appris que dans le cadre d'un sondage effectué par La Voix-Le réseau canadien des aînés, le personnel des centres de perfectionnement des ressources humaines (à l'exception du Québec) souligne que l'attitude des employeurs est le plus gros problème auquel sont confrontés les travailleurs âgés au chômage. Il est difficile de savoir jusqu'à quel point ces perceptions négatives à l'égard des travailleurs âgés sont fondées sur des préjugés et dans quelle mesure elles s'expliquent par le manque de spécialisation et les aspirations salariales élevées des travailleurs âgés. Néanmoins, l'âgisme potentiel existe et cette question justifie plus d'attention de la part du Comité. Il a été conseillé au Comité de recommander que tous les paliers de gouvernement encouragent la recherche de stratégies visant à appuyer et à favoriser les travailleurs âgés; un témoin a proposé de demander aux centres de perfectionnement des ressources humaines de faire en sorte d'inclure les travailleurs âgés dans leurs plans d'affaires.

Prochaines étapes

Le Comité examinera les mesures proposées pour encourager les employeurs à se montrer plus réceptifs à l'embauche de travailleurs âgés. Des mesures susceptibles de contrer les désavantages qu'il aurait, dans leur esprit, à embaucher des personnes de plus de 55 ans seront envisagées. Il pourrait s'agir de mesures fiscales, d'allégement des cotisations ou d'appui direct à la formation.

F. Prestations d'emploi et mesures de soutien

À l'heure actuelle, il n'existe pas de politique fédérale d'aide à l'adaptation des travailleurs âgés. En fait, compte tenu des nouvelles ententes de mise en valeur de la main-d'oeuvre conclues entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux/territoriaux, les provinces et territoires ont beaucoup plus de contrôle sur les politiques de développement du marché du travail destinées à ce groupe de travailleurs (et à d'autres) qu'auparavant. Cela s'applique particulièrement aux provinces qui ont signé des ententes de transférabilité avec le gouvernement fédéral. Compte tenu de cette nouvelle approche, le Comité a parfaitement conscience de l'environnement politique actuel et reconnaît qu'il est important de trouver des initiatives visant à répondre aux besoins d'adaptation des travailleurs âgés au chômage dans le contexte d'une coopération fédérale/provinciale/territoriale. Cet esprit de coopération est illustré par le travail du Forum des ministres du marché du travail qui a récemment créé le Groupe d'étude chargé des travailleurs âgés, qui s'attache actuellement à établir un diagnostic des problèmes relatifs au marché du travail auxquels sont confrontés les travailleurs âgés.

Certains témoins ont fait part de plusieurs graves préoccupations relativement à la façon dont le programme est actuellement réalisé et à l'impact que cela peut avoir sur les travailleurs âgés. Le Comité a appris que la prestation du service est fragmentée et ressemble à un système de « silo », la prestation des mesures d'adaptation étant séparée de la gestion des cas. Les travailleurs âgés sont obligés de se rendre dans plusieurs endroits différents pour recevoir divers services d'adaptation au lieu de ne s'adresser qu'à un seul fournisseur susceptible de garantir une certaine continuité. Pour certains, la durée des ententes actuelles de financement est trop courte et, par conséquent, crée des relations instables avec les responsables de la réalisation de programmes. Un modèle d'adaptation holistique permettrait de mieux servir les intérêts des travailleurs âgés qui ont perdu leur emploi.

Le fait que les ententes de mise en valeur de la main-d'oeuvre soient axées sur les résultats encourage ce que certains témoins appellent « l'écrémage ». Le Comité a appris que les dispensateurs de programmes sont encouragés à prêter plus d'attention à ceux qui peuvent réintégrer le marché du travail le plus rapidement possible au moindre coût. Cette approche est certainement celle qui permet d'atteindre les objectifs immédiats en matière d'économies d'assurance-emploi et du nombre de clients réemployés. Alors qu'une telle approche peut efficacement aider ceux dont les besoins d'adaptation sont minimes, elle n'aide absolument pas ceux qui ont de graves problèmes et qui ont besoin de beaucoup d'aide. Même si le Comité ne s'oppose pas au fait que l'accent soit mis sur des mesures actives, il souligne qu'il importe de faire en sorte que cette approche ne soit pas adoptée aux dépens des clients comme les travailleurs âgés qui ont perdu leur emploi qui ne peuvent pas être facilement réemployés et qui ont besoin d'aide d'adaptation à long terme.

