PACC Rapport du Comité

CHAMBRE DES COMMUNES
CANADA

Introduction
Observations and Recommandations
Conclusion

Conformément à l’alinéa 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics a l’honneur de présenter son

Après avoir examiné le chapitre 10 du Rapport de septembre 1998 du vérificateur général du Canada (Commission canadienne des droits de la personne, Comité du tribunal des droits de la personne), le Comité permanent des comptes publics a convenu de présenter ce qui suit :

Les Canadiens s’enorgueillissent d’avoir construit une société qui préconise la tolérance et le respect des droits individuels de tous les citoyens. Afin de promouvoir et de protéger ces droits, le Parlement a adopté la Loi canadienne sur les droits de la personne (la Loi) en 1977. La Loi s’applique aux ministères et organismes du gouvernement fédéral, aux sociétés d’État ainsi qu’aux entreprises et industries sous réglementation fédérale.

Le Parlement a créé la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) afin d’appliquer la Loi. Son rôle comprend le mandat de favoriser, dans le public, la compréhension et la reconnaissance des principes de la Loi. Elle a également pour mission d’instruire les plaintes pour discrimination déposées aux termes de la Loi.

Si, par suite de l’examen d’une plainte, la Commission détermine qu’une enquête est justifiée, elle renvoie la question au Tribunal canadien des droits de la personne (le Tribunal), un organisme quasi-judiciaire. Le Tribunal tient ensuite des audiences afin de déterminer s’il y a eu pratique discriminatoire au sens de la Loi. Tout comme celui de la Commission, le mandat du Tribunal est établi par la Loi.

À l’origine, le Parlement a créé la Commission et le Tribunal afin d’offrir d’autres possibilités d’agir que les processus juridiques plus formels de la Cour fédérale et afin de permettre un règlement rapide, impartial et compétent des plaintes en matière de droits de la personne. Toutefois, les méthodes en place sont peu à peu devenues lourdes, lentes et coûteuses.

Au cours de l’exercice financier 1997-1998, la Commission a dépensé environ 15 millions de dollars. Pour l’exercice 1998-1999, elle envisage de dépenser environ 14,8 millions de dollars. Sur cette somme, elle entend affecter environ 800 000 $ à des vérifications de l’équité en matière d’emploi, conformément aux modifications apportées récemment à la Loi sur l’équité en matière d’emploi. Pour 1997-1998, le budget du Tribunal était d’environ 1,9 million de dollars; pour 1998-1999, il devrait être d’environ 2,2 millions de dollars. Ces dépenses de la Commission et du Tribunal n’englobent pas les frais engagés par les plaignants ou les défendeurs, qui sont souvent des ministères ou organismes du gouvernement fédéral.

Les deux organismes mandatés par le Parlement pour administrer et appliquer la Loi canadienne sur les droits de la personne jouent un rôle crucial pour ce qui est de protéger les droits des citoyens canadiens. Compte tenu de ce facteur et des sommes d’argent nécessaires, le Comité a décidé de tenir une audience sur les résultats d’une vérification que le vérificateur général du Canada a exécutée à l’égard de la Commission et du Tribunal. Le Comité a donc rencontré, le 27 octobre 1998, M. David Rattray, vérificateur général adjoint, et M. Allan Gilmore, directeur principal, Direction générale des opérations de vérification, du Bureau du vérificateur général du Canada. M^me Michelle Falardeau-Ramsay, présidente, et M. John Hucker, secrétaire général, représentaient la Commission canadienne des droits de la personne. M^me Anne Mactavish, présidente, et M. Michael Glynn, registraire, représentaient le Tribunal canadien des droits de la personne.

La constatation la plus frappante du vérificateur est que la Commission prend beaucoup trop de temps pour traiter les plaintes. Par exemple, depuis janvier 1996, elle a pris près de deux ans en moyenne pour aboutir à environ 1 170 décisions finales. Dans approximativement 16 p. 100 des cas, trois ans ou plus ont été nécessaires. (10.41) Cela fait contraste avec les normes fixées par la Commission elle-même, c’est-à-dire neuf mois pour une enquête et environ un an pour une décision finale.

