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Chapitre 2 - Objectifs financiers


Les objectifs prépondérants établis par le gouvernement au début de son mandat, à savoir la croissance économique durable et la création d'emplois, continuent de déterminer les principaux défis à relever.

Il faudra, pour les réaliser, maintenir le climat de faible inflation et de faibles taux d'intérêt et poursuivre l'assainissement rapide de la situation financière qui font du Canada l'un des centres d'investissement les plus attrayants du monde depuis trois ans.

"La situation n'est pas trop mal actuellement. Mais je pense qu'il y a des risques importants à l'horizon et c'est à cause de ces risques qu'il me paraît être beaucoup trop tôt pour affirmer que la bataille est gagnée."

M. D.J. McIver (économiste en chef, "Sun Life du Canada", compagnie d'assurance-vie)
Lorsqu'il a comparu devant le Comité le 9 octobre, le ministre des Finances a affirmé que «nous sommes bien plus près du but que nous l'espérions, et bien moins loin que beaucoup de gens le craignaient.»

En plus d'annoncer que le gouvernement fixait à 9 milliards de dollars le niveau cible du déficit pour 1998-1999, le ministre a énoncé les hypothèses budgétaires sur lesquelles le gouvernement prévoit se fonder pour son budget de 1997.

A. Le point sur la situation économique et financière de 1996

Voici les prévisions moyennes du secteur privé, en septembre, concernant certains chiffres de planification clés pour 1997 :

Ces prévisions obtenus à partir de leurs propres modèles prévisionnels, servaient de point de départ aux gouvernements antérieurs pour établir les hypothèses budgétaires.

Sur la recommandation du Comité, le gouvernement utilise un «facteur de prudence» dans sa planification budgétaire depuis le budget de 1995.

Le facteur de prudence pour l'exercice financier 1997-1998 est énoncé ci-après.

B. Mesures financières requises

Le déficit fédéral est à la baisse depuis le budget de 1994, le premier déposé par l'actuel gouvernement.

Le budget de 1995, qui enclenchait les réformes financières les plus étendues depuis la guerre, a accéléré le rythme de réduction du déficit de manière à lui donner un caractère durable, raisonnable et réalisable. Il mettait sur pied le processus d'examen des programmes, c'est-à-dire l'examen minutieux de chaque dépense discrétionnaire, à transformer l'appareil gouvernemental en un outil moins lourd et plus efficace pour réaliser les objectifs gouvernementaux.

"Nous devons appuyer et rebâtir l'infrastructure de recherche si nous voulons dépasser le stade d'une économie de succursale. C'est une tragédie nationale quand le prix Nobel Sir Harold Kroto revient au Canada pour découvrir que le Conseil national de recherches, ce vibrant laboratoire de recherche gouvernemental qui a déjà connu la gloire, n'est plus que l'ombre de ce qu'il était dans les années soixante et soixante-dix."

M. Bruce More ("Confederation of University Faculty Associations of British Columbia")
L'examen des programmes aura réduit les dépenses de près de 6 milliards de dollars en 1996-1997 par rapport à ce qu'elles auraient atteint autrement. Les dépenses seront encore réduites de 7,5 milliards en 1997-1998, et de 1,9 milliard en 1998-1999.

Grâce aux mesures prises dans ces trois budgets, les dépenses de programme gouvernementales seront ramenées, en 1998-1999, à leur plus faible niveau par rapport au PIB depuis 1949-1950, et près de 90 p. 100 de la réduction du déficit sera attribuable aux compressions des dépenses. Par rapport à 1994-1995, les dépenses ministérielles passeront de 51,7 milliards à 40,6 milliards, une baisse de 21,5 p. 100.