Au cours de nos audiences, nous avons notamment appris que, en raison de la durée limitée de la formation, il est pratiquement impossible pour les travailleurs âgés qui ont besoin de perfectionnement de base d'acquérir des compétences significatives. Il semble évident que ces travailleurs devraient avoir droit à des périodes plus longues de formation. Les témoignages présentés au Comité par Développement des ressources humaines Canada appuient ce point de vue, étant donné que les évaluations de programmes avant l'introduction des prestations d'emploi et des mesures de soutien indiquent que les programmes de formation destinés aux travailleurs âgés qui ont besoin d'un perfectionnement de base n'ont pas été très efficaces.

Le Comité a également appris que l'efficacité des prestations d'emploi et des mesures de soutien n'est pas vraiment prouvée, ainsi que l'ont confirmé des fonctionnaires de Développement des ressources humaines Canada, lorsqu'ils ont comparu devant le Comité. Certains témoins ont déclaré qu'il était urgent de surveiller de plus près les ententes de mise en valeur de la main-d'oeuvre et d'effectuer des évaluations opportunes. En réalité, nous ne savons pas jusqu'à quel point les travailleurs âgés sont bien servis par ces accords ou dans quelle mesure ils « passent entre les mailles du filet ». Au fur et à mesure que les résultats de l'évaluation seront connus, les responsables de la réalisation de programmes devront être informés des meilleures pratiques.

Prochaines étapes

Le Comité entend consacrer une attention spéciale aux inquiétudes exprimées au sujet du niveau et de l'efficacité des services d'adaptation offerts aux termes des ADMT lorsqu'il reprendra son étude sur les travailleurs âgés. En plus des inquiétudes évoquées plus haut, le Comité croit qu'il faudrait aussi examiner les critères d'admissibilité utilisés pour déterminer l'accès aux prestations de la partie II. Cela risque de devenir un enjeu important à l'avenir étant donné les tendances récentes chez les travailleurs âgés à prendre des emplois à temps partiel et à devenir autonomes ou à se retirer pour ensuite revenir sur le marché du travail. Les règles actuelles à l'égard des anciens prestataires réadmissibles empêchent peut-être bon nombre de ces travailleurs d'obtenir de l'aide à l'adaptation.

Le Comité se propose en outre d'examiner les répercussions des prêts et subventions de perfectionnement sur le secteur des organismes sans but lucratif, auquel il est interdit, nous a-t-on dit, de délivrer des reçus aux fins de l'impôt pour la formation.

G. Mise à la retraite progressive

Comme on le mentionne ailleurs dans le rapport, l'âge moyen de la retraite a diminué progressivement depuis le milieu des années 70. Ce déclin tient, entre autres, à la multiplication et à la générosité croissante des régimes de pension publics et privés au cours de cette période. Mentionnons aussi, et ce facteur préoccupe le Comité, la tendance voulant que les travailleurs âgés soient « contraints » de quitter le marché du travail. Quand les entreprises rationalisent leurs effectifs, elles ciblent plus souvent qu'autrement les travailleurs ayant de longs états de service, puisque ces derniers ont habituellement des salaires plus élevés et qu'ils sont plus susceptibles d'accepter une indemnité de départ, y compris une préretraite. Entre 1989 et 1994, environ 12 p. 100 de tous les travailleurs à la retraite ont accepté de quitter le marché du travail parce qu'on leur a offert un programme de retraite anticipée. Il s'agit d'une hausse de plus de 70 p. 100 par rapport au nombre de départs à la retraite enregistré entre 1983 et 1988. Certains de ces travailleurs étaient manifestement heureux de prendre leur retraite; d'autres ont accepté à contrecoeur. Entre 1989 et 1994, environ 13 p. 100 de tous les retraités ont quitté le marché du travail parce qu'ils avaient atteint l'âge de la retraite obligatoire, alors que 12 p. 100, en hausse de 25 p. 100 par rapport à 1983-1988, ont pris leur retraite à contrecoeur parce qu'ils ne pouvaient se trouver un emploi. Le Comité estime qu'il faut trouver de nouveaux moyens de prolonger la vie active des travailleurs âgés, étant donné le nombre élevé de personnes âgées qui sont obligées de prendre leur retraite et qui préféreraient demeurer sur le marché du travail.