Les longues périodes nécessaires pour les enquêtes et pour aboutir à des décisions finales ont créé un arriéré considérable. D’après la définition donnée par la Commission elle-même, une plainte figure dans l’arriéré si elle fait toujours l’objet d’une enquête neuf mois après sa présentation. Compte tenu de ce critère, la vérification a révélé qu’en 1997, 48 p. 100 des 900 dossiers ouverts de la Commission figuraient dans son arriéré. (10.49)

Le temps pris par la Commission pour traiter les plaintes et l’arriéré qui en résulte ne sont pas des phénomènes nouveaux; en 1985, le vérificateur général a présenté des observations analogues dans le chapitre 11 de son rapport à la Chambre des communes. Les efforts déployés par la suite pour résoudre ces problèmes n’ont pas répondu aux attentes.

La Commission n’a pas réfuté les constatations de la dernière vérification. La présidente a plutôt souligné la complexité croissante du milieu dans lequel la Commission évolue ainsi que les mesures qu’on prendra pour régler les plaintes plus rapidement. Parmi celles-ci, on entend créer un groupe de travail chargé de tirer au clair les dossiers retardés, fournir une formation plus spécialisée au personnel et instituer un plan en matière de ressources humaines pour aider la Commission à garder parmi son effectif des enquêteurs bien formés et expérimentés. La présidente a exprimé au Comité sa confiance que ces efforts rétabliraient la situation de la Commission dans un délai de deux ans. (1550)

Le Comité reconnaît que la Commission cherche à régler les problèmes des retards et de l’arriéré dès maintenant et pour l’avenir, mais plusieurs points le préoccupent dans les plans de la Commission. Le premier est le coût prévu de ces efforts. Le deuxième concerne les tentatives antérieures qui ont échoué.

La présidente a indiqué au Comité qu’une seule injection de fonds serait nécessaire pour régler l’arriéré actuel sur une période de deux ans (1620) et que la Commission demanderait des fonds supplémentaires pour compléter les mesures prises à l’interne. (1550) Dans son rapport, le vérificateur général indique que cette demande pourrait équivaloir à 1 million de dollars. (10.53) Toutefois, le vérificateur général adjoint a informé le Comité que les problèmes révélés par la vérification ne pouvaient être résolus simplement par un apport de ressources additionnelles. (1545)

Le Comité observe que la Commission a déjà reçu des fonds additionnels pour réduire son arriéré. Par exemple, en 1989-1990, elle a obtenu une augmentation permanente d’environ 411 000 $ de son financement annuel aux fins d’éliminer son arriéré sur une période de cinq ans. Entre 1992-1993 et 1997-1998, elle a dépensé près d’un million de dollars pour confier à des entrepreneurs des enquêtes visant à réduire son arriéré. De toute évidence, si la solution consistait simplement à dépenser plus d’argent, les normes de temps fixées pour les enquêtes et le règlement des plaintes seraient maintenant respectées, et l’arriéré serait soit éliminé soit réduit de façon marquée.

Dans son dernier Rapport sur le rendement (pour la période qui a pris fin le 31 mars 1997), la Commission a informé le Parlement qu’elle accordait la priorité à l’élimination de son arriéré et à l’amélioration de la procédure de plainte. À cette fin, elle a mis en place un processus d’examen et de supervision pour guider la direction à des moments critiques, et elle a commencé à élaborer un projet de médiation en vue de résoudre tôt dans le processus un nombre important de plaintes. Dans une note de bas de page, elle ajoutait que, depuis la fin de l’exercice financier 1997-1998, elle avait pris d’autres mesures comme la réaffectation temporaire de ressources afin de réduire l’arriéré ainsi que l’examen de ses procédures et normes d’exécution. Elle ajoutait qu’elle rendrait compte de ces mesures dans son prochain Rapport sur le rendement.

