PRHA Committee Report

Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a l’honneur de présenter son

SIXTY-SIXTH REPORT

SOIXANTE-SIXIÈME RAPPORT

1. On Wednesday, February 17, 1999, the House adopted the following motion which had been moved by Jim Pankiw, M.P. (Saskatoon – Humboldt):

1. Le mercredi 17 février 1999, la Chambre a adopté la motion suivante proposée par Jim Pankiw, député (Saskatoon-Humboldt) :

2. On Thursday, February 18, 1999, John Reynolds, M.P. (West Vancouver – Sunshine Coast), moved the following motion, which was also adopted by the House:

2. Le jeudi 18 février 1999, John Reynolds, député (West Vancouver-Sunshine Coast) a proposé la motion suivante, que la Chambre a adoptée :

3. The Committee heard from the following witnesses: Diane Davidson, General Legal Counsel of the House of Commons; J.P. Joseph Maingot, Q.C., former Law Clerk and Legislative Counsel of the House of Commons, and author of Parliamentary Privilege in Canada; Jim Pankiw, M.P., and John Reynolds, M.P.; representatives of the Public Service Alliance of Canada (PSAC); and MGen. G. Cloutier, Sergeant-at-Arms of the House of Commons, and Mr. Michel Thivierge, Director of Security Services of the House of Commons. The Committee greatly appreciates the testimony and assistance of all these witnesses.

3. Le Comité a entendu les témoins suivants : Diane Davidson, avocat général de la Chambre des communes; J. P. Joseph Maingot, c.r., ancien légiste et conseiller parlementaire de la Chambre des communes et auteur de l’ouvrage intitulé Le privilège parlementaire au Canada; Jim Pankiw, député, et John Reynolds, député; des représentants de l’Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC); et le Mgén. G. Cloutier, sergent d’armes de la Chambre des communes, ainsi que M. Michel Thivierge, directeur des Services de sécurité de la Chambre des communes. Le Comité apprécie grandement le témoignage et l’aide de tous ces témoins.

4. Both of these orders of reference arose out of questions of privilege raised in the House of Commons on Wednesday, February 17, 1999. In the case of Mr. Pankiw, the Speaker ruled immediately that a prima facie case had been established, while, in Mr. Reynolds’ case, he made a similar ruling the next day. As both orders of reference relate to same set of circumstances, the Committee considered them together.

4. Les deux ordres de renvoi en question font suite à des questions de privilège soulevées à la Chambre des communes le mercredi 17 février 1999. Dans le cas de M. Pankiw, le Président a immédiatement décidé qu’il y avait matière à question de privilège; dans le cas de M. Reynolds, il a rendu une décision semblable le lendemain. Étant donné que les deux ordres de renvoi découlent de circonstances similaires, le Comité les a étudiés ensemble.

5. The background is that members of PSAC, a union of public service employees, were engaged in an on-going labour dispute with their employer, the Government of Canada. As part of its strike strategy, the union engaged in rotating strikes and set up a series of short-term picket lines at various buildings in the National Capital Region.

5. Le contexte est que des membres de l’AFPC, un syndicat d’employés de la fonction publique, étaient en conflit de travail avec leur employeur, le gouvernement du Canada. Dans le cadre de sa stratégie de grève, le syndicat a déclenché des grèves rotatives et dressé une série de lignes de piquetage de courte durée aux abords de différents immeubles de la région de la capitale nationale.

6. Early on Wednesday, February 17, 1999, PSAC members set up a picket line on the Bank Street extension, north of Wellington Street, near the western gates to Parliament Hill, and at all entrances to the Wellington Building. It appears that the strategy was to slow down vehicle traffic on the Hill, but allow pedestrians unimpeded movement. With respect to the Wellington Building, the intent seems to have been to prevent entry by employees and members of the public.

6. Tôt le mercredi 17 février 1999, des membres de l’AFPC ont dressé une ligne de piquetage dans l’extension de la rue Bank, au nord de la rue Wellington, près des entrées ouest de la Colline du Parlement et devant toutes les entrées de l’édifice Wellington. Il semble que la stratégie ait consisté à ralentir la circulation des véhicules sur la Colline, tout en permettant aux piétons de circuler sans entraves. En ce qui concerne l’édifice Wellington, il semble qu’on ait voulu empêcher l’entrée des employés et des gens du public.