Au début de la présente décennie, les régimes de pension publics constituaient la principale source de revenu pour environ deux-tiers des personnes âgés de 65 ans et plus; les régimes de pension privés constituaient la principale source de revenu pour 18 p. 100 de celles-ci. Or, on s'attend à ce qu'un nombre croissant de personnes dépendent des régimes de pension privés au cours des années à venir, 55 p. 100 des travailleurs de 45 à 64 ans ayant cotisé à un régime de pension privé en 1991. Une majorité de travailleurs appartenant à ce groupe d'âge a également cotisé à un régime enregistré d'épargne-retraite7. Le Comité a appris que la proportion de travailleurs (surtout des hommes) ayant cotisé à un régime de retraite d'employeurs a décliné au cours des dernières années; elle se situe maintenant sous la barre des 50 p. 100. Par ailleurs, nous ne savons pas dans quelle mesure les travailleurs autonomes seront en mesure de subvenir à leurs besoins financiers une fois qu'ils auront décidé de prendre leur retraite. Bien que nous soyons encouragés par le fait qu'un plus grand nombre de travailleurs souscrivent à l'épargne-retraite, nous savons peu de choses au sujet de leurs habitudes d'épargne et de la façon dont ces économies sont réparties. D'autres informations sur la question seront disponibles une fois que Statistique Canada aura compilé et analysé les données de l'enquête sur les avoirs et l'endettement des travailleurs. Comme les travailleurs ne préparent pas adéquatement leur retraite, il se peut qu'ils soient plus nombreux que prévu à vouloir rester sur le marché du travail.

Le Comité a également appris qu'il faudra peut-être, à l'avenir, miser davantage sur la retraite progressive pour éviter une pénurie de main-d'oeuvre. Bien que cette possibilité dépende à la fois de la demande et de l'offre de main-d'oeuvre, la « planification de la relève », pour reprendre l'expression utilisée par un des témoins, constituera sans aucun doute un défi pour les entreprises au fur et à mesure que les membres de la génération du baby-boom prendront leur retraite. La retraite progressive pourrait être une solution.

La politique sur les pensions repose essentiellement sur le principe selon lequel les travailleurs rendus à l'âge prescrit par la loi vont quitter leur emploi à temps plein et commencer à vivre de leurs prestations de retraite. Malgré les changements apportés au temps de travail et le vieillissement de la population active avec tout ce que cela implique sur le plan financier la politique sur les pensions ne reconnaît pas encore le fait qu'un nombre croissant de personnes risquent d'opter pour la semi-retraite avant de quitter définitivement le marché du travail. Le système de pensions actuel favorise une vie active plus courte, et non plus longue, puisque les politiques fiscales tendent vers une réduction de la période de report d'impôt pour les prestations en encourageant la retraite anticipée et en interdisant l'accumulation des prestations, une fois la retraite commencée8. En outre, dans de nombreux cas, les prestations de retraite sont calculées en fonction du revenu touché au cours des dernières années de service. Cette formule n'encourage pas les travailleurs à opter pour la retraite progressive, puisque le travail à temps partiel donnerait droit à des prestations de retraite beaucoup moins élevées.

Le Comité a été informé du fait que plusieurs pays européens (le Danemark, l'Allemagne, le Luxembourg et la Suède, par exemple) offrent à leurs travailleurs la possibilité de passer progressivement de la vie active à la retraite. Cette formule permet aux travailleurs de réduire leurs heures de travail et de toucher une pension partielle pour compenser la réduction du salaire. Au Canada, les travailleurs peuvent recevoir une pension réduite en vertu du Régime de pension du Canada (RPC) à l'âge de 60 ans, bien qu'ils soient obligés d'avoir sensiblement réduit leurs heures de travail, ce qui veut dire essentiellement qu'ils vont toucher moins que le maximum prévu aux termes du RPC à l'âge de 65 ans. Puisque l'accumulation des prestations de retraite est interdite, cette mesure, de même que le plafond imposé en matière de revenus, n'encourage pas les travailleurs à rester sur le marché du travail tout en touchant une pension réduite9.

Malgré le peu d'attention accordée à ce sujet au cours des récentes consultations sur le RPC, plusieurs témoins comparaissant devant le Comité ont abordé la question des pensions partielles et ont laissé entendre qu'un plus grand nombre de travailleurs pourraient, à l'avenir, opter pour la retraite progressive. Le Comité estime que le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires devraient revoir le régime de pension actuel pour faciliter l'accès à la retraite progressive. Cette formule permettrait aux travailleurs âgés de continuer de travailler et d'accumuler des droits à pension, tout en touchant une pension partielle. Le Comité entend explorer plus à fond la question de la retraite progressive, vu qu'il est important de trouver des moyens de faciliter la transition entre le travail et la retraite.