Pour donner des exemples précis, les dépenses du ministère de la Défense reculeront, par rapport à 1994-1995, de 2,5 milliards de dollars en 1998-1999, alors que celles du ministère des Transports baisseront de 1,6 milliard (69 p. 100) et celles de l'enveloppe des affaires étrangères et de l'aide internationale, de 1,1 milliard (26 p. 100). Pendant ce temps, les ministères qui s'occupent de questions sociales et de justice ont été relativement épargnés, ce qui montre l'importance attachée à ces services et programmes.

Puisque ces mesures ont permis d'assainir notre situation financière alors que nous étions au bord du précipice, il faut maintenant se soucier davantage de réduire la dette nationale par rapport à la taille de l'économie nationale.

Le déclin actuel du ratio du déficit au PIB devrait se poursuivre à mesure que la taille de l'appareil gouvernemental diminue par rapport à celle de l'économie et que la croissance s'accélère sous l'influence des faibles taux d'intérêt. Il s'ensuit que le service de la dette nationale absorbera une part décroissante des recettes nationales.

Comme la croissance économique doit aussi dépasser l'augmentation de la dette nationale en 1996-1997, l'endettement se stabilisera également par rapport à la taille de l'économie canadienne. Si les prédictions de croissance accrue s'avèrent, la dette commencera aussi à diminuer en pourcentage du PIB. Elle demeurera néanmoins élevée tant dans une perspective historique canadienne que par rapport aux autres pays. Une période prolongée d'excédents élevés du budget de fonctionnement, qui se résument essentiellement aux recettes moins l'ensemble des dépenses autres que les intérêts versés sur la dette, sera nécessaire avant que le ratio de la dette au PIB commence à fléchir sensiblement.

Il faudra une série d'excédents budgétaires avant que la dette commence à chuter en chiffres absolus et que la dynamique du «cercle vertueux», sur le point de se manifester, s'accélère.

Les mesures en place laisseront au prochain Parlement un plus grand choix de politiques que n'en avait l'actuel gouvernement, et permettra au prochain de terminer la tâche entreprise en 1993.

"Le gouvernement fédéral dépassera de loin, pour le prochain exercice, ses objectifs qui sont de l'ordre d'environ 5 milliards de dollars.

Nous proposons d'utiliser une partie ou la totalité de cette somme pour, d'une part, reporter à plus tard la réduction des transferts canadiens aux provinces au titre de la santé et des programmes sociaux. Nous vous demandons cela parce que nous pensons que les provinces, notamment le Québec et l'Ontario, on besoin d'un peu d'oxygène pour leur permettre d'atteindre, elles aussi, leurs objectifs de décroissance de leur déficit."

M. Yves Morency (vice-président, Affaires publiques, Confédération des Caisses populaires Desjardins)
Le Comité juge vital pour la santé de l'économie canadienne à long terme, et notamment pour les perspectives de croissance et d'emploi durables, de résister aux pressions de ceux qui poussent le gouvernement à dévier de la voie financière qu'il s'est tracée. Le moment serait mal choisi de prêter l'oreille au chant des sirènes qui revendiquent des réductions globales d'impôt ou proposent d'abandonner les réductions de dépenses déjà annoncées.

Le Comité réitère sa recommandation de base qui est de terminer le travail commencé.

C. Besoins d'emprunt à l'étranger

La persistance et la hausse des déficits et de la dette ont entraîné, ce qui était inévitable, une dépendance croissante à l'égard des marchés étrangers pour les capitaux nécessaires au financement des emprunts canadiens devant une épargne interne insuffisante.

En 1995, par exemple, l'épargne privée au Canada était de 11,2 milliards de dollars inférieure au montant total des emprunts requis, ce qui représentait déjà une nette amélioration par rapport à 1993 où les besoins d'emprunts dépassaient de 28,8 milliards de dollars le niveau de l'épargne. Il fallait néanmoins se tourner vers les bailleurs de fonds étrangers, portant ainsi le niveau de la dette canadienne détenue par des étrangers en 1995 à $340 milliards.

