RAPPORT SUR LES VENTES LIÉES : SECTIONS 459.1 DE LA LOI SUR LES BANQUES

Au cours de la dernière législature, le Comité permanent des finances de la Chambre des communes a étudié le Livre blanc sur la réforme financière (L'examen de 1997 de la législation régissant les institutions financières : Propositions de modifications), ainsi que la mesure législative qui y a fait suite (projet de loi C-82, Loi modifiant la législation relative aux institutions financières). La protection du consommateur en général et la vente liée en particulier sont parmi les points importants traités dans le Livre blanc.

La vente liée consiste à exiger que le consommateur achète un produit qu'il ne désire pas pour pouvoir acquérir celui qu'il veut, généralement un prêt. Le consommateur qui veut obtenir un prêt d'une banque fait l'objet d'une vente liée s'il se fait dire par la banque que le prêt lui sera accordé à condition de transférer son REER à la banque, ou d'obtenir une carte de crédit de la banque, ou d'acheter d'autres services. La vente liée fait problème parce que certaines institutions financières détiennent un certain pouvoir sur les consommateurs, qui ne peuvent facilement s'adresser ailleurs. Elle devient même néfaste lorsque les institutions pratiquent la vente liée dans leurs activités de crédit, car c'est là que les consommateurs sont le plus vulnérables. L'exercice de pressions indues caractérise habituellement cette pratique.

Manifestement, il s'agit d'une pratique incorrecte et inacceptable. C'est un abus de la relation qui existe entre l'établissement financier et le client. Il peut y avoir conflit entre la responsabilité de l'établissement envers le client et ses intérêts propres. C'est une exploitation de la vulnérabilité du client et cela témoigne d'une mauvaise formation du personnel et d'une mauvaise communication de la politique de l'établissement au personnel de vente.

En octobre 1996, le Comité a fait plusieurs recommandations à l'issue de son examen du Livre blanc. Dans son rapport, le Comité se dit d'avis que la disposition de la Loi sur la concurrence qui interdit la vente liée ne protège pas efficacement le consommateur. Il a également constaté que le paragraphe 416(5) de la Loi sur les banques, qui interdit la pression pour la souscription d'une assurance au profit de la banque, laisse à désirer. Le Comité estimait que la restriction était trop limitée, ne s'appliquant qu'à une forme particulière d'assurance, et que le terme " pression " était trop vague. Le Comité a donc recommandé que la restriction concerne l'exercice de pressions indues et qu'elle s'applique à tout produit ou service financier et pas seulement à une assurance souscrite au profit de la banque. Le projet de loi C-82 devait ensuite incorporer dans la Loi sur les banques le nouvel article 459.1, qui est le reflet assez fidèle des recommandations du Comité.

Le Comité s'est dit préoccupé qu'on ne confonde la vente liée avec l'interdistribution. L'interdistribution consiste à offrir de meilleurs prix au consommateur lorsqu'il achète un ensemble de produits. C'est une pratique qui profite aux deux parties. La vente conjointe de produits signifie pour l'établissement financier des coûts de commercialisation et de distribution moins élevés, et pour le consommateur, des prix plus intéressants. Les restrictions qui frappent la vente liée ne devrait pas avoir pour effet de décourager la pratique consistant à regrouper des produits. Les paragraphes 459.1(2) et (3) précisent que ce regroupement n'est pas interdit.

Aux yeux du Comité, les restrictions légales de la vente liée complètent l'ensemble d'initiatives d'autoréglementation que le secteur financier a été invité à mettre en œuvre. La position du gouvernement sur la vente liée - telle que traduite par le projet de loi C-82 - est conforme à cette double approche.

Le Comité a également recommandé que toute nouvelle restriction concernant la vente liée s'applique à toutes les institutions financières de compétence fédérale, et pas seulement aux banques. Mais le projet de loi C-82 n'a pas retenu cette suggestion. Les représentants du ministère des Finances ont indiqué que ces mesures se limitaient aux banques pour des raisons constitutionnelles.

Si le projet de loi C-82 ne modifie que la Loi sur les banques, cela ne signifie pas que les autres acteurs du secteur des services financiers peuvent éviter de se doter de règles semblables pour la protection du consommateur en général et la restriction de la vente liée en particulier.

Les provinces ont pris des initiatives récemment. Par exemple, la Commission des valeurs mobilières de l'Ontario a adopté une règle concernant la vente et les pratiques de vente dans l'industrie des fonds mutuels. L'adoption de cette règle par le ministère ontarien des Finances signifiait que son adoption par les membres de la Canadian Securities Administrators était assurée.