Prochaines étapes

Le Comité voit d'un très bon oeil un examen fédéral-provincial-territorial du régime de retraite actuel en vue de l'assouplir et de faciliter la retraite graduelle. Celle-ci permettrait aux travailleurs âgés de continuer à travailler et d'accroître leurs droits à pension tout en touchant une pension partielle. Comme il est capital de trouver des moyens de faciliter le passage de la vie active à la retraite, le Comité se propose d'approfondir la question du départ graduel à la retraite.

H. Mesures actives

Le chômage de longue durée n'est pas un problème propre aux travailleurs âgés, bien que son incidence soit plus marquée chez ce groupe que chez les autres. Ainsi, l'adoption de mesures actives pour les travailleurs âgés mis à pied de façon permanente pourrait effectivement contribuer à réduire le taux de chômage chez les travailleurs âgés. Dans ce contexte, la plupart des témoins qui se sont présentés devant le Comité ont laissé entendre que les décideurs devraient prendre des mesures qui réduisent au minimum les risques de mise à pied permanente en faisant en sorte que les travailleurs reçoivent de l'aide avant leur mise à pied. Les mesures envisagées allaient des services de counselling au perfectionnement continu. Un témoin a proposé que le perfectionnement continu fasse partie d'une stratégie nationale destinée à répondre aux problèmes des travailleurs âgés. Un autre a affirmé que tous les travailleurs devraient être admissibles au perfectionnement continu.

Récemment, les décideurs déclaraient que bon nombre des travailleurs de demain seraient appelés à changer d'emploi à maintes reprises au cours de leur carrière. Le Comité a appris que, bien que cette affirmation soit quelque peu exagérée, le perfectionnement continu demeure un objectif important, puisqu'on sait que de nombreux travailleurs changent effectivement d'emploi au cours de leur carrière, quoique dans un contexte restreint, et que la réalisation de cet objectif pourrait être favorisé par cette formation. De plus, comme nous savons que la valeur du capital humain diminue avec le temps, le perfectionnement continu pourrait aider le prochain groupe de travailleurs âgés à maintenir leurs compétences à jour et à s'adapter plus facilement que ne le font de nombreux travailleurs âgés aujourd'hui, à un licenciement.

Même si, de manière générale, on s'entend pour dire que le perfectionnement continu est un objectif louable, les politiques actuelles ne favorisent pas sa réalisation sur une grande échelle. Les mesures fiscales annoncées dans le budget de 1998 peuvent aider à financer la formation de ceux qui ont cotisé suffisamment à un régime enregistré d'épargne-retraite. Toutefois, le Comité doute que les travailleurs âgés peu spécialisés, qui n'ont pu économiser en vue de leur retraite à cause de leurs faibles revenus, soient bien servis par cette initiative. Nous devons trouver de nouveaux leviers pour encourager un plus grand nombre de travailleurs à investir dans la formation pendant leur vie active. Au cours des audiences, nous avons discuté de la possibilité d'avoir recours à l'assurance-emploi pour financer les programmes de perfectionnement continu. Il y a en tout cas une idée qui mérite d'être examinée plus à fond : les comptes de formation individuels de l'assurance-emploi. Les travailleurs obtiendraient des crédits pendant leur vie active et les utiliseraient au besoin, pour financer leur formation et accroître leur employabilité. Évidemment, le niveau des ressources financières disponibles pour la formation serait fonction des années de service accumulées. Ainsi, les travailleurs âgés auraient accès à une source de financement pour investir dans leur formation quand ils en auraient le plus besoin.

Prochaines étapes

Le Comité est convaincu qu'il faut trouver de nouveaux mécanismes de financement en vue d'encourager le perfectionnement continu en milieu de travail. L'établissement de comptes personnels de formation de l'assurance-emploi constitue une option parmi d'autres. Le Comité l'examinera afin de déterminer si c'est un incitatif suffisant pour amener les travailleurs à participer aux programmes de formation avant l'arrivée d'une crise professionnelle. Il tentera en outre d'évaluer le coût d'un tel programme par rapport aux économies en prestations d'assurance-emploi que la réduction du chômage chronique permet d'envisager.

CONCLUSION

Bien que le taux de chômage parmi les travailleurs âgés soit inférieur au taux national, la situation des travailleurs âgés de 55 ans et plus sur le marché du travail s'est indéniablement détériorée au cours des deux dernières décennies. Nombreux sont ceux qui craignent que cette situation ne se détériore davantage au fur et à mesure du vieillissement de la population active.