7. The jurisdictional nature of policing within the parliamentary precincts and buildings is confusing and overlapping. Generally, parliamentary buildings are under the authority of the House of Commons security service, under the direction of the Sergeant-at-Arms, but this authority does not extend outside the buildings. The grounds of Parliament Hill, which are not part of the precincts of Parliament, are federally owned, and the primary responsibility for policing, therefore, lies with the Royal Canadian Mounted Police (RCMP). There are certain buildings used by the House of Commons, which are located south of Wellington Street. These buildings are surrounded by municipally-owned public sidewalks and roadways, which are under the jurisdiction of the Ottawa-Carleton Regional Police. One of these buildings is the Wellington Building, which apart from some ground-level commercial space on Sparks Street, contains offices and facilities of the House of Commons, including offices for approximately 28 MPs.

7. Les responsabilités relatives au maintien de l’ordre dans la cité et les édifices parlementaires sont déroutantes et comportent des chevauchements. En règle générale, les édifices parlementaires relèvent du Service de sécurité de la Chambre des communes, sous la direction du sergent d’armes, mais cette autorité ne s’étend pas à l’extérieur des édifices en question. Le terrain de la Colline du Parlement ne fait pas partie de l’enceinte du Parlement et appartient au gouvernement fédéral; par conséquent, le maintien de l’ordre y relève au premier chef de la Gendarmerie royale du Canada (GRC). Certains édifices utilisés par la Chambre des communes sont situés au sud de la rue Wellington. Ils sont entourés de trottoirs et de chaussées qui relèvent de la compétence de la Police régionale d’Ottawa-Carleton. L’un de ces édifices est l’édifice Wellington, lequel, exception faite de services commerciaux donnant sur la rue Sparks au niveau du rez-de-chaussée, abrite des bureaux et installations de la Chambre des communes, dont les bureaux d’environ 28 députés.

8. Mr. Pankiw’s testimony was that he arrived at the Wellington Building at about 8:00 a.m. on February 17, 1999. He attempted to enter the building in order to get to his office, but was prevented from doing so and some sort of scuffle ensued. After he had been identified as a Member of Parliament by House security personnel, he was allowed through the picket line and into the building. He left the building a short while later for breakfast, and subsequently attempted to re-enter it, when he again experienced difficulty because the picketers were demanding identification.

8. Selon son témoignage, M. Pankiw est arrivé à l’édifice Wellington vers 8 h le 17 février 1999. Comme il voulait y pénétrer pour se rendre à son bureau, on l’a empêché de le faire et une sorte d’échauffourée a suivi. Après que les agents de sécurité de la Chambre l’ont identifié comme député, il a pu traverser le ligne de piquetage et pénétrer dans l’édifice. Il a quitté l’édifice peu de temps après pour aller déjeuner, mais lorsqu’il a voulu y revenir, il a de nouveau éprouvé des difficultés parce que les grévistes exigeaient qu’il s’identifie.

9. In the case of Mr. Reynolds, he was able to get into his office in the Confederation Building without difficulty when he arrived at 7:40 a.m. on February 17, 1999. Shortly afterwards, he boarded one of the House of Commons shuttle buses for a ride to the Centre Block for an 8:00 a.m. meeting, but was advised by the driver that the bus was not operating because of the PSAC picket line. Mr. Reynolds subsequently walked to the Centre Block; he experienced no difficulty getting through the picket lines at the western entrance to Parliament Hill.

9. M. Reynolds a pu se rendre sans problème à son bureau de l’édifice de la Confédération lorsqu’il s’y est présenté, à 7 h 40 le 17 février 1999. Peu de temps après, il est monté à bord d’une des navettes de la Chambre des communes afin de se rendre à l’édifice du Centre pour une réunion à 8 h, mais le chauffeur l’a informé que l’autobus ne pouvait l’emmener à cause de la ligne de piquetage dressée par l’AFPC. M. Reynolds a par la suite marché jusqu’à l’édifice du Centre et il n’a eu aucune difficulté à traverser les lignes de piquetage à l’entrée ouest de la Colline du Parlement.

10. Other Members of Parliament reported varying experiences with respect to getting into the Wellington Building. Some indicated that they had no difficulties, while others were initially denied entry or delayed. All Members, including Mr. Pankiw and Mr. Reynolds, were ultimately given access to the buildings and grounds.

10. D’autres députés ont fait part d’expériences variées lorsqu’ils ont voulu pénétrer dans l’édifice Wellington. Certains ont indiqué qu’ils n’avaient éprouvé aucune difficulté, alors que d’autres se sont vu bloquer l’accès ou ont été retardés. Tous les députés, y compris MM. Pankiw et Reynolds, ont pu par la suite accéder aux édifices et au terrain.

11. The Committee was told that the picketers had been advised by the PSAC leadership and the Ottawa-Carleton Regional Police that Members of Parliament were required to be given access to Parliament Hill and parliamentary buildings. House of Commons security personnel were positioned in order to help identify Members.