Compte tenu des observations qui précèdent, le Comité conclut que l’octroi de fonds supplémentaires ne suffira pas à résoudre à long terme le problème, et il recommande plutôt ce qui suit :

En outre, le Comité recommande :

De plus, le Comité recommande :

Dans son rapport, le vérificateur général mentionne une méthode particulière que la Commission pourrait utiliser pour accélérer le traitement des plaintes. Au paragraphe 10.83, il fait valoir que la Commission pourrait améliorer ses efforts de conciliation en recourant à la médiation dès la réception des plaintes. Récemment, la Commission ontarienne des droits de la personne a instauré un programme de médiation volontaire afin de régler les plaintes dès les premières phases du processus de traitement. D’après le vérificateur général, l’établissement par la Commission canadienne des droits de la personne d’un programme de médiation semblable " pourrait lui permettre de régler les plaintes plus rapidement et à un moindre coût ". (10.84)

Comme nous l’avons dit, la Commission a déjà élaboré un projet de médiation qui doit être mis en oeuvre en 1998-1999. La Commission soutient que ce projet permettra de régler un nombre important de plaintes dès les premières étapes du traitement, ce qui réduira la charge de travail liée aux enquêtes, aux mesures de conciliation et aux litiges.

Le Comité croit que cette mesure offre la possibilité de ramener à des proportions plus commodes le nombre de plaintes exigeant une enquête, ce qui réduirait le temps nécessaire ainsi que l’arriéré et les coûts. Le Comité recommande par conséquent :

Le Comité s’inquiète de l’absence de détails particuliers sur les mesures qu’envisage la Commission par suite des recommandations du vérificateur général. À un certain moment dans son témoignage, M^me Falardeau-Ramsay a indiqué que la Commission était en train d’élaborer un plan d’action qui serait remis au Comité et au vérificateur général. (1620) Le Comité souhaite examiner ce plan d’action et recommande par conséquent :

La qualité des enquêtes menées par la Commission constitue un autre sujet de préoccupation. Même si elle n’a donné lieu à aucun commentaire sur la qualité comme telle, la vérification a révélé que deux des documents qui sont censés contenir des renseignements aux fins des enquêtes — le Formulaire d’analyse de plainte et de désignation de l’enquêteur, et le Plan d’enquête — ne sont souvent pas remplis. (10.70) Cela a amené le vérificateur général à dire que " nous sommes préoccupés par le fait que la Commission ne se conforme pas de façon suivie à certaines de ses principales normes en matière d’enquête. Or, ces normes sont destinées à assurer la qualité des enquêtes. " (10.74)

Dans leur témoignage, les témoins de la Commission ont convenu que les plans d’enquête n’étaient pas menés à terme dans chaque cas et que la Commission n’avait pas satisfait à ses propres normes à cet égard. Toutefois, plutôt que d’adhérer aux normes en question, la Commission indique qu’elle en fera l’examen. Dans sa réponse à la vérification qui figure dans le rapport du vérificateur général, la Commission va plus loin et indique que ses normes ont été mises en place lorsque la charge de travail était moins lourde et qu’il convient peut-être maintenant de réévaluer leur contribution au processus d’enquête.

Le Comité convient avec le vérificateur général que l’existence et le respect de normes claires sont nécessaires pour assurer la qualité des enquêtes. Le Comité est également d’accord avec M. Allan Gilmore, du Bureau du vérificateur général, qui signale qu’une commission chargée d’enquêter sur les droits de la personne doit posséder les renseignements dont elle dit avoir besoin, sinon elle éprouvera des difficultés. (1710) Diverses mesures peuvent être prises pour accélérer les formalités, mais il ne faudrait pas pour autant éliminer ou faire fi des normes d’enquête. Le Comité recommande par conséquent :

Le Comité recommande en outre :

En faisant les observations et recommandations qui précèdent, le Comité est conscient de vouloir régler rapidement certains problèmes recensés par la vérification. Une telle démarche est indiquée, car le Comité se préoccupe avant tout des plaignants et des répondants qui sont en train d’attendre le règlement de plaintes en matière de droits de la personne. C’est de leurs besoins dont ont doit s’occuper d’abord, et dès maintenant.

Toutefois, il est évident pour le Comité que les problèmes recensés résultent de difficultés systémiques beaucoup plus profondes, qui ne peuvent être réglées par des ajustements mineurs sur le plan administratif. Pour qu’on puisse appliquer une solution durable, il convient d’apporter sans tarder des modifications législatives judicieuses, fondées sur un examen approfondi de la part du Parlement.