Cette façon continue de financer la dette au cours des 20 dernières années a entraîné une montée en flèche du solde débiteur extérieur au point que le Canada présente maintenant le ratio le plus élevé d'endettement extérieur au PIB de tous les pays du G-7. Comme il engouffre une part croissante des recettes canadiennes qui partent à l'étranger, le service de cette dette est l'une des principales raisons pour lesquelles le Canada doit se soucier d'avoir la cote auprès des marchés financiers et des bourses étrangers, de même que des analystes, des organismes de notation et d'autres intervenants.

Même si cela a nui au Canada au cours des dernières années et a contribué à l'entraîner dans le cercle vicieux de l'endettement, des déficits et du service de la dette, la faveur avec laquelle le revirement de la situation au Canada est perçu sur les marchés étrangers et l'optimisme que ses perspectives inspirent poussent, en sens inverse, le pays dans un cercle vertueux qui repose sur la réduction des frais de service de la dette, des déficits et de l'endettement.

Au cours du deuxième trimestre de 1996, pour la première fois depuis 1984, l'épargne canadien a dépassé les besoins d'emprunts. Les créances étrangères nettes de l'économie canadienne ont ainsi diminué pour la première fois en plus de deux décennies.

Ce revirement est attribuable en grande partie aux besoins d'emprunt moindres du gouvernement. Si cette tendance se maintient, comme les prévisions portent à croire, et que les créances étrangères du Canada continuent de baisser, les paiements nets d'intérêts à des non-résidants chuteront.

Cette diminution des capitaux étrangers requis pour financer la dette canadienne est l'un des fruits essentiels des mesures décisives prises par le gouvernement pour remettre de l'ordre dans les finances nationales. S'il est possible de poursuivre dans cette voie, la souveraineté économique du Canada s'en trouvera également rehaussée, laissant ainsi au gouvernement, en définitive, plus de marge de manoeuvre pour répondre aux besoins des Canadiens, en matière d'investissements et de services sociaux notamment.

D. Besoins financiers

Le déficit de 9 milliards de dollars visé pour 1998-1999 éliminera pratiquement la nécessité pour le gouvernement de se tourner vers les marchés financiers pour de nouveaux emprunts, sauf pour refinancer la dette actuelle. Cela ne s'est pas produit depuis 1969-1970.

Les besoins financiers mis à part, le déficit des comptes publics indique la hausse de la dette nette. Cette dette est formée du passif publique moins les actifs financiers, tels les prêts et les investissements. Par contre, les besoins financiers correspondent à la différence entre les entrées et sorties de trésorerie et représentent donc les sommes que le gouvernement doit emprunter sur les marchés financiers. Ils sont inférieurs au déficit dans la mesure où le gouvernement peut emprunter de sources internes, surtout des comptes de pension des fonctionnaires.

Beaucoup de pays, dont les États-Unis, prennent les besoins financiers comme indicateur du «déficit». La méthode utilisée au Canada, fondée sur les comptes publics, gonfle le chiffre du déficit.

"Par contre, nous exportons une forte proportion de nos produits aux États-Unis, et nous profitons par conséquent du faible taux du dollar. À choisir, cependant, je pense que nous préférerions garder des taux d'intérêt peu élevés."

M. Jim Caldwell (directeur des affaires gouvernementales, Association canadienne des éleveurs de bovins)
Cette méthode minimise également les succès du Canada par rapport à d'autres pays. Vu sous l'angle des besoins financiers, le Canada est très en avance sur les États-Unis. D'après les plans et la législation actuels, les États-Unis ne parviendront à éliminer leurs besoins financiers, c'est-à-dire leur déficit, que deux à quatre ans après le Canada.

Par rapport aux autres pays du G-7, le Canada qui était avant-dernier d'après les besoins financiers, devant l'Italie seulement, passe maintenant avant tous les autres.

Les décisions stratégiques nécessaires pour éliminer complètement les besoins financiers du gouvernement fédéral en 1998-1999 ont été prises. L'essentiel est maintenant de garder ces mesures en place afin d'atteindre l'objectif qui pointe à l'horizon.