11. On a dit au Comité que les dirigeants de l’AFPC et la Police régionale d’Ottawa-Carleton avaient informé les grévistes qu’ils devaient permettre aux députés d’accéder à la Colline et aux édifices du Parlement. Les responsables de la sécurité de la Chambre des communes étaient postés de façon à pouvoir aider à l’identification des députés.

12. These orders of reference raise some very complex issues relating to parliamentary privilege. They also raise important practical and administrative questions relating to the operation of the House of Commons.

12. Les ordres de renvoi soulèvent des questions très complexes touchant le privilège parlementaire. Ils soulèvent également d’importantes questions pratiques et administratives liées au fonctionnement de la Chambre des communes.

13. Parliamentary privilege evolved during the establishment of British parliamentary institutions as fundamental and necessary protections to ensure the proper functioning of Parliament and to enable Parliament and Parliamentarians to carry out their businessduties. These privileges are not intended to place Members above the law, but, rather, to accord them certain basic exemptions or immunities and certain rights in order to ensure that Parliament can operate and fulfil its responsibilities freely and effectively. These existence of these privileges isare in the public interest, and, indeed, they have been described as safeguards for the rights of all citizens. Parliamentary privileges are part of the Canadian Constitution by virtue of section 18 of the Constitution Act, 1867.

13. Le privilège parlementaire s’est développé parallèlement à l’établissement des institutions parlementaires britanniques; il s’agit de protections fondamentales et nécessaires qui assurent le bon fonctionnement du Parlement et permettent à ce dernier ainsi qu’aux parlementaires d’exercer leurs fonctions. Les privilèges en question n’ont pas pour objet de mettre les députés au-dessus de la loi, mais plutôt de leur accorder certaines exemptions ou immunités de base et certains droits afin que le Parlement puisse s’acquitter librement et efficacement de ses responsabilités. Ils sont dans l’intérêt public et, de fait, ont été décrits comme des mesures de protection des droits de tous les citoyens. Les privilèges parlementaires font partie de la Constitution canadienne en vertu de l’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867.

14. Closely aligned to parliamentary privilege is the power of the House to determine whether a contempt of Parliament has been committed and to impose sanctions in consequence. Essentially, any misconduct, disobedience or other act or omission which obstructs or impedes Parliament in the performance of its functions, or which obstructs a Member or officer of the House in the discharge of his or her duties, may be treated as a contempt. The power to punish for contempt is, by its very nature, discretionary.

14. Il existe un pouvoir de la Chambre étroitement apparenté au privilège parlementaire, celui de déterminer s’il y a eu outrage au Parlement et d’imposer des sanctions en conséquence. Essentiellement, tout geste de mauvaise conduite ou de désobéissance ou tout acte ou omission qui nuisent ou font obstacle au Parlement dans l’exécution de ses fonctions, ou qui empêchent un député ou un agent de la Chambre de s’acquitter de ses responsabilités, peut être considéré comme un outrage. Par sa nature même, le pouvoir d’imposer une peine pour outrage est discrétionnaire.

15. One of the privileges of Members of the House of Commons is a right of unimpeded access to Parliament and the parliamentary precincts. Members are entitled to go about their parliamentary business undisturbed, and cannot be prevented from entering the chamber or a committee room for a parliamentary proceeding. This privilege datescan be backtraced back to at least the early eighteenth century, and is part of the heritage of all legislative bodies that trace their origins to the British parliamentary tradition. It is based on the pre-eminent right of the House to the attendance and service of its Members. Any obstruction of Members constitutes a breach of privilege and a contempt of the House of Commons.

15. L’un des privilèges des députés de la Chambre des communes est le droit d’accès sans entraves au Parlement et à la cité parlementaire. Les députés ont le droit d’exercer leurs activités parlementaires sans entraves, et on ne peut les empêcher de pénétrer dans la Chambre ou dans une salle de comité pour des débats parlementaires. Ce privilège remonte au début du XVIII^e siècle, sinon à une date antérieure, et fait partie du patrimoine de tous les organes législatifs qui ont leurs racines dans la tradition parlementaire britannique. Il est fondé sur le droit prééminent de la Chambre à la présence et au service de ses membres. Toute obstruction dont fait l’objet un député constitue une atteinte au privilège et un outrage à la Chambre des communes.