Le Comité observe que, dans son rapport, le vérificateur général mentionne à plusieurs reprises des problèmes pouvant être traités adéquatement dans le contexte d’un examen général de la Loi. Il s’agit entre autres des éléments suivants :

• L’absence de garantie législative pour assurer l’indépendance de la Commission et du Tribunal à l’égard du gouvernement (10.26);
• La possibilité de permettre aux parties qui ont les ressources et l’expertise suffisantes de présenter leurs arguments directement au Tribunal ou à la Cour fédérale, ce qui réduirait la charge de travail et accélérerait le traitement (10.45);
• Le fait que la Commission n’a pas le pouvoir, en vertu d’une loi, de faire respecter les délais (10.44), un obstacle également mentionné par la présidente dans son témoignage (1635);
• La dualité des rôles de la Commission qui d’une part doit promouvoir et défendre les droits de la personne, d’autre part faire enquête de façon impartiale sur les plaintes (10.57); et
• L’absence de pouvoirs bien définis permettant à la Commission de conclure des accords de contribution. (10.104)

Ces problèmes de même que plusieurs recommandations faites au paragraphe 10.123 du Rapport du vérificateur général nécessiteraient des modifications législatives et, partant, devraient faire l’objet d’un examen en profondeur.

Le Comité observe que la ministre de la Justice a déclaré qu’on procéderait à un examen général de la Loi canadienne sur les droits de la personne, et que la Commission canadienne des droits de la personne, le Tribunal canadien des droits de la personne et le vérificateur général du Canada appuient unanimement cette proposition. En outre, M^me Patricial Lindsay, du ministère de la Justice, a informé le Comité que le Ministère enverrait bientôt des recommandations au ministre de la Justice sur la meilleure façon de procéder pour revoir la Loi.

Par conséquent, le Comité se range à l’opinion de ses témoins pour dire que les arguments en faveur d’un examen sont convaincants, et il recommande par conséquent :

En terminant, on a remarqué un certain nombre de différences entre la présentation des renseignements dans le Rapport sur le rendement de la Commission pour la période ayant pris fin le 31 mars 1997, et la manière de présenter des renseignements semblables dans les constatations du vérificateur. Afin de s’acquitter des ses responsabilités à l’égard des Canadiens, le Parlement doit recevoir de l’information limpide et complète sur le rendement. Le Comité se réjouit donc de ce que la Commission s’engage à améliorer ses rapports sur le rendement en rendant compte des difficultés auxquelles elle fait face ainsi que de ses réalisations.

Le 1^er octobre, après la publication de son rapport de septembre 1998, le vérificateur général a présenté ses priorités au Comité. Lorsqu’il a parlé de la Commission canadienne des droits de la personne et du Tribunal canadien des droits de la personne, il a attiré l’attention du Comité sur le fait que les retards peuvent avoir un effet dévastateur pour des milliers de Canadiens qui demandent réparation dans des cas de présumée discrimination. (1535) Le vérificateur général a signalé que, même si le Parlement a établi la Commission et le Tribunal pour régler les plaintes relatives aux droits de la personne de façon rapide, impartiale et experte, avec le temps le processus est devenu " lourd, long et coûteux ". (10.1)

Il convient d’agir sans tarder pour accélérer le processus d’enquête et réduire l’arriéré des plaintes. Parallèlement, on doit passer en revue les fondements théoriques ainsi que le cadre stratégique et législatif de la Loi canadienne sur les droits de la personne et de la Commission et du Tribunal canadiens des droits de la personne. Un peu plus de 30 ans se sont écoulés depuis l’adoption de la Loi et l’établissement de la Commission et du Tribunal. Au cours de cette période, la situation des droits de la personne a énormément évolué. Il est temps d’examiner et, si nécessaire, de renouveler les lois et l’appareil administratif qui soutiennent la protection et la promotion des droits en question. De cette façon, le Canada disposera d’un mécanisme hautement efficace pour résoudre les problèmes de respect des droits de la personne à l’aube du prochain siècle.

Le Comité est persuadé qu’un effort consciencieux de la part de toutes les parties intéressées produira une méthode de protection des droits de la personne répondant aux exigences de tous les Canadiens.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des Procès-verbaux (réunions n^os 42, 50 et 51) pertinents est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

JOHN WILLIAMS