Les membres du Comité sont conscients du fait que les travailleurs âgés font face à des problèmes d'adaptation particuliers. De nombreux travailleurs âgés licenciés essayeront de trouver un emploi qui leur offre à tout le moins une rémunération comparable à celle qu'ils touchaient dans le passé. Toutefois, dans de nombreux cas, en raison de leurs compétences, ils n'obtiendront que des salaires moins élevés; ils consacreront donc plus de temps à la recherche d'un emploi. Le chômage structurel constitue un autre problème grave. De nombreux travailleurs âgés sont peu scolarisés et n'ont pas la formation de base requise pour acquérir les nouvelles compétences qu'exige le marché du travail d'aujourd'hui. Le court délai sur lequel ils peuvent compter pour récupérer les investissements qu'ils font en matière de formation et l'absence de financement pour la formation ne les encouragent pas à se recycler. Le fait que les travailleurs âgés soient moins mobiles que les plus jeunes contribue également à limiter leurs possibilités de réembauchage. L'immobilité n'a pas encore été citée comme un inconvénient majeur, et aucun témoin n'a laissé entendre qu'il faudrait prendre des mesures pour encourager les travailleurs âgés à se déplacer.

Ce rapport provisoire représente la première étape de notre étude sur les travailleurs âgés. Jusqu'ici, les témoins ont soulevé de nombreuses questions au sujet des prestations d'emploi et des mesures de soutien offertes à l'échelle nationale. Nous ne savons pas encore si ces programmes sont efficaces, ou dans quelle mesure les travailleurs âgés y participent. Les décideurs devraient songer à utiliser les suppléments de revenu que prévoit la Partie II de la Loi sur l'assurance-emploi. Le Comité a également l'intention d'examiner plus à fond la possibilité de mettre sur pied un programme à long terme destiné aux travailleurs âgés difficilement employables, afin de leur donner l'occasion de demeurer au sein de la population active en participant à des projets communautaires, à temps partiel, jusqu'à leur retraite.

Le Comité entend aussi explorer plus à fond les mécanismes de financement qui visent à encourager le perfectionnement continu. Parmi ceux-ci figurent la mise sur pied de comptes de formation de l'assurance-emploi. Cette mesure aiderait les travailleurs âgés de demain à maintenir leurs compétences à jour et, espérons-le, à trouver un emploi rapidement en cas de mise à pied.

Enfin, comme nous le notons dans le présent rapport, les travailleurs âgés de demain pourraient souhaiter avoir accès à la retraite progressive. Le Comité examinera cette option plus à fond après la reprise des travaux, à l'automne.

1B Bien que l'étude du Comité porte sur les travailleurs de 55 ans et plus, certains des problèmes auxquels est confronté ce groupe d'âge frappent aussi des travailleurs plus jeunes.

2B En 1998, le pourcentage de travailleurs de tous âges occupant un emploi à temps partiel forcé était à peu près le double de celui des travailleurs âgés.

3B S'il est vrai que les jeunes continuent d'afficher des taux de chômage beaucoup plus élevés que les travailleurs âgés, on enregistre chez ces derniers une augmentation du chômage relativement plus importante depuis le milieu des années 70. Entre 1976 et 1994, le ratio entre le chômage des jeunes (15-24 ans) et celui des travailleurs âgés a décliné régulièrement, passant de 3,23 à 1,96. Même si ce ratio a commencé à monter en 1995, en 1998, il était encore inférieur de 25 p. 100 à son niveau de 1976.

4B Caledon Institute of Social Policy, Roundtable on Canada's Aging Society and Retirement Income System, 5 juin 1995, p. 9.

5B Statistique Canada, « Travailleurs âgés », Le point sur la population active, printemps 1998, p. 27.

6B Ces données, fournies par Statistique Canada, ont été réunies dans le cadre de l'Enquête sur le revenu du ménage et l'équipement ménager. Ces pourcentages sont calculés à partir d'un échantillon qui ne comprend pas les habitants du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest, les ménages situés dans des réserves indiennes et les détenus dans les pénitenciers, y compris les foyers pour personnes âgées.

7B Susan Crompton, « Prévoir sa retraite », L'emploi et le revenu en perspective, Statistique Canada, printemps 1993, p. 35.

8B Barbara Hendrickson, « Phased-in Retirement », Canadian Tax Journal, vol. 44, no 5, 1996, p. 1311.

9B Depuis le 1er juillet 1998, un cotisant au Régime de pension du Québec âgé d'au moins 60 ans peut demander une pension avant l'âge de 65 ans pourvu qu'il ait cessé de travailler ou qu'il se soit entendu avec son employeur pour prendre une retraite progressive, ce qui a pour effet de réduire les gains du demandeur d'au moins 20 p. 100 (Canadian Employment Benefits Pension Guide, no 446, 19 janvier 1998, p. 2).

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