16. Turning to the specific cases which have been referred to us, the Committee is satisfied from the evidence that the picketers were aware that Members must not be denied entry to the Wellington Building or to Parliament Hill. Nevertheless, there appear to have been some difficulties experienced by individual Members in crossing the picket lines. These may have been due to misunderstandings, to the inevitable confusion that exists in such situations, or to problems in identifying Members. We note that it is rare in Canada for Members of Parliament to be obstructed or impeded in carrying out their parliamentary functions. It is not surprising, therefore, that some Members or PSAC picketers may not have been fully aware of the right of Members to unimpeded access, and that this may have occasioned some delays. The Committee strongly believes that this right of unimpeded access is extremely important, and must be re-asserted. The obstruction or interference with Members engaged on parliamentary business cannot be condoned.

16. En ce qui concerne les cas particuliers qui lui ont été soumis, le Comité est convaincu, d’après les témoignages entendus, que les grévistes savaient qu’ils ne devaient pas empêcher les députés d’accéder à l’édifice Wellington ou à la Colline du Parlement. Néanmoins, il semble que certains députés aient eu de la difficulté à traverser les lignes de piquetage. Cela peut être attribuable à des malentendus, à l’inévitable confusion qui règne dans de telles situations ou à des problèmes d’identification des députés. Nous observons qu’il est rare au Canada que des députés soient empêchés d’exercer leurs fonctions parlementaires. Il n’est donc pas surprenant que certains députés ou des grévistes de l’AFPC n’aient pas été entièrement au courant du droit des députés à un accès sans entraves, et que cela ait pu occasionner certains retards. Le Comité est d'avis que le droit d'accès sans entraves est extrêmement important et qu'il faut le réaffirmer. Toute obstruction ou ingérence extérieure auxquelles pourrait être confronté un député dans l'exercice de ses activités parlementaires est inadmissible.

17. More importantly, the Committee is concerned that steps be taken to ensure that these sorts of incidents do not re-occur in the future. It is important that we learn from the experience of February 17, 1999, and that constructive preventative measures be taken to address certain concerns.

17. Ce qui importe davantage pour le Comité, c’est qu’on prenne des mesures pour faire en sorte que ce genre d’incident ne se reproduise plus. Il convient de tirer les leçons qui s’imposent de l’expérience du 17 février 1999, et de prendre des mesures préventives constructives en réponse à certaines préoccupations.

18. First, while the convoluted and overlapping jurisdiction in terms of policing of the parliamentary buildings is unlikely to be eliminated entirely, measures can be taken to minimize some of the difficulties. Efforts must continue to promote greater liaison and coordination among the difference police and security services. Improved communications by and with the police, and with Members of Parliament, are essential. We note that the House of Commons has entered into discussions with the Ottawa-Carleton Regional Police with respect to the appropriate policies and strategies for handling such situations, and there will be on-going consultations and an exchange of information. The Committee encourages the formation of more formal consultation and co-ordination between the House of Commons and the various police authorities to deal with such situations.

18. Premièrement, il est peu probable qu’on puisse éliminer entièrement les complications et les chevauchements en ce qui concerne le maintien de l’ordre dans la cité parlementaire, mais on peut prendre des mesures afin de réduire au minimum certaines difficultés. On doit poursuivre les efforts en vue de promouvoir une liaison et une coordination plus étroites entre les différents services de police et de sécurité. Il est essentiel que les communications soient améliorées de la part des services de police et avec ces derniers, et avec les députés. Nous observons que la Chambre des communes a entamé des discussions avec la Police régionale d’Ottawa-Carleton afin d’arrêter des mesures et stratégies appropriées pour faire face à de telles situations, et qu’il y aura en permanence des consultations ainsi qu’un échange de renseignements. Le Comité encourage une consultation et une coordination plus officielles entre la Chambre des communes et les divers services de police pour composer avec de telles situations.

19. Second, parliamentary buildings south of Wellington Street raise particular problems – both because of their physical constraints and because they are treated differently than those on the north side. In planning future accommodation for the House of Commons, the Committee supports the proposed consolidation of Members' offices and committee rooms on the north side of Wellington Street.

19. Deuxièmement, les édifices parlementaires situés au sud de la rue Wellington soulèvent des problèmes particuliers — à la fois à cause des contraintes physiques et parce qu’ils ne sont pas traités de la même façon que ceux situés du côté nord. Au moment des planifications futures des locaux pour la Chambre des communes, le Comité appuie le regroupement proposé des bureaux des députés et des salles des comités du côté nord de la rue Wellington.

20. This raises a related issue – namely the definition of "Parliament Hill" in section 80(a) of the Parliament of Canada Act, as being the area bounded by Wellington Street, the Rideau Canal, the Ottawa River and Bank Street. The Committee recommends that the definition of "Parliament Hill" be extended to include the area bounded by Wellington Street, Bank Street, the Ottawa River and Kent Street. Thus, the Confederation Building would be included in the expanded definition, as would the Justice Building, which is planned to be turned into Members’ offices.