E Politique monétaire

(a) La fourchette des taux d'inflation

"Le PIB, l'IPC, les taux d'intérêt, le TSE 300, le taux de change sont tous importants. Si, toutefois, nous ne légitimons pas et ne normalisons pas certaines mesures de la des enfants et des adultes, de la répartition des revenus, du dynamisme de la vie civique et du niveau de scolarisation, si nous ne prenons pas en considération ces éléments au même titre que les autres indicateurs, nous ne pourrons pas avoir de prospérité à long terme. C'est aussi simple que cela.

M. David P. Ross (directeur général, Conseil canadien de développement social)
La bonne performance financière du gouvernement facilite, pour la Banque du Canada, le maintien d'un climat financier favorable à la croissance durable et la création d'emplois. La Banque y est parvenue en respectant la fourchette des taux d'inflation de 1 à 3 p. 100 qu'elle s'est fixée. Elle a aussi adopté une attitude raisonnable et équilibrée à l'égard de son rôle de banque centrale en affirmant son souci tant de l'inflation que de l'incidence dévastatrice qu'une spirale déflationniste aurait sur l'économie canadienne.

L'économiste Pierre Fortin rejette toutefois cette politique en prétendant que la mauvaise passe dans laquelle le marché du travail se trouve au Canada depuis le début des années 90 est attribuable en très grande partie aux efforts pour respecter la fourchette des taux d'inflation établie. Les employeurs répugnent selon lui à réduire les salaires. Dans un contexte de forte inflation, à son avis, des augmentations de salaire inférieures au taux d'inflation se traduisent par une baisse du salaire réel, mais demeurent acceptables. Par contre, si l'inflation est faible, une réduction du salaire réel, même minime, n'est acceptable ni aux employeurs ni aux employés. Il s'ensuit que, en période de faible inflation, des travailleurs sont mis à pied au lieu de réviser les salaires. Si le taux de chômage est moins élevé aux États-Unis, où le taux d'inflation est d'environ 3 p. 100, c'est qu'il y est possible de rajuster les coûts de main-d'oeuvre sans réduire les salaires effectifs. M. Fortin croit que la politique monétaire restrictive, qui a permis de maintenir l'inflation au Canada à près de 1 p. 100, a causé la perte définitive d'environ 500 000 emplois et recommande d'adopter comme taux cibles d'inflation au Canada une fourchette de 2 p. 100 à 4 p. 100.

Le gouverneur de la Banque du Canada, Gordon Thiessen, rejette la thèse de M. Fortin. Selon lui, une hausse de l'inflation ne facilitera les rajustements de salaire que si les travailleurs se leurrent quant aux conséquences de l'inflation. Avec le temps, les travailleurs et les entreprises finissent par reconnaître que les réductions de salaire équivalent, dans un climat de faible inflation, à des hausses de salaire inférieures au taux d'inflation dans un climat d'inflation plus forte.

D'autres économistes ont accueilli la thèse de M. Fortin avec scepticisme. D'après l'étude présentée au Comité par Andrew Sharpe, la politique monétaire n'explique que très partiellement l'écart des taux de chômage entre le Canada et les États-Unis. Selon Tim O'Neil, de la Banque de Montréal, l'argument de M. Fortin exige une certaine irrationalité de la part des travailleurs et des employeurs. Le climat de faible inflation est trop récent, croit-il, pour avoir la certitude que les marchés du travail n'en tiendront pas compte. Les effets que M. Fortin juge permanents ont toutes les chances d'être temporaires.