Comme il a été dit, le Comité et le gouvernement sont tous deux en faveur d'une double approche dans la régulation de la vente liée, soit l'autoréglementation de l'industrie et l'action législative. Les banques ont été invitées à se doter d'une politique sur la vente liée et de procédures pour le traitement des plaintes. Le médiateur bancaire canadien devait aussi faire partie du processus d'autoréglementation. L'industrie s'est conformée à cette demande. L'Association des banquiers canadiens a rendu publique une déclaration de principes sur la vente liée et diverses banques ont mis en place leurs propres initiatives, dont un élément important est l'éducation des employés de première ligne sur le comportement à adopter dans la vente des services.

Le gouvernement a toujours été conscient que l'autoréglementation en soi pourrait ne pas être une garantie suffisante de la protection des consommateurs, c'est pourquoi le projet de loi renferme une disposition qui interdit d'exercer des pressions. Le nouvel article 459.1 a été adopté au Parlement mais n'a jamais été promulgué. On a plutôt demandé au Comité des finances de tenir d'autres audiences sur la question et de recommander au gouvernement de promulguer ou non l'article en question.

Le Comité vient d'achever ses audiences sur les ventes liées. Nous avons recueilli les témoignages du ministère des Finances, du Bureau du surintendant des institutions financières, de l'Association des banquiers canadiens, du médiateur bancaire canadien, de l'Association canadienne des conseillers en assurance et en finance, de l'Association des courtiers d'assurances du Canada, du Bureau d'assurance du Canada, de l'Association canadienne des compagnies d'assurances de personnes, de Caldwell Securities et de consommateurs.

Nous convenons que l'intérêt financier du consommateur peut être compromis lorsque l'établissement financier exerce des pressions. La simple impression d'être l'objet de pressions peut placer le consommateur dans une situation inconfortable, surtout si ses choix sont limités.

Il existe cependant des pratiques qui ressemblent plus ou moins à la vente liée mais qui sont parfaitement légitimes. De nombreux établissements financiers pratiquent l'interdistribution. Ils pourraient par exemple offrir de meilleurs prix, une baisse du taux d'intérêt d'un prêt, ou une baisse des frais de service, si le client achète une quantité minimum d'un produit ou plusieurs produits simultanément.

L'interdistribution est profitable pour le consommateur; la vente liée ne l'est pas. Nous croyons qu'il est du devoir de tous les intéressés d'abolir la pratique de la vente liée. Les établissements financiers devraient affirmer clairement et explicitement que ces pratiques ne sont ni tolérées, ni encouragées. Il importe aussi que leur personnel soit bien formé et qu'il comprenne que la vente liée est inacceptable. Les établissements financiers se doivent de mettre sur pied un mécanisme efficace de résolution des plaintes. Il est essentiel que les consommateurs soient mis au courant de leurs droits et aient confiance de pouvoir les exercer. Les gouvernements et les organismes réglementaires doivent faire en sorte que les règles ne permettent pas le recours à de telles pratiques.

L'article 459.1 de la Loi sur les banques nous paraît être un compromis raisonnable entre le souhait du consommateur d'être protégé contre les pratiques abusives des banques et la possibilité pour celles-ci de combiner des produits de façon à ce que chaque partie y trouve son compte. L'article interdit d'exercer des pressions indues - c'est là la pratique inacceptable qui nous préoccupe -, tout en indiquant qu'il est acceptable de jumeler plusieurs produits pour offrir des conditions avantageuses.

Manifestement, il s'agit d'un problème à la fois de comportement et de malentendu. Le fait que les banques et leurs médiateurs, le BSIF et le ministère des Finances reçoivent des plaintes en est la preuve. D'autres gouvernements reconnaissent la nécessité de protéger le consommateur.

Le Comité accueille de bonne foi les initiatives des banques et leur affirmation que la vente liée n'est pas une pratique acceptable, mais il est important que le consommateur sache que la loi est clairement de son côté. La vente liée est une pratique abusive et cadre mal avec la recherche de pratiques exemplaires de la part des institutions. Elle ne témoigne pas d'un niveau mondial de qualité. Un secteur de services financiers de niveau mondial se doit d'assurer aux consommateurs une protection de niveau mondial.

Le Comité est d'avis que l'article 459.1 dit clairement que la vente liée n'est pas une pratique commerciale acceptable et sa promulgation contribuerait grandement à protéger les consommateurs. Nous recommandons donc qu'il soit promulgué.

De plus, il est évident que les efforts des banques pour informer les clients de leurs procédures de règlement des plaintes ont été inefficaces. De l'avis du Comité, outre la promulgation de l'article 459.1, les banques devraient prendre des mesures additionnelles visant à mieux informer les clients de leurs droits en tant que consommateurs.