20. Cela soulève une question connexe, concernant la définition de « Colline du Parlement » à l’alinéa 80(1)a) de la Loi sur le Parlement du Canada, c'est-à-dire le quadrilatère délimité par la rue Wellington, le canal Rideau, la rivière des Outaouais et la rue Bank. Le Comité recommande d'élargir la définition de « colline du Parlement » afin d'y inclure le secteur délimité par la rue Wellington, la rue Bank, la rivière des Outaouais et la rue Kent. Ainsi, l'édifice de la Confédération serait inclus dans la définition élargie, tout comme l'Immeuble de la Justice, qui doit être converti en bureaux de députés.

21. Third, the general level of awareness regarding these issues needs to be raised. Parliament Hill is a unique place, and parliamentary privilege is not part of most people’s everyday lives. Parliament Hill is often the focus for demonstrations and picketing. This is a sign of a healthy democratic system. At the same time, however, there needs to be better information and education about the right of Members to unimpeded access to Parliament and parliamentary buildings given to everyone who works in or for the House of Commons, as well as those groups and individuals which are likely to organize picketing or demonstrations on or close to Parliament Hill.

21. Troisièmement, il convient de rehausser le niveau général de conscientisation à cet égard. La Colline du Parlement est un endroit unique et le privilège parlementaire n’est pas un élément qui s’inscrit dans la vie quotidienne de la plupart des gens. La colline du Parlement est souvent choisie pour des manifestations et des activités de piquetage. C’est le signe d’un système démocratique en bonne santé. Toutefois, il convient de mieux renseigner et éduquer tous ceux qui travaillent à la Chambre des communes ou pour elle, ainsi que les groupes et particuliers susceptibles d’organiser du piquetage ou des manifestations sur la Colline du Parlement ou à proximité de celle-ci.

22. Other issues were discussed by witnesses before the Committee, including the legality of picket lines outside parliamentary buildings or adjacent to the precincts, the importance of Members’ staff to their work as Parliamentarians, and the status of constituency offices of Members. These and other issues involveraise constitutional, parliamentary, legal and political implicationsquestions, and cannot be resolved readily. Further study and consultation will be required before any recommendations can be made with respect to them. In this regard, the written submissions of PSAC and Ms. Davidson, which are annexed to our minutes of March 17, 1999 and April 13, 1999, respectively, will be extremely relevant.

22. Les témoins qui ont comparu devant le Comité ont abordé d’autres questions, dont la légalité de lignes de piquetage à l’extérieur des édifices du Parlement ou tout près de la cité parlementaire, l’importance du personnel des députés pour l’exécution du travail de ceux-ci en tant que parlementaires, et le statut des bureaux de circonscription des députés. Ces éléments et d’autres soulèvent des questions constitutionnelles, parlementaires, juridiques et politiques, et ne peuvent être réglés facilement. On devra procéder à d’autres études et consultations avant de pouvoir présenter des recommandations à leur égard. Les mémoires présentés par l'AFPC et par Mme Davidson, lesquels sont joints à nos procès-verbaux du 17 mars et du 13 avril 1999, respectivement, seront très utiles à de telles études.

23. After a consideration of all of the evidence, the Committee has concluded that there was no deliberate intention to contravene parliamentary privilege in this case. Any contempt of Parliament that occurred was technical and unintended. While we do not condone it, we are satisfied that this is not an appropriate case for sanctions. The Committee commends the efforts that have been taken on all sides to minimize misunderstandings in the future. We are confident that these measures will ensure the interests of everyone concerned will be protected and respected.

23. Après examen de tous les témoignages, le Comité conclut qu’en l’espèce, on n’a pas cherché délibérément à porter atteinte au privilège parlementaire. S’il y a eu outrage au Parlement, il était de caractère purement technique et non intentionnel. Nous ne l’approuvons pas, mais nous ne pensons pas qu’il doive faire l’objet de sanctions. Le Comité loue les efforts déployés par toutes les parties afin de réduire au minimum les malentendus dans l’avenir. Nous sommes confiants que ces mesures assureront la protection et le respect des intérêts de toutes les personnes concernées.

A copy of the relevant Minutes of Proceedings (Meeting Nos. 52, 53, 55, 56, 57, 58, 59 and 60) is tabled.

Une exemplaire des procès-verbaux pertinents (réunions n^os 52, 53, 55, 56, 57, 58, 59 et 60) est déposée.

Respectfully submitted,

Respectueusement soumis,