Tout en appuyant la politique de la Banque, David Laidler lui reproche cependant ses tactiques, et notamment d'avoir à plusieurs reprises, pendant la dernière récession surtout, pratiqué des politiques monétaires trop restrictives. Tout en estimant que cela a contribué à la montée du chômage, il y voit, contrairement à M. Fortin qui juge les pertes d'emplois permanentes, un résultat temporaire. Il fait également remarquer que la politique financière du Canada vient tout juste de retrouver un niveau élevé de crédibilité et que les changements apportés à l'assurance-chômage sont trop récents pour avoir une incidence bénéfique sur le chômage. M. Laidler met enfin en doute la validité des preuves empiriques apportées par M. Fortin, en faisant observer que 60 p. 100 des ententes salariales mentionnées visaient le secteur public. À moins de raisons en béton de changer sa fourchette cible du taux d'inflation, la Banque du Canada devrait, selon lui, résister à tout changement du genre qui risquerait de saper sa crédibilité et d'entraîner une hausse des taux d'intérêt. Maureen Farrow croit que le Canada «perdrait toute crédibilité s'il laissait sa fourchette des taux d'inflation dériver.» Plusieurs autres témoins craignaient également qu'une révision prématurée à la hausse des niveaux cibles d'inflation ne soit mal perçue par les marchés financiers.

Le débat qui s'est engagé au cours de la table ronde montre que la politique monétaire est une question complexe et qu'il y aurait lieu de scruter minutieusement la fourchette des taux d'inflation fixée par la Banque du Canada lorsque le ministre des Finances et le gouverneur de la Banque du Canada devront l'examiner en 1998. Dans l'intervalle, le Comité s'oppose à toute révision des niveaux cibles actuels de l'inflation. La crédibilité, toujours importante, doit se mériter et ne s'acquiert pas sans peine. Une fois gagnée, elle peut cependant apporter des avantages notables. Les 20 réductions consécutives du taux d'escompte depuis mars 1995 en sont la preuve. Le Comité n'a aucune intention de mettre ces réalisations en péril. Comme pour la politique financière, notre recommandation concernant la politique monétaire est de mener le travail à bien.

(b) Titres de dette publique de la Banque du Canada

Des témoins ont soutenu, à plusieurs reprises, que le gouvernement pourrait régler ses problèmes financiers sans peine si la Banque du Canada détenait une forte proportion de ses titres de créance. En 1976, par exemple, la Banque détenait 20 p. 100 des créances du gouvernement fédéral contre moins de 6 p. 100 à l'heure actuelle. Si ce pourcentage doublait, ses avoirs en créances publiques augmenteraient de 25 milliards de dollars.

Il suffirait, pour acquérir ces titres, que la Banque imprime plus d'argent, causant ainsi une forte poussée inflationniste. Pour y parer, les critiques de la politique monétaire proposent d'obliger les banques à maintenir des réserves sous forme de dépôts non rémunérés auprès de la Banque du Canada. Ils rappellent que tel était le cas jusqu'en 1992. Ces réserves servaient cependant, non pas à stériliser la monétisation de la dette publique, mais d'instrument de politique monétaire. Elles ont été abandonnées parce qu'elles servaient rarement à cette fin et que de meilleurs instruments ont fait leur apparition.

M. Thiessen a fait ressortir les pressions inflationnistes qu'une telle politique déclencherait. Il a rappelé au Comité que, à l'époque où la Banque en détenait une grande portion, la dette fédérale était faible tant dans l'absolu qu'en chiffres relatifs. Elle a beaucoup augmenté depuis. M. Thiessen a aussi fait observer que l'obligation de maintenir des réserves constitue pour les banques une forme de taxe qu'elles devront imputer à leur clientèle en définitive. Ceux qui estiment que leurs comptes d'épargne ne rapportent pas assez recevront encore moins. Ceux qui se plaignent des coûts d'emprunt élevés devront casquer encore davantage. Les consommateurs partiront à la recherche d'établissements financiers exemptés d'un régime aussi coûteux de réserves, dont les établissements étrangers.

Le Comité rejette cette conception de la politique financière et monétaire. En plus de se révéler une expérience monétaire désastreuse, cette solution « douce » ternirait pour longtemps notre crédibilité financière et monétaire.

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